Sala Segunda. Sentencia 916/2023
EXP.
N.° 01852-2023-PC/TC
PIURA
ANÍBAL
CRUZ RUIZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En
Lima, a los 19 días del mes de julio de 2023, la Sala Segunda del Tribunal
Constitucional, integrada por los magistrados Morales Saravia, Domínguez Haro,
y con la participación de la magistrada Pacheco Zerga,
convocada para dirimir la discordia suscitada en autos, toda vez que esta no
fue resuelta con el voto del magistrado Ochoa
Cardich, ha dictado la presente sentencia. El magistrado Gutiérrez Ticse
emitió voto singular, el cual se agrega. Los magistrados intervinientes
firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Aníbal Cruz Ruiz contra la sentencia de fojas 66, de fecha 12 de octubre de 2022, expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Piura, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 15 de noviembre de 2021, el recurrente interpuso demanda de cumplimiento contra el Gobierno Regional de Piura, la Unidad de Gestión Educativa Local de Morropón y la Procuraduría Pública Regional del Gobierno Regional de Piura, a fin de que se ejecute la Resolución Directoral 002621-2021, de fecha 10 de septiembre de 2021, mediante la cual se resolvió reconocer en favor del accionante el pago por devengados por concepto del 30 % de la Bonificación Especial por Preparación de Clases y Evaluación, así como el 5 % por desempeño de cargo de directivo. Solicita que se cumpla con pagarle la suma total ascendente a S/. 101,032.04, más los intereses legales y los costos del proceso[1].
El Cuarto Juzgado Civil de la Corte Superior de Justicia de Piura, mediante Resolución 1, de fecha 6 de abril de 2022, admite a trámite la demanda de cumplimiento[2].
La procuradora pública del Gobierno Regional de Piura contesta la demanda y solicita que se la declare improcedente, toda vez que al demandante se le ha estado cancelando conforme al cronograma de pagos establecido por el Ministerio de Economía y Finanzas y por la Ley 30137, pues según el listado de pagos registrados de sentencias judiciales, en ejecución de la sentencia con calidad de cosa juzgada emitida en el proceso contencioso-administrativo signado con el número de expediente 01521-2018-0-2001-JR-LA-02, se verifica que con fecha 11 de enero de 2022 se le ha cancelado la suma de S/. 5,000.00. La parte demandada indica que el accionante pretende beneficiarse a través del presente proceso de cumplimiento con un doble pago, lo cual menoscaba el principio de seguridad jurídica y la cosa juzgada, perjudicando económicamente a la demandada. Así, indica que el demandante deberá esperar el cronograma de pagos correspondiente al pago adeudado[3].
El a quo, mediante Resolución 3, de fecha 26 de abril de 2022, declaró fundada la demanda, por estimar que el acto administrativo cuyo cumplimiento se pretende cumple las características establecidas en la sentencia recaída en el Expediente 00168-2005-PC/TC. Además, indica que en el proceso judicial recaído en el Expediente 01521-2018-0-2001-JR-LA-02 se ordenó a la entidad demandada expedir una resolución administrativa reconociendo el pago de lo adeudado a favor del accionante. Es así que dicho mandato se cumplió con la expedición de la resolución directoral cuyo cumplimiento se solicita en el presente proceso y por ello en el referido proceso contencioso-administrativo no se ha ordenado el pago reconocido en la resolución directoral, ni se ha adjuntado o acreditado que se haya efectuado dicho pago. Por ende, no se ha acreditado que exista mala fe por parte del demandante con el propósito de beneficiarse con un doble pago, pues el pago no ha sido cancelado en su totalidad. Además de ello, indica que la Ley 30137 invocada por el demandado no es aplicable debido a que el acto administrativo contenido en la Resolución Directoral 002621-2021 establece un reconocimiento de obligación devengada determinada en forma concreta y líquida[4].
La Sala Superior revisora revocó la apelada y declaró improcedente la demanda, por considerar que la parte demandante pretende someter a la jurisdicción constitucional una controversia con el objeto de que se cumpla un acto administrativo cuyo contenido se materializó con base en la ejecución de sentencia firme emitida en un proceso contencioso-administrativo anterior. Así, indica que al accionante le asiste el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, que debe ser entendido como aquel derecho que garantiza el cumplimiento de lo decidido en una sentencia o resolución judicial y que deberá ser ejercido en el proceso judicial anterior, conforme a lo dispuesto en el artículo 40 del Texto Único Ordenado de la Ley 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo. Por ello, se configura la causal de improcedencia prevista en el artículo 7, inciso 2, del Nuevo Código Procesal Constitucional.[5]
El accionante interpuso recurso
de agravio constitucional, pues considera que lo dispuesto por la Sala Superior
no está ajustado a derecho, toda vez que en el presente proceso se solicitó que
se haga efectivo el pago reconocido mediante Resolución Directoral 002621-2021,
mientras que el proceso ordinario anterior se orientó a que se cumpla con
expedir la resolución administrativa referida reconociendo los devengados de la
bonificación; incluso indica que en tal proceso no se ordenó el pago reconocido
en la resolución directoral. Así, afirma que el derecho reconocido en la
resolución cuyo cumplimiento se requiere cumple los requisitos del precedente establecido
en la sentencia emitida en el Expediente 00168-2005-PC/TC y los reconocidos por
ley. Además, alega que la disponibilidad presupuestaria no puede ser un
obstáculo, ni menos aún debe ser considerada una condicionalidad para el
cumplimiento de disposiciones vigentes y claras como en el caso de autos[6].
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. La demanda tiene por objeto que se cumpla lo dispuesto por la Resolución Directoral 002621-2021, de fecha 10 de septiembre de 2021, que resolvió reconocer el pago por devengado a favor de la actora por la suma de S/. 101,032.04, por concepto del 30 % de la Bonificación Especial por Preparación de Clases y Evaluación, y de 5 % por desempeño de cargo de directivo, más los intereses legales y los costos del proceso.
Requisito especial de la demanda
2. Con el documento que obra en autos[7] se acredita que el recurrente ha cumplido el requisito especial de la demanda de cumplimiento previsto en el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
Análisis del caso concreto
3. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.
4. La Resolución Directoral 002621-2021, de fecha 10 de septiembre de 2021[8], cuyo cumplimiento se solicita, establece lo siguiente en su parte resolutiva:
ARTÍCULO
PRIMERO: RECONOCER
EL PAGO POR DEVENGADO;
por concepto del 30% de preparación de clases y el 5% por desempeño de cargo
directivo, más los intereses legales dispuesto por la Corte Superior de
Justicia de Piura – 2° Juzgado Laboral (CA) – Sede Hans; de acuerdo al
expediente judicial N° 01521-2018-0-2001-JR-LA-02 del personal docente
que se detalla a continuación:
1.1.
A
don CRUZ RUIZ ANIBAL; identificado con DNI n° 16440918, docente de la I.E.
N° 15441 – EL YUMBE – CHALACO – MORROPON y:
|
DEVENGADO
A PERCIBIR |
S/. 83,275.45 |
|
DEVENGADO
PERCIBIDO |
S/. 4,803.95 |
|
TOTAL DEVENGADO |
S/. 78,471.50 |
|
INTERES
LEGALES |
S/. 22,560.54 |
|
TOTAL A PERCIBIR |
S/. 101,032.04 |
5.
Así, se evidencia que la resolución administrativa cuyo cumplimiento se
solicita (Resolución Directoral 002621-2021) fue emitida en virtud de
un mandato judicial expedido al interior del proceso contencioso-administrativo
signado con el número de expediente 01521-2018-0-2001-JR-LA-02,
seguido entre el actor y la Dirección Regional de Educación de Piura (Resolución
4, de fecha 9 de junio de 2021, emitida por el Segundo Juzgado Laboral-Sede
Hans[9]).
6.
En tal sentido, en la medida en que lo solicitado ha sido resuelto en
cumplimiento de una resolución expedida en otro proceso, debe recurrirse, si se
estima conveniente, a los mecanismos procesales previstos en el propio proceso
—ya que se trata, en esencia, de un problema en la ejecución de un mandato
judicial—, con la finalidad de no afectar la autoridad de cosa juzgada, más aún cuando el mencionado
proceso judicial se encuentra en fase de ejecución de sentencia.
7.
Por esta razón, se debe declarar improcedente la presente demanda.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del
Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PACHECO ZERGA
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO GUTIÉRREZ TICSE
Con el debido respeto por
la opinión de mis colegas, emito el presente voto singular por considerar que
la pretensión constituye parte de los derechos constitucionales sociales de los
profesores y personal administrativo en el sector educación del Perú, postergados
injustamente por décadas. En ese
sentido, la pretensión debió ser declarada fundada, conforme con los
fundamentos que paso a exponer:
La
tutela de los derechos sociales en un estado Constitucional
2.
En efecto,
un Estado Constitucional no solo ampara las libertades, sino también -y de
igual manera- los derechos sociales. Como aseveran Viciano
y Gonzales, “los derechos de libertad son únicamente efectivos en la medida en
que son sostenidos por la garantía de los derechos sociales a prestaciones
positivas. El incumplimiento de los derechos sociales conlleva que tanto los
derechos políticos como los de la libertad estén destinados a quedarse en el
papel (FERRAJOLI, 2011). No podemos entender los derechos como compartimentos
estancos. La efectividad de un derecho está coaligada a la efectividad del
resto; que se incumpla un derecho tiene repercusiones directas sobre las
condiciones de ejercicio del resto. (APARICIO, 2011)” [10].
El derecho a la remuneración de los profesores,
personal administrativo en el sector educación y las denominadas “Bonificación Especial Mensual por
Preparación de Clases y Evaluación” y “Bonificación Especial adicional por Desempeño de Cargo y elaboración de
documentos”
3.
El
derecho a una remuneración que, además sea equitativa y suficiente, no
solamente es un derecho constitucional de carácter social reconocido por la
Constitución de 1993 (artículo 24), sino también por la de 1979 (artículo 43).
4.
Sin embargo,
profesores y personal administrativo del sector educación, durante la vigencia
de la Constitución de 1979, como también durante los años noventa, percibieron
sueldos paupérrimos que los condenó a ubicarse en los grupos de pobreza,
careciendo de sueldos equitativos y suficientes pese a que la docencia es una
profesión de vital importancia para la sociedad, toda vez que “los docentes
deben potenciar las capacidades intelectuales de los estudiantes, propiciar
aprendizajes significativos, favorecer el desarrollo del pensamiento crítico y
científico e intervenir para adquirir nuevas formas de convivencia democrática
en el aula multicultural y diversa, asumiendo así la responsabilidad de
desarrollar en los estudiantes las competencias que son necesarias para continuar
aprendiendo a lo largo de la vida, buscando así, una intervención más integral
en el mundo [11]”.
5.
En esa
línea, la función de los profesores constituyen un
papel fundamental en el rol formativo no solo de los estudiantes a su cargo,
sino de toda la comunidad, teniendo un rol indispensable en la concretización
del derecho a la educación. En términos de Nieva y Martínez [12], la
“educación sintetiza la política, la cultura, la historia y el desarrollo de
los seres humanos y la sociedad; la transmite y la transforma, donde el docente
es un actor principal”.
6.
Pese a
ello, los profesores tuvieron que sobrevivir teniendo que suscribirse a los programas
sociales (comedores populares y otros servicios estatales para personas de
bajos recursos) con la única finalidad de poder mantener y sostener a sus
familias.
7.
Es así
que la población magisterial en el Perú no solo soportó el oprobio de tener bajos
sueldos, sino inclusive sus derechos y compensaciones, reconocidas por la Ley,
han sido burladas bajo la aprobación de normas extraordinarias orientadas
únicamente a cubrir al Estado de un manto de impunidad con sus deberes
presupuestales.
8.
Ello ha
ocurrido con el reconocimiento de la Bonificación Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación, y
Bonificación Especial adicional
por Desempeño de Cargo y elaboración de documentos; la cual forma parte del pago de la deuda social que el
Estado y la sociedad tienen con respecto de los profesores y personal
administrativo, cuya función resulta de vital importancia para el desarrollo de
todo nivel educativo, al sentar las bases y los principios del desarrollo
humano, social y económico de nuestra nación [13]; por
lo que cualquier demora en el referido reconocimiento evidencia la escasa
valoración del trabajo de los docentes.
9.
A pesar de ello, el Estado se ha negado
sistemáticamente a cumplir con la ejecución de mencionada obligación, por lo
que legítimamente los profesores y personal administrativo en el sector
educación, han venido reclamando el
cumplimiento de sus derechos remunerativos por la vía legal, habiendo obtenido
sendos reconocimientos de las propias entidades del Estado, sin ser honradas en
gran parte hasta la actualidad.
10.
Debido a esa renuencia, los beneficiarios han
recurrido a la justicia constitucional para demandar su ejecución. Sin embargo,
el sistema judicial ahora deniega dicha tutela cuestionando los actos
administrativos por supuestamente estar sujeto a controversia compleja.
11.
Lamentablemente,
y con el debido respeto a mis colegas, considero que este argumento solamente
posterga el derecho de los profesores y al personal administrativo en el sector
educación a obtener lo que les
corresponde, bajo el temor del excesivo gasto presupuestal, cuando lo que
corresponde a un juez constitucional es imponer un deber ineludible a la
Administración cuanto se trata de remuneraciones o de compensaciones sociales,
como ocurre en el presente caso.
El caso concreto: el mandamus
contiene un mandato cierto
12. La Resolución Directoral 002621-2021, de fecha 10 de septiembre de
2021[14],
cuyo cumplimiento se solicita, establece lo siguiente en su parte resolutiva:
ARTÍCULO
PRIMERO:
RECONOCER EL PAGO POR DEVENGADO; por concepto del 30% de preparación de clases y el 5% por desempeño
de cargo directivo, más los intereses legales dispuesto por la Corte
Superior de Justicia de Piura – 2° Juzgado Laboral (CA) – Sede Hans; de
acuerdo al expediente judicial N° 01521-2018-0-2001-JR-LA-02 del
personal docente que se detalla a continuación:
1.1. A don CRUZ RUIZ ANIBAL;
identificado con DNI n° 16440918, docente de la I.E.
N° 15441 – EL YUMBE – CHALACO – MORROPON y:
|
DEVENGADO
A PERCIBIR |
S/. 83,275.45 |
|
DEVENGADO
PERCIBIDO |
S/. 4,803.95 |
|
TOTAL DEVENGADO |
S/. 78,471.50 |
|
INTERES
LEGALES |
S/. 22,560.54 |
|
TOTAL A PERCIBIR |
S/. 101,032.04 |
13.
En el presente caso, el mandato es cierto y no
existe controversia compleja, toda vez que la supuesta divergencia normativa
entre lo dispuesto el artículo 48 de
la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, y
lo señalado por artículo 9 del
Decreto Supremo 051-91-PCM, que colocan como base de cálculo para las
bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos a la “remuneración
total” y a la “remuneración total permanente”
respectivamente, ha sido resuelta.
15.
Así las cosas, se colige que lo que aquí se presentó fue una clara antinomia entre normas estatales vigentes
y simultáneamente aplicables a un mismo supuesto de hecho, pero con
consecuencias jurídicas diferentes.
16.
En
efecto, teniendo el Decreto Supremo 051-91-PCM jerarquía legal, resulta
pertinente recurrir al criterio de especialidad que supone la preferencia
aplicativa de la norma reguladora de una especie de cierto género, en
lugar de la norma reguladora de dicho género en su totalidad; resultando
así la norma aplicable aquella que mejor se adapte al supuesto de hecho
planteado [15].
17.
Ello
implica que, las consecuencias jurídicas contenidas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley
25212, son las preferentemente aplicables al caso concreto en la medida que se
adaptan al supuesto de hecho presentado en el caso de los servidores y funcionarios
que han adquirido el derecho de acceder a los beneficios económicos
involucrados, precisamente por tratarse de disposiciones legales que regulan la
carrera administrativa y las remuneraciones del Sector Público; y -por el
contrario- no constituyen normas jurídicas que regulan -en forma transitoria-
una situación general orientada a determinar niveles remunerativos de los
funcionarios, directivos, servidores y pensionistas del Estado.
18.
En ese
sentido, a pesar de que el acto administrativo en mención contiene un mandamus cierto, se alega que no se adecúa a lo
previsto en el Precedente Vinculante Villanueva (sentencia dictada en el Expediente
00168-2005-PC/TC), no obstante que dicho precedente, si bien no ha sido
revocado formalmente, lo cierto es que el nuevo régimen del proceso de
cumplimiento consagrado por el Nuevo Código Procesal Constitucional (artículo
66) impone una lectura concordada con las siguientes reglas:
1.1)
Para la
interpretación de la norma legal, el juez utiliza los métodos clásicos de interpretación
jurídica; debiendo su resultado respetar lo que establecen las leyes de la
materia y la propia Constitución.
1.2)
El juez
aplica una mínima actividad interpretativa para superar la controversia,
atendiendo a los métodos clásicos de interpretación jurídica, y aplicando los
criterios de especialidad, cronológico y jerárquico.
(…)
2.2.
Asimismo, y de ser necesario, el juez aplica
una mínima actividad probatoria que, sin comprometer la finalidad urgente y
perentoria del proceso de cumplimiento, permita confirmar la veracidad del
mandato.
(…)
19. Por lo señalado, advierto que la pretensión de la parte demandante es atendible en esta sede constitucional, porque el mandato cuyo cumplimiento se exige y que se encuentra materializado en la Resolución Directoral 002621-2021, reconoce un derecho incuestionable, otorgándolo el pago por devengado; por concepto del 30% de preparación de clases y el 5% por desempeño de cargo directivo, más los intereses legales a don Aníbal Cruz Ruiz.
20.
En esa
línea, la Primera Sala de Derecho
Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia mediante
Casación Nº 7019-2013-Callao[16] señaló como precedente judicial vinculante
en su considerando décimo tercero lo siguiente:
“(…) este tribunal supremo ha forjado en
el devenir del tiempo como criterio uniforme que el cálculo de la bonificación
por preparación de clase y evaluación, debe realizarse teniendo como
referencia la remuneración total integra de acuerdo a lo dispuesto en el
artículo 48 de la Ley Nº 24029 – Ley del
Profesorado, modificado por la Ley Nº 25212,
concordado a su vez con el artículo 210º del Decreto Supremo Nº 019-90-ED del reglamento de la Ley del Profesorado,
constituyendo de esta forma lo preceptuado, un principio jurisprudencial.”(cursiva
y subrayado es nuestro)
21. Como puede advertirse,
se trata ya no solamente de un mandamus cierto, sino además de
un criterio pacífico ya asumido por la judicatura ordinaria.
Sobre
la falta de disponibilidad económica
22.
Por otro
lado, la Constitución Política del Perú de 1993 ha establecido en su artículo
24, segundo párrafo, que “el pago de la remuneración y de los beneficios
sociales del trabajador, tiene prioridad sobre cualquiera otra
obligación del empleador” (el subrayado es nuestro).
El
reciente reconocimiento legal a través de la Ley N° 31495
26.
En dicha
normativa, en su artículo 4 establece que aplica también para los procesos
judiciales en trámite:
Artículo 4. Sobre los procesos judiciales en
trámite
En los procesos judiciales en trámite iniciados por los docentes,
activos, cesantes y contratados, cuya pretensión se base en el reconocimiento
de bonificaciones tomando como base su Remuneración Total, dispuestas en el
artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212,
la administración, en cumplimiento de la presente ley, se allana a la pretensión,
en el extremo referido a tomar como base la Remuneración Total para el cálculo
de la bonificación, bajo responsabilidad.
Los procesos judiciales en trámite señalados en el
primer párrafo del presente artículo no son impedimento para el cumplimiento de
lo dispuesto en el artículo 2 de la presente ley.(subrayado y cursiva es
nuestro)
Artículo 2. Pago de bonificación
Los docentes, activos, cesantes y contratados, beneficiarios de las
bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado,
modificado por la Ley 25212, reciben el pago de dicho beneficio en base a su
Remuneración Total. (…)
27.
Es así
como en el presente proceso se aprecia que la resolución administrativa fue
emitida el 10 de setiembre de 2021. Sin embargo, al momento que este Tribunal
Constitucional conoce el Recurso de Agravio Constitucional ya se encontraba
vigente la Ley N° 31495, motivo por el cual, se ha reiterado legislativamente
la base de la Remuneración Total para el cálculo de la bonificación.
28.
En
definitiva, la pretensión -con el mínimo de actuación interpretativa y
probatoria de acuerdo con la norma procesal constitucional y al movimiento
jurisprudencial- deviene en tutelable, más aún, si de lo que hemos podido
advertir, todo mandato debe ser conforme con la Constitución. En el caso
concreto, el mandato deviene de una ley, la ley tutela un derecho laboral en
favor del profesorado, los cuestionamientos a la vigencia y eficacia de esta no
tienen fundamento en el amparo de otro derecho fundamental en oposición, sino
en asuntos de orden presupuestal, los mismos que se proyectan en ejecución
racional a través de la creación del Fondo de
Bonificaciones Magisteriales, de carácter intangible, orientado al pago
de deudas por concepto de lo establecido en el mencionado artículo,
correspondiendo a la Dirección Nacional del Tesoro Público asignar el
monto que determine al citado fondo.
Por las consideraciones expuestas, en el
presente caso mi voto es porque se declare FUNDADA
la demanda en todos sus extremos.
S.
GUTIÉRREZ TICSE
VOTO DEL
MAGISTRADO OCHOA CARDICH
Con
el debido respeto por la posición de mis distinguidos colegas, emito el
siguiente voto singular, en tanto discrepo del fallo adoptado en la ponencia
suscrita por la mayoría, mediante el cual se declara improcedente la demanda.
Desde mi punto de vista existen razones atendibles para declarar fundada la
demanda interpuesta. Las razones que sustentan mi posición se resumen en lo
siguiente:
1.
Con base en los
artículos 8[17]
y 9[18]
del Decreto Supremo 051-91-PCM, publicado el 4 de marzo de 1991, y la Resolución de Sala
Plena 001-2011-SERVIR/TSC emitida por el Tribunal del Servicio Civil con fecha
14 de junio de 2011 (precedente administrativo de observancia obligatoria) este Tribunal Constitucional venía resolviendo que a las
bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y “adicional
por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión” les
resultaba de aplicación la “remuneración total permanente” (y no la llamada
“remuneración total”). Por su parte los demandantes, en casos como este, suelen
invocar el artículo 48[19] de la Ley
24029, “Ley del Profesorado”, modificado por la Ley 25212, publicada el 20 de
mayo de 1990, e interpretan que el monto de la bonificación que les corresponde
equivale al 30 % de la “remuneración total”. Este último, precisamente,
ha sido el criterio adoptado en las resoluciones directorales cuyo cumplimiento
se reclama ahora.
2.
Al respecto, al
margen de los criterios empleados previamente a diferente nivel y por diferentes
organismos, lo cierto es que actualmente se encuentra vigente
la Ley 31495, “Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonificación
especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por
desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la
exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada”, de fecha
16 de junio de 2022. Esta legislación busca que se le pague a los docentes o
exdocentes lo que se les viene adeudando en mérito a las mencionadas
bonificaciones y se precisa que su cálculo debe hacerse con base en la
“remuneración total”[20].
3.
Según la
mencionada ley, el reconocimiento y pago debe hacerse al margen de que
exista una sentencia judicial que así lo disponga[21],
aplica incluso para los procesos judiciales en trámite[22]
y, como corresponde, tan solo alcanza al periodo en que estuvo vigente dicha
bonificación (desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de
2012).
4.
En este contexto, corresponde analizar si,
debido a que la mencionada Ley 31495 fue
publicada el 16 de junio de 2022, el cálculo del pago de estas bonificaciones
con base en la “remuneración total”, previsto por esta legislación, en los
términos antes indicados, solo regiría a partir del 17 de junio de 2022 y, por
tanto, si no resulta de aplicación a las resoluciones administrativas que
fueron emitidas antes de su vigencia. De modo más específico, debe dilucidarse
si cabe entender que dichas resoluciones, al haber sido emitidas antes del 17
de junio de 2022, “carecen de la virtualidad necesaria”, se “encuentran sujetas
a controversia compleja”, “no permiten reconocer un derecho incuestionable de
la reclamante” o argumentos equivalentes conforme a los cuales corresponde
declarar improcedentes demandas de cumplimiento como la presente.
5.
Al respecto, se
observa que la Ley 31495, que reconoce y dispone el pago de la bonificación
especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por
preparación de documentos de gestión, se encuentra actualmente vigente y es
de aplicación inmediata a los procesos en trámite, como lo indica de modo
expreso la mencionada legislación, y que ello sin duda comprende a los
procesos de cumplimiento, inclusive los que se encuentran en sede del Tribunal
Constitucional. Esto es así, aunque no se haya emitido aun la
reglamentación que dispone la ley, pues se trata de un ámbito autoejecutivo o autoaplicativo de la indicada legislación,
cuya entrada en vigor y efectos no dependen de su desarrollo ulterior.
6.
La ley precisa
de modo indubitable que el criterio aplicable a tales bonificaciones es el de
la “remuneración total”, añade que la administración pública debe allanarse en
los procesos que se encuentren en trámite (bajo responsabilidad) e incluso
dispone que la administración debe emitir las resoluciones administrativas que
correspondan reconociendo estos derechos[23].
7.
Esto último,
desde luego, debe entenderse como referido a los casos en los que aún no se ha
emitido una resolución en tal sentido, pues sería contrario a la finalidad de
la ley, así como al principio pro persona,
interpretar que, en los supuestos en los que ya exista una resolución en la que
haya calculado una deuda con base en la “remuneración total”, lo que
correspondería sería emitir una nueva resolución en un idéntico sentido, con la
finalidad de que recién se viabilice un pago que ya se venía adeudando desde
hace varios años.
8.
Al respecto, si
bien es cierto que la previa jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre
esta materia tenía sentido antes de la emisión de la mencionada Ley 31495 (cfr.
sentencia emitida en el Expediente 02023-2012-PC/TC), también es verdad que a partir de la vigencia de esta ley ya no hay
disputa interpretativa posible, pues la norma es clara y categórica en lo que
dispone (a menos, ciertamente, que se sostenga que dicha ley es
inconstitucional y, por ende, deba ser objeto de inaplicación).
9.
Respecto de la
aplicación de esta regulación en el tiempo, es necesario precisar que, aunque
la ley no lo indique así –quizá por problemas de técnica legislativa– en el
fondo ella constituye una “ley interpretativa”: en efecto, ella no busca tener
eficacia desde su publicación en el diario oficial –la propia regulación
establece que su objeto de regulación son bonificaciones que estuvieron
vigentes entre el 21 de mayo de 1990 y el 25 de noviembre de 2012–, sino que
pretende esclarecer en qué sentido debe entenderse aquella regulación que resultaba
prima facie antinómica (pues, como indicamos antes, había una disputa
interpretativa respecto a si era de aplicación el Decreto Supremo
051-91-PCM o la Ley 24029, “Ley del Profesorado”), lo cual generaba la tensión entre la tesis interpretativas del
cálculo con base en la “remuneración total” o en la “remuneración total
permanente”. En este orden de ideas, lo que la ley hace es prescribir que la
tesis a tomar en cuenta es la de la “remuneración total” y no solo para las
solicitudes a futuro (por ello es de aplicación a los casos ya en trámite).
10.
Con base en lo
anterior, considero que las demandas de cumplimiento que contengan mandamus en los que se haya calculado las
bonificaciones docentes de conformidad con la Ley 31495, y siempre y cuando que
se respete lo regulado en el Nuevo Código Procesal Constitucional y lo previsto
en el precedente Villanueva Valverde, deben declararse fundadas.
11.
Finalmente,
estimo pertinente precisar que, mutatis mutandis, lo antes explicado
también resulta de aplicación a los supuestos en los que las resoluciones
administrativas cuyo cumplimiento se solicita fueron emitidas como consecuencia
de mandatos judiciales, supuestos en los que también considero que corresponde
declarar fundada la demanda. Por una parte, estamos de todos modos ante
resoluciones administrativas basadas en Derecho que, en caso contengan mandatos
claros y líquidos, deberían poder exigirse a través del proceso cumplimiento.
Además, debe tomarse en cuenta que lo que estaría pidiéndose acatar es un
mandato distinto a la sentencia, derivado de la propia legislación que
estableció el derecho a las bonificaciones, y que por una situación de bloqueo
institucional finalmente ha sido necesaria su judicialización, por lo que, en
tal contexto, lo que cabría más bien es ofrecer la tutela más célere posible
(que, nuevamente, parece ser la finalidad de la Ley 31495 y es lo más favorable
para los justiciables).
Por las razones expuestas aquí, mi voto es por declarar FUNDADA la presente demanda de cumplimiento.
S.
OCHOA CARDICH
[1] F. 11
[2] F. 14
[3] F. 27
[4] F. 35
[5] F. 66
[6] F. 78
[7] F. 7 y 8
[8] F. 2
[9] F. 24
[10] Viciano, Roberto y Gonzales, Diego. Estado social y derechos sociales en América Latina. En AAVV: Lecciones sobre el estado social y derechos sociales, Valencia: Tirant lo blanch, 2014, p. 109.
[11] Romero, J., Rodríguez, E., & Romero, Y. (2013). El trabajo docente: Una mirada para la reflexión. Perspectivas docentes, (51). (pp.35-36)
[12] Nieva
Chaves, J., & Martínez Chacón, O. (2016). Una nueva mirada sobre la
formación docente. Revista Universidad y Sociedad, 8(4),
14-21. http://scielo.sld.cu/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2218-36202016000400002&lng=es&tlng=es (p.20)
[13] Jiménez, E. P. (2008). El papel del profesorado en la actualidad. Su función docente y social. Foro de educación, (10), 325-345. (p. 326).
[14] F. 2
[15] Tardío
Pato, José. El principio de especialidad normativa (lex especialis)
y sus aplicaciones jurisprudenciales. En: Revista de Administración Pública.
Nro. 162. Septiembre-Diciembre 2003. pp. 191 y 192
[16] Jurisprudencia reiterativa: (Casación Nº 9271-2009-Puno, Casación Nº
288-2012-Ica, Casación N° 5195-2013-Junín, Casación Nº
6871-2013-Lambayeque, Casación Nº 2041-2013-Piura,
Casación N° 7878-2013-Lima Norte, Casación N° 14316-2015-La Libertad, Casación
N° 18621-2015-Callao, Casación N° 19705-2015-Callao, Casación N° 3210-2016-La
Libertad, Casación N° 6229-2018-San Martin, Casación N° 12878-2017-Tumbes,
entre otras); en todas estas decisiones, se ha determinado que el cómputo de la
referida bonificación se debe hacer en base a la remuneración total o íntegra.
[17] Artículo 8.- Para
efectos remunerativos se considera:
a) Remuneración Total Permanente. - Aquella cuya percepción es regular en su monto, permanente en el tiempo y se otorga con carácter general para todos los funcionarios, directivos y servidores de la Administración Pública; y está constituida por la Remuneración Principal, Bonificación Personal, Bonificación Familiar, Remuneración Transitoria para Homologación y la Bonificación por Refrigerio y Movilidad.
b) Remuneración Total. - Es
aquella que está constituida por la Remuneración Total Permanente y los
conceptos remunerativos adicionales otorgados por Ley expresa, los mismos que
se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o condiciones
distintas al común.
[18] Artículo 9.- “Las Bonificaciones, beneficios y
demás conceptos remunerativos que perciben los funcionarios, directivos y
servidores otorgado en base al sueldo, remuneración o ingreso total serán
calculados en función a la Remuneración Total Permanente, con excepción de los
casos siguientes:
a) Compensación por Tiempo de Servicios que se continuarán percibiendo en base a la remuneración principal que establece el presente Decreto Supremo.
b) La Bonificación Diferencial a que se refieren los Decretos Supremos Nºs. 235-85EF.
c) La Bonificación Personal y el Beneficio Vacacional se continuarán otorgando tomando como base de cálculo la Remuneración Básica establecida por el D.S. Nº 028-89PCM.
[19] Artículo 48.- El profesor tiene derecho a
percibir una bonificación especial mensual por preparación de clases y
evaluación equivalente al 30% de su remuneración total.
[20] “Artículo
2. Pago de bonificación. - Los docentes, activos, cesantes y contratados,
beneficiarios de las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley
24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, reciben el pago de
dicho beneficio en base a su Remuneración Total.
La
Remuneración Total es aquella que está constituida por la Remuneración Total
Permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por ley expresa, los
mismos que se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o
condiciones distintas al común.” (resaltado agregado)
La
ley busca satisfacer una deuda social que, al parecer, no venía siendo atendida
y que por lo general requería ser judicializada. Al respecto, el Equipo Técnico
Institucional de Implementación de la Ley 29497- Nueva Ley Procesal del Trabajo
(del Poder Judicial), en su momento sacó la siguiente nota, saludando la dación
de la ley: https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/etiinlpt/s_etii_nlpt/as_noticias/cs_n_ley31495160622#:~:text=LEY%20N%C2%BA31495%20%E2%80%9CLey%20que%20reconoce,en%20calidad%20de%20cosa%20juzgada%E2%80%9D.
[21] “Artículo 1. Objeto de
la Ley. - La presente ley tiene por objeto reconocer el derecho de los
docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir
las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del
Profesorado, modificado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración
Total, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa
juzgada.” (resaltado agregado)
[22] “Artículo 4. Sobre los procesos judiciales en trámite.- En los procesos judiciales en trámite iniciados por los docentes, activos, cesantes y contratados, cuya pretensión se base en el reconocimiento de bonificaciones tomando como base su Remuneración Total, dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, la administración, en cumplimiento de la presente ley, se allana a la pretensión, en el extremo referido a tomar como base la Remuneración Total para el cálculo de la bonificación, bajo responsabilidad (…)” (resaltado agregado)
[23] “Artículo 5. Del reconocimiento del derecho y la responsabilidad funcional. - El Ministerio de Educación, los gobiernos regionales, las direcciones y gerencias regionales y las unidades de gestión educativa o las que hagan sus veces emitirán los actos administrativos correspondientes reconociendo el derecho de percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, a favor de los docentes beneficiarios, en base a su Remuneración Total.
Los funcionarios y servidores públicos a
cargo de la ejecución de lo dispuesto en la presente ley incurrirán en falta
administrativa, en caso de incumplimiento de sus funciones; ello sin perjuicio
de las responsabilidades civiles y penales que correspondan.”