Sala
Segunda. Sentencia 29/2022
EXP. N.° 02714-2021-PA/TC
LIMA
JESÚS ALEJANDRINA
CARPIO
AGUIRRE
RAZÓN DE RELATORÍA
Con fecha 29 de noviembre de
2021, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Ferrero
Costa, Sardón de Taboada y con la participación del magistrado Espinosa-Saldaña
Barrera llamado para dirimir la discordia suscitada por el voto singular del
magistrado Blume Fortini, ha dictado la sentencia en el Expediente
02714-2021-PA/TC, por el que resuelve:
Declarar INFUNDADA la demanda por no
haberse acreditado la vulneración de los derechos a la debida motivación de las
resoluciones administrativas y a la pensión.
La
secretaria de la Sala Segunda hace constar fehacientemente que la presente
razón encabeza la sentencia y el voto antes referido, y que los magistrados
intervinientes firman digitalmente al pie de ella en señal de conformidad.
SS.
FERRERO COSTA
BLUME FORTINI
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Rubí
Alcántara Torres
Secretaria
de la Sala Segunda
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 29 días del mes de noviembre de 2021, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Ferrero Costa, Sardón de Taboada y con la participación del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera llamado para dirimir la discordia suscitada por el voto singular del magistrado Blume Fortini, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional
interpuesto por doña Jesús Alejandrina Carpio Aguirre contra la sentencia de fojas
114, de fecha 15 de junio de 2021, expedida por la Segunda Sala Constitucional
de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 7 de agosto de 2018, la recurrente
interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP) (fojas 28), con el objeto de que
se declaren inaplicables las Resoluciones 78227-2004-ONP/DC/DL 19990, de fecha
22 de octubre de 2004; 019-2007-ONP/GO/DL 19990, de fecha 8 de enero de 2007; 578-2007-GO.DP/ONP,
de fecha 4 de julio de 2007; 942-2010-ONP/DSO.SI/DL 19990, de fecha 16 de junio
de 2010; y 803-2013-ONP/DPR/DL 19990, de fecha 4 de marzo de 2013; y que, en consecuencia,
se le restituya la pensión de jubilación del régimen especial del Decreto Ley
19990, que fue arbitrariamente suspendida, con el pago de las pensiones
devengadas, los intereses legales y los costos procesales.
La ONP deduce la excepción de cosa juzgada
(fojas 70) y señala que lo que realmente pretende la demandante, a través del
proceso de amparo, es cuestionar o revertir un mandato judicial anterior, en el
cual ya se determinó que no existen fundamentos para reconocer los aportes
requeridos para gozar de una pensión de jubilación especial.
El Segundo Juzgado Constitucional Transitorio de
Lima, mediante Resolución 5, de fecha 12 de febrero de 2020 (fojas 76), declara
fundada en parte la demanda, por considerar que la demandante ha ofrecido
medios probatorios que no han sido considerados por la ONP, al no encontrarse
registrados en el sistema de aportaciones, y que se ha acreditado un total de
24 años y 1 mes de aportes, por lo que le corresponde una pensión de jubilación
conforme al régimen previsto en el Decreto Ley 19990.
A su turno, la Segunda Sala Constitucional de
la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante Resolución 10, de fecha 15 de
junio de 2021 (fojas 114), revoca la apelada y, reformándola, declara
improcedente la demanda, por considerar que en sede administrativa se determinó
la existencia de indicios razonables de irregularidad en el documento
presentado para sustentar aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones por los
periodos del 1 de junio de 1974 al 31 de julio de 1988. Por esta razón, considera
que la suspensión de la pensión de jubilación se encuentra justificada.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. En el presente caso, la pretensión tiene por
objeto la restitución de la pensión de jubilación que venía percibiendo la
demandante.
2.
De acuerdo a
reiterada jurisprudencia de este Tribunal, el derecho a no ser privado
arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial del
derecho a la pensión, el cual encuentra protección en el proceso de amparo.
Consideraciones del Tribunal
Constitucional
La debida motivación de las resoluciones administrativas
3.
El Tribunal
Constitucional ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la
motivación de los actos administrativos al señalar que:
“[…] [E]l derecho a la
motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia.
Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo
administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un
razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican.
[…]
La motivación de la
actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en
que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos
administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto
de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación
del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento
jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez
constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de
los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o
condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad,
presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la
estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los
derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación
suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de
la decisión administrativa.
En esa medida, este
Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye
una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta
por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una
actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido
procedimiento administrativo.
Adicionalmente
se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo
dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta
arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia
administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no
motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De
modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué
norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer
en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico
que justifican la decisión tomada”. (Sentencia 04123-2011-PA/TC, fundamento 4)
4. Por tanto, la motivación de los actos
administrativos constituye una garantía constitucional del administrado que
busca evitar la arbitrariedad de la Administración al emitir actos
administrativos. En ese sentido, la Ley 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, en el artículo IV del Título Preliminar establece que
el debido procedimiento es uno de los principios del procedimiento
administrativo, según el cual se reconoce que “Los administrados gozan de
todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo,
que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas
y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho”.
5. A su turno, los artículos 3.4, 6.1, 6.2 y 6.3
de la ley indicada señalan, respectivamente, que para su validez “El acto
administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al
contenido y conforme al ordenamiento jurídico; La motivación deberá
ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los
hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las
razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores
justifican el acto adoptado; Puede motivarse mediante la declaración de
conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes,
decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les
identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte
integrante del respectivo acto; y que No son admisibles como motivación,
la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso
concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o
insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del
acto” (destacado agregado).
6. Abundando en la obligación de motivar, incluso
cuando se hubiera efectuado una motivación por remisión, el artículo 24.1.1
exige a la Administración que la notificación contenga “El texto íntegro del
acto administrativo, incluyendo su motivación”.
7. Por último, se debe recordar que en el
artículo 239.1, numeral 4, ubicado en el Capítulo II del Título IV, sobre
Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la Administración
pública, se señala que serán pasibles de sanción “Las autoridades y personal
al servicio de las entidades, independientemente de su régimen laboral o
contractual, [que] incurren en falta administrativa en el trámite de los
procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de ser
sancionados administrativamente con amonestación, suspensión, cese o destitución
atendiendo a la gravedad de la falta, la reincidencia, el daño causado y la
intencionalidad con que hayan actuado, en caso de: (…) Resolver sin
motivación algún asunto sometido a su competencia”.
Suspensión de las pensiones de jubilación
8. Cuando la causa de suspensión del pago de la
pensión estuviera referida a documentos que sustentan aportaciones al Sistema
Nacional de Pensiones (SNP), la Administración deberá respetar las normas que
regulan el procedimiento administrativo general, para ejercer la facultad de
fiscalización posterior y, de ser el caso, cuestionar su validez.
9. A este respecto, el artículo 32.3 de la Ley
27444 expresa que “En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración,
información o en la documentación presentada por el administrado, la entidad
considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos [...]”,
y que se deberá iniciar el trámite correspondiente para la declaración de su
nulidad y la determinación de las responsabilidades correspondientes.
10. Obviamente, la consecuencia inmediata y
lógica, previa a la declaración de nulidad del acto administrativo, es la
suspensión de sus efectos, dado que lo contrario sería aceptar que, pese a
comprobar la existencia de ilícito o fraude en la obtención de un derecho, la
Administración se encuentre obligada a mantenerlo hasta que se declare la
nulidad.
11. Así, en materia previsional se deberá
proceder a suspender el pago de las pensiones obtenidas fraudulentamente, pues
su continuación supondría poner en riesgo el equilibrio económico del SNP y el
incumplimiento de la obligación de velar por la intangibilidad de los fondos de
la seguridad social. Ello sin dejar de recordar que, conforme a las normas que
regulan el procedimiento administrativo general a que se ha hecho referencia,
procederá a condición de que la ONP compruebe la ilegalidad de la documentación
presentada por el pensionista, luego de lo cual asume la carga de realizar las
acciones tendientes a declarar la nulidad de la resolución administrativa que reconoció
un derecho fundado en documentos fraudulentos.
12. Cabe señalar que a tenor del artículo 3.14 de
la Ley 28532, Ley
que establece la reestructuración integral de la Oficina de Normalización
Previsional, este Tribunal entiende
que la ONP tiene la obligación de efectuar las acciones de fiscalización
necesarias con relación a los derechos pensionarios en los sistemas a su cargo,
para garantizar su otorgamiento conforme a ley. A su vez, el artículo
32.1 de la Ley 27444 establece que por la fiscalización posterior la entidad
ante la que se ha realizado un procedimiento de aprobación automática o
evaluación previa queda obligada a verificar de oficio mediante el sistema de
muestreo, la autenticidad de las declaraciones, los documentos, las
informaciones y las traducciones proporcionadas por el administrado. Por tanto,
la ONP está obligada a investigar, debidamente, en caso encuentre indicios
razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o
comprobar si, efectivamente, existió fraude para acceder a ésta, e iniciar las
acciones legales correspondientes.
13. Siendo ello así, si la ONP decide suspender
el pago de la pensión, la resolución administrativa que al efecto se expida
debe establecer certeramente que uno o más documentos que sustentan el derecho
a la pensión son fraudulentos o contienen datos inexactos que desvirtúan el
cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión de jubilación;
además, y en vista de la gravedad de la medida, toda vez que deja sin sustento
económico al pensionista, debe cumplirse la obligación de fundamentar debida y
suficientemente la decisión, dado que carecerá de validez en caso de que la
motivación sea insuficiente o esté sustentada en términos genéricos o vagos. Y
ello es así porque la debida motivación de las resoluciones administrativas,
más aún de aquellos que extinguen o modifican una relación jurídica (caducidad
y suspensión), es una obligación de la Administración y un derecho del
administrado, incluso considerando la motivación por remisión a informes u
otros, caso en el cual la ONP está en la obligación de presentarlos
para sustentar su actuación y poder efectuar el control constitucional de su
actuación.
Análisis del caso
14.
Mediante la Resolución 62143-2005-ONP/DC/DL 19990,
de fecha 15 de julio de 2005 (fojas 6), se le otorgó a la demandante
pensión de jubilación especial con arreglo al Decreto Ley 19990, al haber
acreditado 17 años de aportaciones, por la suma de I/. 8’000,000.00 (ocho
millones de intis), a partir del 26 de noviembre de 1990, la cual se niveló a
S/. 17.77 (diecisiete nuevos soles con setenta y siete céntimos) al 1 de julio
de 1991, y posteriormente fue actualizada en la suma de S/. 346.00 (trescientos
cuarenta y seis nuevos soles).
15.
Por medio de la Resolución 019-2007-ONP/GO/DL 19990, de fecha 8 de enero de 2007
(fojas 9), se autoriza la interposición del proceso contencioso-administrativo
de nulidad contra la Resolución Administrativa 62143-2005-ONP/DC/DL 19990 (fojas 6), porque la liquidación por
compensación por tiempo de servicios del exempleador Ángel Rosario Pachas Risco
– Fundo Pisco, presenta irregularidades, conforme concluye el Informe
Grafotécnico VC N.° 437-2006-GO.CD/ONP, de fecha 27 de octubre de 2006 (fojas
114 del expediente administrativo).
16. De otro lado, a través de la Resolución 578-2007-GO.DP/ONP, de fecha 4 de julio de 2007 (fojas 11), en cumplimiento de la obligación de fiscalización posterior contemplada en el artículo 32.1 de la Ley 27444, artículo 3, numeral 14, de la Ley 28532, y de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo 063-2007-EF, la demandada suspendió el pago de la pensión de jubilación de la demandante, atendiendo a que el Informe N.° 208-2007-GO-DC, de fecha 7 de junio de 2007, concluye que existen suficientes indicios razonables de irregularidad en la información y documentación presentada con el fin de obtener la pensión de jubilación, debido a que el Informe Pericial Grafotécnico VC N.° 437-2006-GO.CD/ONP, de fecha 27 de octubre de 2006 (fojas 114 del expediente administrativo), recoge el análisis comparativo efectuado entre las firmas trazadas por el empleador Ángel Rosario Pachas Risco en la liquidación por compensación por tiempo de servicios y las firmas registradas en Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), tras lo cual se determina que presentan disimilitudes gráficas notables que permiten afirmar que no corresponde a la firma habitual de su titular.
17. Siendo ello así, este Tribunal considera que los precitados documentos son suficientes para comprobar la debida motivación de las resoluciones cuestionadas, que sustentan la suspensión en las irregularidades encontradas en los documentos que sirvieron de base para efectuar el otorgamiento del derecho pensionario.
18. Por lo expuesto, este Tribunal declara que en
el presente caso no se vulneró el derecho al debido proceso administrativo,
reconocido en el artículo 139, inciso 3, de la Constitución.
Sobre la
afectación del derecho a la pensión (artículo 11 de la Constitución)
Consideraciones del Tribunal Constitucional
19.
Del informe sobre la pericia
grafotécnica VC N.° 437-2006-GO.CD/ONP, de fecha 27 de octubre de 2006, que en copia fedateada obra en el expediente
administrativo (fojas 114 del expediente administrativo),
se aprecia que la emplazada no ha afectado el derecho fundamental a la pensión
de jubilación, pues en este informe pericial se detallan serios
cuestionamientos a los documentos que sirvieron para que, en su oportunidad, se
le otorgara pensión de jubilación al demandante.
20.
Así las cosas,
este Tribunal estima que en el presente caso no se trasgredió el derecho
fundamental a la pensión, reconocido en el artículo 11 de la
Constitución.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda por no haberse acreditado la
vulneración de los derechos a la debida motivación de las resoluciones
administrativas y a la pensión.
Publíquese y notifíquese.
SS.
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
PONENTE FERRERO COSTA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ERNESTO BLUME FORTINI EN EL QUE OPINA QUE
CORRESPONDE DECLARAR FUNDADA LA DEMANDA Y ORDENAR LA REPOSICIÓN INMEDIATA DEL
PAGO DE LA PENSIÓN DE LA DEMANDANTE
Discrepo de la posición de mayoría que ha decidido
declarar INFUNDADA la demanda de amparo de doña Jesús
Alejandrina Carpio Aguirre, por
cuanto, considero que la demanda debe ser declarada FUNDADA y ordenarse la reposición inmediata del pago de la pensión
de jubilación especial de la demandante por haberse lesionado el derecho a la
pensión. A continuación, expongo las razones de mi posición:
1.
La Oficina
de Normalización Previsional fue creada mediante el Decreto Ley 25967
(modificado por la Ley 26323), con la finalidad de administrar las pensiones
del Régimen del Decreto Ley 19990, estableciéndose que todas las funciones que,
en su momento, tenía el Instituto Peruano de Seguridad Social, pasaban a su
cargo.
2.
En virtud del artículo 3 de la Ley 28532 (Ley que
dispuso la reestructuración integral de la ONP) y el artículo 3 del Decreto
Supremo 118-2006-EF, la ONP tiene las siguientes facultades con relación a la
verificación de la existencia de aportaciones y relaciones laborales:
1. Reconocer,
declarar, calificar, verificar, otorgar, liquidar y pagar derechos pensionarios
con arreglo a ley, de los sistemas previsionales que se le encarguen o hayan
encargado, así como del Régimen de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales, Decreto Ley Nº 18846.
5.
Coordinar con la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT)
las actividades necesarias para el control de las aportaciones recaudadas; la
obtención de la información requerida para sus procesos administrativos y
supervisar el ejercicio de las facultades de administración delegadas con
arreglo a lo establecido en los convenios interinstitucionales suscritos.
6.
Conducir los procedimientos administrativos vinculados con las aportaciones de
los sistemas previsionales, conforme al marco legal vigente.
7.
Realizar periódicamente los estudios e informes que correspondan a sus fines
institucionales, proponer la expedición de normas que contribuyan al mejor
cumplimiento de éstos y opinar sobre los proyectos de dispositivos legales
relacionados directa o indirectamente con los sistemas previsionales a su
cargo.
12.
Diseñar, racionalizar y optimizar los procesos y procedimientos operativos.
13.
Mantener operativa y actualizada la plataforma tecnológica de la ONP.
15.
Efectuar las acciones de fiscalización que sean necesarias, con relación a los
derechos pensionarios en los sistemas previsionales a su cargo, para garantizar
su otorgamiento con arreglo a ley.
La
ONP podrá determinar e imponer las sanciones y medidas cautelares, de acuerdo a
las normas legales y reglamentarias.
16.
Conducir o encargar la conducción de las acciones de acotación y cobranza de
los adeudos para con los sistemas previsionales así
como los intereses, multas y moras correspondientes.
17.
Disponer las medidas que garanticen el cumplimiento de las acciones señaladas
en los numerales 15 y 16 precedentes, incluyendo, de ser necesario, el uso de
la vía coactiva.
18.
Ejercer cualquier otra facultad que se derive de sus fines y las demás que
expresamente le confiera la ley.
3.
Los alcances de las facultades antes señaladas, de
cara con la obligación de reconocimiento de pensiones a favor de los jubilados,
implica que la ONP tiene obligación de sistematizar y organizar toda la
información laboral que se desprenda del acervo documentario que le es remitido
por los empleadores para su custodia,
así como efectuar los procedimientos administrativos necesarios para verificar
el pago efectivo de las aportaciones descontadas a los asegurados o pagadas
directamente por ellos en su calidad de asegurados facultativos.
4.
Estas
facultades, a su vez, generan en la ONP la responsabilidad exclusiva de ubicar
toda la información posible que permita determinar la existencia de las
relaciones laborales anteriores a 1992 (año de su creación como institución
pública), y los pagos de las aportaciones facultativas anteriores de dicha
fecha, pues ello forma parte de las obligaciones que debe asumir en su calidad
de ente administrador del Sistema Nacional de Pensiones, actividad que, en su
caso, no solo implicará solicitar a los administrados los documentos que tengan
en su poder y que acrediten la existencia de las relaciones laborales que
indican haber mantenido o el pago de aportaciones facultativas que indiquen
haber efectuado, sino, también involucra el desarrollo de acciones materiales
destinadas a la búsqueda y ubicación de dicha información, no interesando quien
sea el custodio de la misma, sino buscando verificar su existencia antes de su
creación como entidad estatal; y de ser posible, el pago efectivo de dichos
aportes.
5.
Ahora
bien, no podemos perder de vista que el despliegue de este tipo de acciones
materiales supone un costo; sin embargo, la creación e implementación de la
ONP, viene a ser, en los hechos, la respuesta que
asumió el Estado peruano para concretizar el derecho fundamental a la pensión a
favor de todos los ciudadanos a modo de garantía estatal, esto en claro
cumplimiento de sus obligaciones internacionales de respeto de los derechos
protegidos por la Convención Americana de Derechos Humanos y de garantizar su
efectividad a través de medidas legislativas u otro tipo de medidas estatales
(artículos 1 y 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos).
6.
Por ello, considero que la ONP no puede
continuar inerte frente a la solicitud insistente de los miles de cesantes no
pensionados del reconocimiento de su derecho al goce a una pensión en el
Sistema Nacional, pues es el Estado, a través de esta entidad, quien debe
garantizar a nuestros adultos mayores, el pago de las prestaciones pensionarias
que se generaron a propósito de su vida laboral y el pago de aportaciones al
entonces Instituto Peruano de Seguridad Social. Aun cuando esta situación
implica la necesidad de mejorar la infraestructura de la ONP e incrementar el
presupuesto de dicha entidad, considero que ha llegado el momento de que el Estado
cumpla con este sector poblacional vulnerable.
7.
No es una
novedad la dificultad que se presenta en el reconocimiento de aportaciones a
los jubilados no pensionistas dentro del procedimiento administrativo
pensionario ante la ONP, pues fue el propio Tribunal Constitucional, allá por
el año 2008, que terminó por identificar que el serio problema de las mafias de
falsificaciones de documentos para crear material probatorio respecto de la
existencia de empleadores, también habían incursionado en los trámites de los
procesos constitucionales de amparo, hecho que llevó a tomar medidas
jurisdiccionales con relación a la acreditación de la relación laboral en estos
procesos, emitiéndose así la Sentencia 4762-2007-PA/TC
con calidad de precedente, en la que se establecieron las reglas para la
presentación de pruebas en los procesos de amparo previsional.
8.
Dicha
situación anómala, también generó la toma de medidas institucionales por la ONP
en ejercicio de su facultad de control posterior contenida en el artículo 32 de
la Ley de Procedimiento Administrativo General (Ley 27444), que a la fecha han
generado que un número importante de pensionistas pierdan el goce de la pensión
que ya venían percibiendo, esto a través de la emisión de resoluciones
administrativas que dispusieron la suspensión o la nulidad del goce de
pensiones.
9.
Particularmente,
considero que el ejercicio de esta facultad, tal y como viene efectuándose por
parte de la ONP, resulta lesiva del derecho a la pensión por las siguientes
razones:
a)
De los
expedientes que he podido tener a la vista sobre suspensión o nulidad de
pensión, he podido verificar que la ONP dentro del procedimiento de control
posterior, concentra sus esfuerzos en verificar la existencia del pago de la
aportación, dejando de lado la verificación de la relación laboral.
b)
En los
expedientes administrativos en los que se realiza una nueva búsqueda de
información, se aprecia que cuando esta se encuentra en custodia de personas no
autorizadas, simplemente la ONP no procede a verificar la existencia de la
relación laboral, presumiendo que dicha información no es fidedigna, sin que
exista un sustento razonable para ello.
c)
En los
procedimientos de control posterior, la ONP revisa al azahar diversos
expedientes administrativos, los cuales son sometidos a exhaustivas pruebas
periciales a fin de detectar alguna irregularidad, sin tomar en cuenta que su
facultad de anulación del acto administrativo firme ya ha excedido el plazo de
1 año que la legislación le otorga para ello, trastocando la seguridad jurídica
del acto administrativo y de la cosa decidida.
d)
Aun cuando
es innegable la situación perversa y perniciosa que la masiva falsificación de
documentos generó en el sistema previsional, dicha situación ya lleva
superviviendo más de una década sin que la ONP haya dado cuenta de las medidas
implementadas para contrarrestar los efectos de dicha situación y la eficacia
de dichas medidas.
e)
¿Es una
finalidad constitucionalmente legítima del control posterior pensionario
demostrar la ineficiencia del control previo? A mi juicio no lo es, pero en el
ejercicio del control posterior de la ONP respecto del procedimiento
pensionario sucede todo lo contrario. Pese a ser una facultad de la
administración revisar sus procedimientos administrativos, el uso permanente en
el tiempo del control posterior no demuestra ser per se una medida eficaz y eficiente. En el caso de la ONP en el
ejercicio de esta facultad lo único que viene demostrando es el fracaso del
control previo administrativo, hecho profundamente nefasto, particularmente,
porque el procedimiento de calificación previa de la solicitud pensionaria
supone una verificación idónea de la información consignada por el peticionante
a fin de proveer una pensión temporal que finalmente, y luego de concluida la
revisión administrativa eficiente, se transformará en una prestación
definitiva. Pese a ello, la mayoría de resoluciones cuestionadas vía proceso de
amparo que ponen fin al procedimiento de control posterior, terminan por
demostrar, aparentemente, lo ineficiente del control previo.
10.
En la
Sentencia 08156-2013-PA/TC, el Tribunal Constitucional precisó que el trato
preferente a favor de las personas adultas mayores en los procedimientos
administrativos (entre otros procedimientos), es una manifestación no enumerada
de los derechos al debido proceso y a la tutela jurisdiccional efectiva que merece el otorgamiento de una
tutela especial en todo nivel de proceso o procedimiento, y que se expresa como
la facultad de las personas adultas mayores para exigir y, por tanto, recibir un trato preferente en los procesos judiciales, administrativos,
corporativos particulares y de otra índole de los que sean parte.
11.
La
referida manifestación exige de la ONP, una total eficiencia en el desarrollo
del procedimiento pensionario, esto con la finalidad de garantizar que el
derecho constitucional a la pensión haya sido correctamente tutelado, para lo
cual, resulta importante que los controles administrativos (previo y posterior)
que se desarrollen, resulten objetivos no solo con la valoración de los medios
de prueba materia de revisión para la validación de la existencia de la
relación laboral (y de ser el caso, para validar la existencia del pago de
aportes), sino que también sean objetivos en el análisis de las actuaciones y
actos administrativos previos y las consecuencias jurídicas que de ellos se
desprendan (inscripción como asegurado obligatorio o facultativo, registro de
los dependientes, etc). Ello, con la finalidad de
asegurar un correcto ejercicio de sus facultades legales conforme con la
Constitución.
12.
En el caso
concreto, se aprecia que la demandante gozaba de una pensión especial en virtud
de la Resolución 62143-2005-ONP/DC/DL 19990,de
fecha 15 de julio de 2005(fojas6), que le otorgó a la demandante pensión de
jubilación especial con arreglo al Decreto Ley 19990, al haber acreditado 17
años de aportaciones, la misma que
ha sido suspendida con la emisión de la
Resolución 578-2007-GO.DP/ONP, de fecha 4 de julio de 2007 (fojas 11), esto es, luego de casi 2 años de haber expedido
el acto administrativo que dio lugar al pago de su pensión.
13.
Al
respecto, es pertinente manifestar que de acuerdo con el artículo 192 de la Ley
del Procedimiento Administrativo General:
Los
actos administrativos tendrán carácter ejecutario,
salvo disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén
sujetos a condición o plazo conforme a ley.
Asimismo, el texto
original del artículo 193 del mismo cuerpo legal, señalaba en su numeral 193.1
–vigente a la fecha de emisión de la resolución cuestionada–, que:
Salvo
norma expresa en contrario, los actos administrativos pierden efectividad y
ejecutoriedad en los siguientes casos:
193.1.1.
Por suspensión conforme a ley.
Con relación a la
suspensión de los efectos de los actos administrativos, el texto original del
artículo 216 de la citada ley, cuyo texto estuvo vigente a la fecha de
expedición de la cuestionada resolución, establecía lo siguiente:
"Suspensión de la ejecución
216.1 La interposición de
cualquier recurso, excepto los casos en que una norma legal establezca lo contrario, no suspenderá
la ejecución del acto impugnado.
216.2
No obstante lo dispuesto en el numeral anterior, la autoridad a quien competa
resolver el recurso podrá suspender de oficio o a petición de parte la
ejecución del acto recurrido cuando concurra alguna de las siguientes
circunstancias:
a) Que la ejecución
pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b) Que se aprecie
objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente.
216.3
La decisión de la suspensión se adoptará previa ponderación suficientemente
razonada entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la
suspensión y el perjuicio que causa al recurrente la eficacia inmediata del
acto recurrido.
216.4
Al disponerse la suspensión podrán adoptarse las medidas que sean necesarias
para asegurar la protección del interés público o los derechos de terceros y la
eficacia de la resolución impugnada.
216.5
La suspensión se mantendrá durante el trámite del recurso administrativo o el
correspondiente proceso contencioso-administrativo, salvo que la autoridad
administrativa o judicial disponga lo contrario si se modifican las condiciones
bajo las cuales se decidió".
14.
En el caso
de la actora, la suspensión del acto administrativo que dispuso el pago de su
pensión, ocurrió como consecuencia de haber sometido a peritaje los documentos
que la recurrente presentara para solicitar su pensión. Es decir, la ONP, que
estuvo a cargo del procedimiento administrativo de control previo, genera nueva
prueba para desvincularse de los efectos de su propia decisión administrativa,
amparando su accionar en uso de su facultad del control posterior, sin observar
lo dispuesto expresamente por la Ley del Procedimiento Administrativo General
respecto al procedimiento de suspensión de los actos administrativos.
15.
Entonces
¿resulta legítimo en términos constitucionales que la ONP, de motu proprio, genere nueva prueba y deje
sin efecto o en suspenso el cumplimiento de actos administrativos firmes?
¿Acaso en el ordenamiento jurídico no existen herramientas jurídicas que
permitan a la administración pública, solicitar en sede judicial la inejecución
o nulidad de un acto administrativo firme?
16.
Una
sencilla revisión de nuestra normatividad procesal nos permite afirmar que sí
existe un proceso judicial destinado específicamente a la revisión de actos
administrativos, en el cual, razonablemente, se podrá otorgar cautela
provisional para suspender los efectos de resoluciones administrativa que hayan
sido emitidas contraviniendo normas de derecho público. Dicho proceso es el
proceso contencioso administrativo regulado por la Ley 27584 (modificado
parcialmente por el Decreto Legislativo 1067).
17.
Por ello,
a mi juicio, la ONP en su calidad de administradora del Sistema Nacional de
Pensiones, no puede actuar como juez y parte en aquellos procedimientos de
control posterior, pues al suspender o anular de motu proprio los efectos de las resoluciones administrativas firmes
que disponen el goce de una pensión, vacían, con su accionar, el contenido del
derecho a la seguridad jurídica en la emisión de actos administrativos y del
derecho de defensa del pensionista, pues, por un lado, se atribuye la
legitimidad administrativa de restar validez a un acto administrativo firme sin
considerar los efectos que dicha decisión genera en el pensionista (se elimina
el ingreso económico básico para su subsistencia); y, por otro lado, le impiden
arbitrariamente al pensionista, el ejercicio del derecho de defensa de la
validez del acto administrativo, pues únicamente le notifican la resolución que
pone fin al procedimiento de control posterior, sin darle la oportunidad de
cuestionar las nuevas pruebas, para defender la legalidad de la emisión de
dicha resolución administrativa suspendida o anulada.
18.
Considero
que para dejar sin efecto un acto administrativo pensionario firme, sea por
causal de suspensión o de nulidad –siempre que se haya vencido el plazo que la
ley establece para declarar la nulidad de oficio–, es necesario que la ONP
someta el caso a un proceso judicial, en donde será el juez –luego de cumplir
escrupulosamente con el debido proceso donde se actúen pruebas y se presenten
los alegatos necesarios– quien defina la validez del dicho acto administrativo.
En dicho proceso judicial, incluso, la ONP puede solicitar una medida cautelar
para suspender los efectos de la resolución administrativa cuestionada.
19.
Teniendo
en cuenta ello, y siendo que en el presente caso la ONP ha suspendido el goce
de la pensión del actor desde el mes de octubre de 2007, sin que previamente se
haya invalidado judicialmente la resolución administrativa que ordenó el pago
de dicha pensión, corresponder reponer las cosas al estado anterior de la
suspensión, debiendo declararse fundada la demanda y ordenarse la reposición
inmediata del pago de la pensión especial de la demandante, más el pago de los
devengados e intereses correspondientes.
Sentido
de mi voto
Mi voto es porque se declare FUNDADA la demanda;
y, en consecuencia NULA la Resolución 578-2007-GO.DP/ONP, de fecha 4 de julio de 2007, por haberse lesionado el derecho a la
seguridad jurídica en la emisión de la resolución administrativa firme, el
derecho de defensa y el derecho a la pensión. Retrotrayendo las cosas al estado
anterior de la violación de los derechos antes mencionados, corresponde ORDENAR
la reposición inmediata del pago de la pensión del actor, más el pago de los
devengados e intereses correspondientes.
S.
BLUME
FORTINI