Sala Segunda. Sentencia 699/2023
EXP. N.° 02679-2022-PHD/TC
LIMA
JORGE AQUINO GARCÍA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 7 días del mes de julio de 2023, la Sala Segunda
del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Morales Saravia y Domínguez Haro, ha
emitido la presente sentencia. El magistrado Domínguez Haro emitió fundamento
de voto, el cual se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente
en señal de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Jorge Aquino García contra la resolución de fojas 160, de fecha 15 de junio de 2021, expedida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente, con fecha 26 de febrero de 2019, interpuso demanda de habeas data contra la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (Sunat), con el objeto de que se le entregue una copia certificada del acervo documentario de la Resolución de Superintendencia 241-2018/SUNAT, más el pago de los costos procesales. Refiere que la Sunat le contestó mediante Carta 13-2018-SUNAT/1M0000, de fecha 5 de diciembre de 2019, adjuntando, en copia simple y de forma incompleta, lo requerido. Alega que con esta actuación se vulnera su derecho de acceso a la información pública (f. 6).
El Tercer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, con fecha 19 de marzo de 2019, admitió a trámite la demanda de amparo (f. 15).
El Procurador público de la Sunat, con fecha 24 de abril de 2019, contestó la demanda alegando que sí le respondió al actor; que le entregó una copia simple de lo requerido; que por tanto se ha producido la sustracción de la materia. Además, aduce que el pedido de copias fedateadas, la certificación o la autenticación no es un requisito que establezca la Ley 27803 (f. 22).
El Tercer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, con fecha 21 de noviembre de 2019, declaró fundada la demanda, por considerar que no se ha entregado el acervo documentario solicitado en su totalidad y que tampoco se ha cumplido con entregar en la forma solicitada por el actor (f. 53).
La Sala superior revisora revocó la resolución apelada y declaró improcedente la demanda. Estima que se ha producido la sustracción de la materia, pues mediante carta de fecha 17 de diciembre de 2019, complementó la información requerida, lo que no fue cuestionado por el actor (f. 160).
El recurrente interpuso recurso de agravio constitucional (f. 184) alegando que no se le entregó la información completa, pues falta la entrega del proyecto de resolución, la exposición de motivos, y las publicaciones (página web e intranet) señalados en la hoja de resumen, entre otros documentos. Arguye que la información debe ser entregada en la forma solicitada (copia certificada).
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1.
La
demanda tiene por objeto que la Sunat le entregue al actor una copia certificada del
acervo documentario de la Resolución de Superintendencia 241-2018/SUNAT. El
demandante afirma que se entregó la información incompleta y en copia simple. En su recurso de agravio
constitucional, sostiene que se le ha entregado de manera incompleta la
información requerida porque falta la entrega del proyecto de resolución, la exposición
de motivos y las publicaciones (página web e intranet) señalados en la hoja de
resumen, entre otros documentos. Además de ello, expresa que la información
debe ser entregada en la forma solicitada (copia certificada).
Cuestión procesal previa
2.
Con
el documento que obra a fojas 2 se acredita que el actor cumplió el requisito
establecido en el artículo 62 del Código Procesal Constitucional (vigente
cuando se interpuso la demanda), ahora regulado en el artículo 60 del Nuevo
Código Procesal Constitucional.
Análisis
de la controversia
3.
El habeas
data es un proceso constitucional que tiene por objeto la protección
de los derechos reconocidos en los incisos 5 y 6 del artículo 2
de la
Constitución, los cuales establecen lo siguiente
Toda persona tiene derecho:
[…]
5. A solicitar sin expresión de causa
la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el
plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones
que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o
por razones de seguridad nacional.
[…]
6. A que los servicios informáticos,
computarizados o no, públicos o privados, no suministren informaciones que
afecten la intimidad personal y familiar.
4.
Conforme ha
sido establecido por este Tribunal en la sentencia emitida en el Expediente
01797-2002-HD/TC, el contenido constitucionalmente garantizado por el derecho
de acceso a la información pública no solo comprende la mera posibilidad de
acceder a la información solicitada y, correlativamente, la obligación de dispensarla
de parte de las entidades públicas. A criterio del Tribunal, no solo se afecta
el derecho de acceso a la información cuando se niega su suministro sin que
existan razones constitucionalmente válidas para ello, sino también cuando la información
que se proporciona es fragmentaria, desactualizada, incompleta, imprecisa,
falsa, no oportuna o errada.
5.
En ese sentido,
el derecho de acceso a la información pública tiene una faz positiva,
según la cual este derecho impone a los órganos de la Administración pública el
deber de informar, y una faz negativa, la cual exige que la
información que se proporcione no sea falsa, incompleta, fragmentaria,
indiciaria o confusa. Asimismo, este derecho ha sido desarrollado por el
legislador por medio de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, en cuyo artículo 3 se señala que toda información que
posea el Estado se considera pública, a excepción de los casos expresamente
previstos en dicha ley.
6.
Respecto de la entidad
demandada, cabe precisar que la Sunat es una entidad pública. Por tanto, se
encuentra bajo los alcances de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública.
7.
Ahora bien, en relación con la solicitud de información
consistente en que la emplazada le proporcione copias certificadas del acervo documentario de la Resolución de Superintendencia
241-2018/SUNAT, la emplazada ha
señalado que la entrega de
copias certificadas se encuentra fuera del ámbito de la Ley de transparencia y
acceso a la información pública y que, además, sí cumplió con entregar la información
mediante la Carta 13-2018-SUNAT/1M0000, de fecha 5 de diciembre de 2019 (f. 3), y la
Carta 021-2019-SUNAT/1M0000, de fecha 17 de diciembre de 2019 (f. 73).
8.
Al respecto, la
emplazada no se ha negado a entregar la información requerida, pues a folios 3
de autos corre la Carta 013-2018-SUNAT/1M0000, de fecha 5 de diciembre de 2018,
remitido por la Secretaría Institucional de la Sunat. Sobre el particular, se
advierte que remite copia simple de la Resolución de Intendencia 241-2018/SUNAT
y otro. Asimismo, obra a folios 73 de autos la Carta 021-2019-SUNAT/1M0000, de
fecha 17 de diciembre de 2019, remitido por la Secretaría Institucional de la
Sunat, a fin de complementar la información remitida en su oportunidad, en esta
misma se adjunta 20 folios, las cuales constan de “17 hojas en copias simples” y
“3 en hojas fedateadas”. Si bien la información complementaria fue entregada
con fecha posterior a la resolución estimatoria de primera instancia, lo cierto
es que esta misma fue tomada en cuenta al resolver la Sala superior al declarar
la improcedencia por sustracción de la materia, más aún cuando el recurrente no
cuestionó antes de este pronunciamiento la carta con el contenido
complementario. Por lo tanto, cuando el demandante solicita en el RAC que la
demanda sea declarada fundada en todos sus extremos, ello es porque intrínsicamente
cuestiona que la entrega de toda la información no haya sido entregada en copia
certificada.
9.
El
Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública, aprobado por Decreto Supremo Nº 021-2019-JUS - TUO de la LTAIP, no hace referencia alguna a la entrega de información certificada o
fedateada como pretende el recurrente.
10. Además, el objeto de la citada
norma, es el de promover la transparencia de los actos del Estado (artículo 1),
por lo que las disposiciones de la misma disposición
legal, debe ser interpretada conforme al principio de publicidad regulado en su
artículo 3, que refiere que
Todas las
actividades y disposiciones de las entidades comprendidas en la presente Ley
están sometidas al principio de publicidad Los funcionarios responsables de
brindar la información correspondiente al área de su competencia deberán prever
una adecuada infraestructura, así como la organización, sistematización y publicación
de la información a la que se refiere esta Ley (…).
11. En ese sentido, la forma en que la información requerida ha sido puesta a
disposición del recurrente, resulta idónea con la finalidad que persigue el
Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública.
12. A ello cabe añadir que la información que se debe entregar, debe
estar en el mismo soporte
o formato en que se encuentra. Puede ser entregada en otro formato, siempre que
ello no implique mayor actividad por parte de los funcionarios responsables
para cumplir el mandato legal, pues no es necesario que se cree o produzca
información para entregar lo solicitado (artículo 13 del TUO de la LTAIP).
13. En este caso, la exigencia para la entrega de copias fedateadas, excede la obligación impuesta por la ley, tanto más cuando se pretende que se certifiquen más de 17 folios, lo que excede la simple actividad de buscar y reproducir la información requerida.
Sobre las multas a imponer en autos
14. Este Tribunal ha definido el abuso del derecho como una conducta
tendiente a “desnaturalizar las finalidades u objetivos que sustentan la existencia de cada
atributo, facultad o libertad reconocida sobre las personas”; e indica que “los
derechos no pueden usarse de forma ilegítima (...), sino de manera compatible
con los valores del propio ordenamiento” (sentencia emitida en el Expediente
05296-2007-PA/TC, FJ 12).
15. La actuación del recurrente evidencia un exceso en el uso del habeas
data, lo que genera sobrecarga procesal, y por consiguiente constituye un obstáculo en la tutela
de los derechos fundamentales de muchas personas que ven postergadas las
respuestas a sus casos debido a que la justicia constitucional debe resolver todas
las demandas planteadas por el actor en el ejercicio abusivo de su derecho, y
también genera un perjuicio en los gastos públicos del Estado. El recurrente
cuenta con un derecho de acceso a la información que le permite solicitar
información pública; sin embargo, este ha sido utilizado en forma irregular en este caso. Con ello
lo desnaturaliza y desvirtúa sus fines, generando un perjuicio en términos de
sobrecarga procesal y de pérdida de recursos públicos.
16. Tampoco puede pasarse por alto que el demandante ha iniciado a la
fecha numerosos procesos de habeas data contra de diversas entidades
públicas del interior del país, en los que se solicita diversa información, y
como una constante reiterada, los costos del proceso. Al respecto, este Colegiado considera
que interponer tal cantidad de demandas en serie denota un claro abuso y
despropósito en principio de la tutela jurisdiccional efectiva y
subsecuentemente del derecho fundamental de acceso a la información pública,
que no exige justificar para qué se requiere la información exigida. Y, es que
so pretexto de invocar ante la judicatura el derecho de acceso a la información
pública, lo que se busca es obtener costos procesales, desvirtuando la
finalidad del proceso de habeas data, sin tomar en cuenta que con ese
actuar abusivo se viene generando una incontrovertible externalidad negativa a
la judicatura constitucional en sus distintos niveles así como la ralentización de la impartición de justicia
constitucional, pues tales actuaciones perjudican objetivamente al resto de
litigantes, dado que las causas de estos últimos bien podrían ser resueltas —independientemente
del sentido de las mismas— con mayor premura, en caso no se hubieran presentado
todas esas demandas de habeas data abiertamente maliciosas, lo que ha generado
que, en algunos escenarios, se declare la sustracción de la materia.
17. No puede soslayarse que, desde un punto de vista estrictamente
económico, tales actuaciones abusivas consumen el recurso más preciado del resto de litigantes:
el tiempo, que por sus propias características es finito y limitado —tanto en
la abundancia como en la escasez—.
18. Por tanto, este Colegiado estima que su rol de director esencial
del proceso le obliga a no permanecer indiferente ante inconductas que generan
una serie de externalidades gravosas. En atención a ello, corresponde multar al
recurrente con 10 unidades de referencia procesal [URP], en virtud de lo
previsto en el artículo 49 del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional.
19. La gravedad de la inconducta graficada se condice con la multa
impuesta, puesto que, de alguna u otra manera, el multado debe interiorizar
parte del daño que ha generado —que en muchos casos es inconmensurable—, a fin
de desincentivar este tipo de actuaciones tanto en ellos mismos —prevención
especial— como en terceros que pretendan imitar tales inconductas —prevención
general—, por cuanto la sanción tiene una finalidad estrictamente instrumental
—y no meramente recaudatoria—. Pero, además, tampoco se puede soslayar que
aquel actuar abusivo termina afectando objetivamente a la comunidad en su
conjunto, porque los costos del proceso que buscan obtener son sufragados por
el escaso presupuesto estatal de las entidades demandadas —que es financiado
directa o indirectamente por la ciudadanía en general—.
20.
Por último, debe tenerse en
cuenta que la imposición de la presente multa no condiciona en lo absoluto a este Colegiado
a que, ante supuestos sustancialmente similares que puedan presentarse en el futuro,
se vuelva a ejercer su facultad sancionadora inherente a su papel de director
esencial del proceso.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1.
Declarar INFUNDADA la
demanda.
2.
MULTAR con 10 URP a Jorge Aquino García.
Publíquese
y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE MORALES
SARAVIA
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
DOMÍNGUEZ HARO
Con el debido respeto a la
fundamentación esbozada por mis colegas magistrados, emito el presente
fundamento de voto a fin de proseguir con mi posición plasmada, en su momento,
en el fundamento de voto emitido en la Sentencia 369/2022 de la Sala Segunda, recaída
en el Expediente 03517-2021-PHD.
Precisamente por ello, solamente
considero pertinente apartarme de los fundamentos 8 al 13, esto es, de los
fundamentos que sustentan el extremo de la demanda declarado infundado.
En ese sentido, las razones en que
justifico en mi posición son las siguientes:
1. Desde el punto de vista del derecho de acceso a la información pública, la agencia estatal tiene el deber de validar que la información brindada sea idéntica al documento original que se encuentra en su poder. Una especial diligencia de parte de quien solicita la información, derivada precisamente de la obligación de que no se le proporcione información falsa, no puede considerarse ajena a su contenido constitucionalmente protegido, pues, como en diversos casos hemos afirmado, se afecta este derecho no solo cuando se niega su suministro, sin que existan razones constitucionalmente válidas para ello, sino también cuando la información que se proporciona es fragmentaria, desactualizada, incompleta, imprecisa, falsa, no oportuna o errada.
2. Desde un punto de vista más general, pero no por ello menos importante, de las relaciones entre legislador y derechos fundamentales, que, entre líneas, se deja entrever en la ponencia, al afirmarse que el derecho no contempla la obligación de suministrarse información pública debidamente fedateada porque la ley no la contempla. Una afirmación de esta naturaleza, me temo, deja a merced del legislador el contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales y, entre ellos, del derecho de acceso a la información pública. En mi opinión, la relación entre derechos fundamentales y legislador es exactamente al revés. No es que el programa normativo de un derecho se desprenda de lo que la ley pueda establecer, sino que la validez de esta última ha de estar subordinada a su previa conformidad con el
contenido constitucionalmente protegido de aquel. Una afirmación, por lo demás, que tampoco se deriva del silencio u omisión de la ley, ya que el artículo 13 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública establece que “[n]o se podrá negar información cuando se solicite que esta sea entregada en una determinada forma o medio, siempre que el solicitante asuma el costo que suponga el pedido” (negritas nuestras). En tanto que el artículo 138 del TUO de la Ley 27444, aprobado Decreto Supremo 004-2019-JUS, especifica que es obligación de “[c]ada entidad designa[r] fedatarios institucionales adscritos a sus unidades de recepción documental, (…), quienes, (…), brindan gratuitamente sus servicios a los administrados”.
3. Así, pues, en mi opinión, la Sunat tiene la obligación de suministrar la información pública, de manera certificada, autenticada o fedateada, cuando le sea requerida de esta forma. Conviene aquí precisar que el TUO de la Ley 27444, utiliza los términos autenticación, certificación y fedateo de forma indistinta; por lo que, debe entenderse que estamos frente a la misma situación. Así, el artículo 52.3 expresa que “[l]a copia del documento privado cuya autenticidad ha sido certificada por el fedatario, tiene validez y eficacia plena (…)”; el artículo 138 expresa que “[c]uando se establezcan requisitos de autenticación de documentos el administrado podrá acudir al régimen de fedatarios que se describe a continuación: (…) 2. El fedatario tiene como labor personalísima, comprobar y autenticar (…) 3. [e]n caso de complejidad derivada del cúmulo o de la naturaleza de los documentos a autenticar, la oficina de trámite documentario consulta al administrado la posibilidad de retener los originales, (…), para certificar las correspondientes reproducciones. (…). 4. La entidad puede requerir (…) la exhibición del original presentado para la autenticación por el fedatario”; el artículo 139 prescribe que “[l]a facultad para realizar autenticaciones atribuidas a los fedatarios no afecta la potestad administrativa de las autoridades para dar fe de la autenticidad de los documentos que ellos mismos hayan emitido”.
4.
La desestimación y multa
dispuestas en la ponencia, a mi juicio, deben fundamentarse en el abuso del
derecho de acceso a la información pública cometido por el recurrente, pues, “por más que la información pública
solicitada pueda (…) [ser entregada por la demandada] y no se encuentre en
ninguna de las causales de excepción para su entrega contempladas en la
normatividad infralegal de la materia; lo cierto es que el goce y disfrute de
los derechos fundamentales en el moderno
Estado
Constitucional tiene como parámetro implícito la razonabilidad de su
utilización, con miras a descartar su ejercicio abusivo y así respetar la
finalidad esencialmente garantista de un proceso constitucional como el habeas
data, que ha sido consagrado para concretizar el derecho de acceso a la
información pública, el cual -si bien puede ser ejercido “sin expresión de
causa”- no por ello puede ser utilizado de forma ilegítima e incompatible con
los valores del propio ordenamiento, y mucho menos contrariando o afectando
otros bienes constitucionalmente protegidos, como la tutela jurisdiccional
efectiva que, en este tipo de casos, termina siendo instrumentalizada para
lograr una finalidad crematística y pecuniaria” [Cfr. sentencia emitida en el
Expediente 03106-2021-HD, FJ 23].
5.
En ese
sentido, soy de la opinión que “no puede ampararse una demanda en la vía
constitucional que sea la concreción manifiesta y evidente del ejercicio
abusivo de un derecho, cuyo único propósito o motivación es la obtención de un
beneficio económico, y cuyas consecuencias deriven en la desnaturalización de
la finalidad garantista de los procesos constitucionales” [Cfr. sentencia
emitida en el Expediente 03106-2021-HD, FJ 24].
Por todo ello, y al igual que
mis colegas magistrados, mi VOTO es por declarar INFUNDADA la demanda y MULTAR con
10 URP a don Jorge Aquino García.
S.
DOMÍNGUEZ HARO