EXP. N.° 02103-2022-PA/TC
LIMA
LUCILA SIERRA GÓMEZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 26 días del
mes de agosto de 2022, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada
por los magistrados Monteagudo Valdez, Pacheco Zerga
y Ochoa Cardich, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por
doña Lucila Sierra Gómez contra la sentencia de folio 181, de 14 de enero de
2021, expedida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de
Justicia de Lima, que declaró infundada
la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
El 22 de mayo de 2018, la recurrente interpone
demanda de amparo[1] contra la Oficina de
Normalización Previsional (ONP) a fin de que se declaren inaplicables las
Resoluciones 765-2017-ONP/DPR.IF/DL 19990 y 480-2018-ONP/DPR/DL 19990, de 19 de
diciembre de 2017 y 30 de abril de 2018, respectivamente; y, en consecuencia,
se restituya su pensión de invalidez conforme al Decreto Ley 19990, la cual fue
suspendida a partir de febrero de 2018.
Contestación de la demanda
El 12 de julio de 2018, la ONP contesta la demanda[2]
señalando que, en atención al principio de controles posteriores, mediante la
Resolución 765-2017-ONP/DPR.IF/DL 19990 se decidió suspender el pago de la pensión
a partir de febrero de 2018, al evidenciarse que existe información y/o
documentación con indicios de falsedad o adulteración. Agrega que, según el
Informe de Fiscalización NSP 12357570 y el Informe de Auditoría Médica
248-2017-OLIGOR E.I.R.L., se ha determinado que la pensión de invalidez ha sido
indebidamente otorgada, debido a que se ha comprobado la falsedad en el
contenido por datos inexactos en el Certificado Médico 020-2016, emitido por la
Comisión Médica Calificadora de la Incapacidad del Hospital de Barranca
Cajatambo S.B.S.-Ministerio de Salud.
Sentencia de primera instancia o grado
Mediante Resolución 4, de 26 de junio de 2019[3] el
Tercer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, declaró infundada la demanda
por considerar que revisado el expediente administrativo y lo actuado en autos,
se ha advertido que la demandada no ha cometido un acto arbitrario mediante el
cual vulnere los derechos a la pensión y a la seguridad social del demandante; y,
además, ha ejercido de manera legítima su facultad de fiscalización posterior.
A través de la Resolución 6, de 14 de enero de
2021[4]La
Sala Superior revisora confirmó la apelada por estimar que la suspensión de la
pensión de la actora obedece a la existencia de presuntas irregularidades
detectadas en la documentación que sirvió de sustento para que la demandada
otorgue la pensión de invalidez, lo cual implica que no hubo vulneración al
derecho a la seguridad social, pues ello se enmarca dentro de las facultades de
fiscalización a posteriori según el
artículo 32 de la Ley 27444.
FUNDAMENTOS
Delimitación
del petitorio
1.
En el presente caso, la
pretensión tiene por objeto que se declare inaplicable las siguientes resoluciones:
·
Resolución
765-2017-ONP/DPR.IF/DL19990,
de 19 de diciembre de 2017, que suspendió la pensión de invalidez de la
recurrente; y,
·
Resolución
480-2018-ONP/DPR/DL 19990, de 30 de abril de 2018, que declaró infundado el
recurso de apelación contra la Resolución765-2017-ONP/DPR.IF/DL19990
interpuesto por la actora.
Consecuentemente, solicita que se ordene la
restitución de la pensión de invalidez del Decreto Ley 19990, que la accionante
percibía.
2.
Conforme a reiterada
jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, el derecho a no ser privado
arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial del
derecho a la pensión, el cual encuentra protección a través del proceso de
amparo. En consecuencia, este Tribunal considera que corresponde
verificar si en la resolución que dispone la suspensión de la pensión del
recurrente se ha respetado el derecho al debido procedimiento administrativo,
en el que se encuentra comprendido el derecho a una debida motivación.
Consideraciones
del Tribunal Constitucional
La motivación de los actos
administrativos
3.
El Tribunal Constitucional ha
tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los
actos administrativos, considerando que:
[…] [El] derecho a la motivación de
las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el
derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las
sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico
explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa, es
decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya, es una
exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las
mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad
reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es
una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto
central de control integral por el juez constitucional de la actividad
administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad
jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la
vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo
Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe
entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es
indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una
garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión
administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que
la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e
ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444.
Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa
es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento
administrativo. [5]
4.
Adicionalmente, se ha
determinado que:
[U]n acto administrativo
dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta
arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la
competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la
decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal
decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar
únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino,
fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de
hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada.[6]
5.
Por tanto, la motivación de
los actos administrativos constituye una garantía constitucional del
administrado que busca evitar la arbitrariedad de la Administración al emitir
actos administrativos. En ese sentido, el Texto Único Ordenado de la Ley
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto
Supremo 004-2019-JUS, en el artículo IV, numeral 1.2, del Título Preliminar
establece que el debido procedimiento es uno de los principios del
procedimiento administrativo, según el cual se reconoce que: “Los
administrados gozan de todos los derechos y garantías implícitos al debido
procedimiento administrativo (…)”
6.
Asimismo, en la citada ley, se
señala, que para su validez:
El acto administrativo debe
estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al
ordenamiento jurídico.[7]
La motivación deberá ser
expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados
relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y
normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto
adoptado.[8]
Puede motivarse mediante la
declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores
dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que
se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte
integrante del respectivo acto (…)[9]
No son
admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de
fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad,
vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente
esclarecedoras para la motivación del acto.[10]
7.
Abundando en la obligación de
motivar, incluso cuando se hubiera efectuado una motivación por remisión, se
exige a la Administración que la notificación contenga: “El texto
íntegro del acto administrativo, incluyendo su motivación”.[11]
8.
Por último, se debe recordar que
las autoridades y personal al servicio de la administración pública, se señala
que serán pasibles de sanción:
Las autoridades y personal al
servicio de las entidades, independientemente de su régimen laboral o
contractual, [que] incurren en falta administrativa en el trámite de los
procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de ser
sancionados administrativamente con amonestación, cese o destitución atendiendo
a la gravedad de la falta, la reincidencia, el daño causado y la intencionalidad
con que hayan actuado, en caso de: (…) Resolver sin motivación algún
asunto sometido a su competencia.[12]
Suspensión
de las pensiones de invalidez
9.
En cuanto a las causales
de suspensión de pensiones de invalidez, el Decreto Ley 19990 establece un
supuesto vinculado al estado de salud del pensionista. Así, en
el artículo 35 se establece que "Si el pensionista de invalidez
dificultase o impidiese su tratamiento, se negase a cumplir las prescripciones
médicas que se le impartan, se resistiese a someterse a las comprobaciones de
su estado o a observar las medidas de recuperación, rehabilitación o
reorientación profesional, se suspenderá el pago de la pensión de invalidez
mientras persista en su actitud, sin derecho a reintegro".
10.
Asimismo, el tercer párrafo
del artículo 26 del Decreto Ley 19990 prescribe que "Si efectuada la
verificación posterior, se comprobara que el Certificado Médico de invalidez es
falso o contiene datos inexactos, serán responsables de ello penal y
administrativamente, los médicos e incluso el propio solicitante".
11.
En este sentido, el artículo 34.3
del TUO de la Ley 27444 expresa que: “En caso de comprobar fraude o falsedad en
la declaración, información o en la documentación presentada por el
administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para
todos sus efectos [...]”, debiendo iniciarse el trámite correspondiente
para la declaración de su nulidad y la determinación de las responsabilidades
correspondientes.
12.
Obviamente, la consecuencia
inmediata y lógica, previa a la declaración de nulidad del acto administrativo,
es la suspensión de sus efectos, dado que lo contrario sería aceptar que pese a
comprobar la existencia del ilícito o fraude en la obtención de un derecho, la
Administración se encuentre obligada a mantenerlo hasta que se declare la
nulidad.
13.
Así, en materia previsional se
deberá proceder a suspender el pago de las pensiones obtenidas
fraudulentamente, pues su continuación supondría poner en riesgo el equilibrio
económico del Sistema Nacional de Pensiones y el incumplimiento de la
obligación de velar por la intangibilidad de los fondos de la seguridad social.
Ello sin dejar de recordar que, conforme a las normas que regulan el
procedimiento administrativo general a que se ha hecho referencia, procederá a
condición de que la ONP compruebe la ilegalidad de la documentación presentada
por el pensionista, luego de lo cual asume la carga de realizar las acciones
tendientes a declarar la nulidad de la resolución administrativa que reconoció
un derecho fundado en documentos fraudulentos.
14.
Cabe señalar que a tenor del
artículo 3.14 de la Ley 28532, este Colegiado entiende que la ONP tiene la
obligación de efectuar las acciones de fiscalización necesarias con relación a
los derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar
su otorgamiento conforme a ley. A su vez, el artículo 34.1 del TUO de la
Ley 27444 establece que por la fiscalización posterior la entidad ante la que
se ha realizado un procedimiento de aprobación automática, evaluación
previa o haya recibido la documentación a que se refiere el artículo
49, queda obligada a verificar de oficio mediante el sistema de muestreo,
la autenticidad de las declaraciones, los documentos, las informaciones y las
traducciones proporcionadas por el administrado. Por tanto, la ONP está
obligada a investigar, debidamente, en caso encuentre indicios razonables de
acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si
efectivamente existió fraude para acceder a esta e iniciar las acciones legales
correspondientes.
15.
Siendo así, si la ONP decide
suspender el pago de la pensión, la resolución administrativa que al efecto se
expida debe establecer certeramente que uno o más documentos que sustentan el
derecho a la pensión son fraudulentos o contienen datos inexactos que
desvirtúan el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión
de jubilación; además, y en vista de la gravedad de la medida, toda vez que
deja sin sustento económico al pensionista, debe cumplirse la obligación de
fundamentar debida y suficientemente la decisión, dado que carecerá de validez
en caso de que la motivación sea insuficiente o esté sustentada en términos
genéricos o vagos. Y ello es así porque la motivación de los actos
administrativos, más aún de aquellos que extinguen o modifican una relación
jurídica (caducidad y suspensión), es una obligación de la Administración y un
derecho del administrado, incluso considerando la motivación por
remisión a informes u otros, caso en el cual la ONP está en la
obligación de presentarlos para sustentar su actuación y poder efectuar el
control constitucional de su actuación.
En el presente caso
16.
De la Resolución
9868-2016-ONP/DPR.GD/DL 19990, de 17 de febrero de 2016[13], se desprende que a la demandante se le otorgó
pensión de invalidez con arreglo al Decreto Ley 19990, a partir del 4 de mayo
de 2015.
17.
De otro
lado, de la Resolución 765-2017-ONP/DPR.IF/DL 19990, de 19 de diciembre de
2017[14],
que resolvió suspender el pago de la pensión de invalidez de la recurrente a
partir de febrero de 2018, se advierte que:
(…) por las acciones de
control posterior, mediante Notificación de fecha 14 de febrero de 2017, que
obra a folios 77, la Subdirección de Inspección y Fiscalización de la Oficina
de Normalización Previsional, solicitó a la administrada los documentos que
sirvieron de sustento para obtener el diagnóstico registrado en el Certificado
Médico 020-2016, de fecha 20 de enero de 2016, que obra a folios 21, emitido
por la Comisión Médica Calificadora de la Incapacidad del Hospital de Barranca Cajatarnbo S.B.S.;
Oue, en
atención a lo solicitado, con fecha 27. de marzo de 2017 de folios 81 al 92,
doña LUCILA SIERRA GOMEZ, presentó resultados de laboratorio, citas médicas,
recetas médicas, solicitud de exámenes y hoja de identificación;
Que, por las acciones de
control posterior, mediante Oficio 0751-2017-DPR.IF/ONP-06 de fecha 03 de marzo
de 2017, que obra a folios 80, la Subdirección de Inspección y Fiscalización de
la Oficina de Normalización Previsional, solicitó al Hospital de Barranca la
validación del Certificado Médico 020-2016, de fecha 20.de enero de 201.6, que
obra a folios 21; asimismo, se solicitó copia de la Historia Clínica de doña
LUCILA SIERRA GOMEZ;
Que, en atención a lo solicitado,
el Hospital de Barranca, mediante Oficio 885-2017-GRL/DIRESA-L/HBC-DE, de fecha
26 de abril de 2017, de folios 98 y el Informe 192-17-GR-DIRESA-L/HBC-UEIT, de
fecha 28 de marzo de 2017 de folios 97, remitió copia fedateada de la Historia
Clínica de doña LUCILA SIERRA GOMEZ;
Que mediante Informe de
Auditoría Médica 248-2017-OLIGOR E.I.R.L., de fecha 4 de diciembre de 2017,
que obra a folios 100 al 102, emitido por el Auditor Médico de la
Subdirección de Inspección y Fiscalización de la Oficina de Normalización
Provisional, determinó; que halla No Conformidad al
Certificado Médico 020-2016, de fecha 20 de enero de 2016, que obra a
folios 21, emitido por la Comisión Médica Calificadora de la Incapacidad del
Hospital de Barranca .Cajatambo S.B.S., toda vez que no existe evidencia médica
documentada de un examen físico completo realizado por los médicos evaluadores
relacionados al diagnóstico, ni pruebas de apoyo a los diagnósticos
establecidos, habiendo incumplido los criterios técnicos de la Directiva
Sanitaria 003-MINSA y del Manual de Evaluación y Calificación del Grado de
Invalidez, por lo que la Auditoria Médica no valida los diagnósticos señalados
en el Certificado Médico, ni los cálculos del menoscabo global de la . persona,
ni la fecha de inicio de incapacidad;
Que, de la evaluación de la
documentación y/o información del expediente administrativo correspondiente a
doña LUCILA SIERRA GOMEZ, se ha comprobado la falsedad en el contenido por
datos inexactos en el Certificado Médico 020-2016, de fecha 20 de enero de
2016, que obra a folios 21, emitido por. la Comisión Médica Calificadora de la
Incapacidad del Hospital de Barranca Cajatambo S.B.S., el mismo que sirvió de
sustento para obtener la Pensión de Invalidez solicitada por la administrada;
(…)”
18.
Cabe
mencionar que revisado el expediente administrativo (en formato CD Rom), se encuentra el Informe de Fiscalización de 18 de
abril de 2018[15] y el Informe de Auditoría Médica 248-2017-OLIGOR
E.I.R.L.[16], así como los actos
administrativos mencionados en el fundamento supra, con lo cual se corrobora lo vertido por la demandada en las
resoluciones administrativas cuestionadas.
19.
De lo
expuesto, en el caso concreto, se
advierte que no se ha vulnerado el derecho a la motivación de las resoluciones
administrativas, integrante del derecho al debido proceso en sede
administrativa, por cuanto la ONP no actuó con arbitrariedad al expedir la
resolución que declara suspender la pensión de invalidez de la accionante toda
vez que expresó los motivos que respaldaron su decisión.
20.
Asimismo, al haberse constatado que
el Certificado Médico 020-2016, de 20 de enero de 2016[17], que
sirvió de base para el otorgamiento de la pensión de invalidez de la
recurrente, es un documento fraudulento pues no cuenta con una historia clínica
y con exámenes auxiliares, no se ha acreditado la vulneración del derecho a la
pensión de la accionante. En otras palabras, la actora no ha demostrado
fehacientemente padecer de una invalidez que le permita acceder a la pensión de
invalidez reclamada, motivo por el cual corresponde desestimar la presente
demanda.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional,
con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MONTEAGUDO VALDEZ
PACHECO ZERGA
OCHOA CARDICH
PONENTE PACHECO ZERGA
[1] Folio 18
[2] Folio 36
[3] Folio 102
[4] Folio 181
[5] Cfr.
párrafos 3 y 5 a 8 del fundamento 9 de la sentencia emitida en el expediente
00091-2005-PA
[6] Cfr.
fundamento 40 de la sentencia emitida en el expediente 08495-2006-PA/TC
[7] Artículo
3.4 del TUO de la Ley 27444
[8] Artículo
6.1 del TUO de la Ley 27444
[9] Artículo
6.2. del TUO de la Ley 27444
[10] Artículo
6.3 del TUO de la Ley 27444
[11] Artículo
24.1.1. del TUO de la Ley 27444
[12] Artículo
261.1 del TUO de la Ley 27444
[13] Folio 11
[14] Folio 7
[15] Folio 146
del expediente administrativo
[16] Folio 102
del expediente administrativo
[17] Folio 21
del expediente administrativo