Pleno.
Sentencia 136/2024
PLENO
JURISDICCIONAL
Expediente 00006-2022-PI/TC
SENTENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
22 de marzo de 2024
Caso
de la competencia en materia de pesca de anchoveta
Poder Ejecutivo c.
Gobierno Regional de Áncash
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ordenanza Regional 002-2016-GRA/CR, mediante la que se “establecen
disposiciones para ejecutar el programa de Apoyo Alimentario Regional (PAAR)
como mecanismo de promoción de consumo humano directo de anchoveta programa
destinado prioritariamente a la población de bajos recursos económicos de las
zonas urbano marginales y las zonas alto andinas de la Región Áncash”
Magistrados firmantes:
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ
TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
TABLA DE CONTENIDOS
|
Norma impugnada |
Parámetro de control |
|
Ordenanza Regional 002-2016-GRA/CR |
Constitución Política del Perú Artículos:
2.22, 66, 67, 68, 189, 191 y 192.7 Ley de Bases de la
Descentralización Artículos 13, 14, 27 y
36, literales c) y d) Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales Artículos 10.2, 36, 46
y 52 |
I.
ANTECEDENTES
. Petitorio Constitucional
A.
Debate Constitucional
B-1.
Demanda
B-2.
Contestación de demanda
B-3. Intervención de tercero
II.
FUNDAMENTOS
§1. Delimitación de la controversia
§2. Bloque de constitucionalidad aplicable al
presente caso
§3.
Autonomía de los Gobiernos Regionales
§4.
La competencia en materia de pesca
§5.
Análisis de la ordenanza impugnada
III.
FALLO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En
Lima, a los 22 días del mes de marzo de 2024, en sesión de Pleno
Jurisdiccional, los magistrados Morales Saravia (presidente), Pacheco Zerga (vicepresidenta), Domínguez Haro, Monteagudo Valdez,
Ochoa Cardich y Hernández Chávez han emitido la
presente sentencia. El magistrado Gutiérrez Ticse,
con fecha posterior, votó a favor de la sentencia. Los magistrados
intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO
CONSTITUCIONAL
Con fecha 25 de julio de
2022, el Poder Ejecutivo, representado por su procurador público especializado
en materia constitucional, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la
Ordenanza Regional 002-2016-GRA/CR, argumentando que la contraviene los artículos
2.22, 66, 67, 68, 189, 191 y 192.7 de la Constitución; los artículos 13, 14, 27 y 36, literales c) y d), de la Ley de Bases de la Descentralización; y los
artículos 10.2, 36, 46 y 52 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
Por su parte, con fecha
14 de noviembre de 2022, el procurador público regional del Gobierno Regional
de Áncash contesta la demanda, negándola y contradiciéndola en todos sus
extremos.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
Las partes presentan una
serie de argumentos sobre la constitucionalidad de la ley impugnada que, a
manera de resumen, se presenta a continuación.
B-1.
DEMANDA
−
El procurador público
especializado en materia constitucional del Poder Ejecutivo alega en su demanda
que la Ordenanza Regional 002-2016-GRA/CR contraviene las competencias
normativas del Poder Ejecutivo en materia de pesca, por cuanto ha sido expedida
sin previa coordinación, y sin considerar las normas de alcance nacional que
emite el Ministerio de la Producción (Produce). En consecuencia, advierte que
el Gobierno Regional de Áncash no tenía a su alcance la información técnica que
fundamente la expedición de dicha ordenanza, como exigen el Decreto Ley 25977,
Ley General de Pesca, y el Decreto Legislativo 95, Ley del Instituto del Mar
del Perú (Imarpe).
−
Sostiene que la
ordenanza impugnada contraviene el marco de competencias que el Poder Ejecutivo
ejerce a través de Produce en materia de regulación pesquera, de conformidad
con los artículos 189, 191 y 192.7 de la Constitución, la Ley de Bases de la
Descentralización (artículos 13, 14, 27 y 36, literales c) y d)), y la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales (artículos 10.2, 36, 46 y 52).
−
Señala que la ordenanza
impugnada vulnera también las obligaciones constitucionales en materia de medio
ambiente y de protección de los recursos naturales, de acuerdo con lo previsto
en los artículos 2.22, 66, 67 y 68 de la Constitución.
−
Por ello, el demandante
advierte que la mencionada ordenanza estaría generando un acceso indebido al
recurso de la anchoveta destinado al consumo humano directo, al haber
considerado en sus anexos a embarcaciones pesqueras que no estaban habilitadas
para su extracción y que no cumplían con las condiciones establecidas por
Produce para obtener permisos de pesca, afectando así la explotación racional
de un recurso que ya se encuentra plenamente explotado.
−
De igual forma, el
recurrente cuestiona que el “Programa de Apoyo Alimentario Regional” (PAAR), al
que se hace mención en la ordenanza impugnada, no haya tomado en cuenta el
programa nacional “A comer pescado”, que busca fomentar el incremento del
consumo de productos hidrobiológicos en todo el país.
−
En relación con lo
expuesto, asevera que la creación y desarrollo de programas de este tipo se
encuentra en el ámbito de las competencias de Produce, de acuerdo a lo
establecido por el artículo 6.4 del Decreto Legislativo 1047. En consecuencia,
aduce que la ordenanza cuestionada también ha vulnerado las competencias
normativas del Poder Ejecutivo en materia de promoción de programas de alcance
nacional.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
Los argumentos expuestos
en la contestación de la demanda son los siguientes:
−
El Gobierno Regional de
Áncash, a través de su procurador público regional, expone que el artículo 192
de la Constitución otorga competencia a los gobiernos regionales en materia de
pesquería y medio ambiente, entre otros ámbitos.
−
Manifiesta que la Ley Orgánica
de los Gobiernos Regionales, en su artículo 9, estipula que los gobiernos
regionales son competentes para promover el desarrollo socioeconómico regional
y ejecutar los programas y planes correspondientes. También afirma que su
artículo 10, inciso a), contempla como competencia exclusiva de los gobiernos
regionales el planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los
programas socioeconómicos correspondientes en armonía con el plan regional de
desarrollo.
−
Asimismo, detalla que el
artículo 52, inciso a), de dicha ley orgánica, otorga a los gobiernos
regionales funciones específicas para formular, aprobar, ejecutar, evaluar,
dirigir, controlar y administrar planes y políticas en materia pesquera y de
producción acuícola en la región. Además, indica que el artículo 60, inciso a),
les atribuye competencia para formular, aprobar, y evaluar políticas en
materias de desarrollo social e igualdad de oportunidades.
−
Alega que el artículo 2
de la Ley General de Pesca establece que “Son patrimonio de la Nación los
recursos hidrobiológicos contenidos en las aguas jurisdiccionales del Perú. En
consecuencia, corresponde al Estado regular el manejo integral y la explotación
racional de dichos recursos, considerando que la actividad pesquera es de
interés nacional”.
−
Anota que la mencionada
ley, en su artículo 11, señala que Produce, según el tipo de pesca y la
situación de los recursos que se explotan, establecerá el sistema de
ordenamiento que concilie el principio de sostenibilidad de los recursos
pesqueros o conservación en el largo plazo, con la obtención de los mayores
beneficios económicos y sociales. El artículo 21 del mencionado instrumento
legal dispone textualmente que el Estado promueve preferentemente las actividades
extractivas de los recursos hidrobiológicos destinados al consumo humano
directo.
−
Por otro lado, el
procurador de la parte demandada sostiene que el PAAR se llevará a cabo a
través de un convenio entre los armadores artesanales para consumo humano directo
debidamente registrados en la Dirección Regional de Producción de Áncash y el
Gobierno Regional de Áncash.
−
Advierte que todas las
embarcaciones pesqueras artesanales señaladas en los anexos de la ordenanza
impugnada cuentan con permisos de pesca publicados en la página web de Produce,
y que las mismas no se encuentran exceptuadas de la extracción del recurso
anchoveta para el consumo humano directo, lo que puede ser verificado
precisando el nombre o el número de matrícula de la embarcación pesquera.
−
Asevera que solamente
nueve embarcaciones pesqueras artesanales de hasta 10 m3 de
capacidad de bodega, comprendidas en los anexos I y II de la
ordenanza, no han sido consideradas por Produce para realizar pesca del
recurso de anchoveta, pero subraya que esto ha ocurrido por desidia de dicha
entidad, puesto que se encuentran consideradas en su página web con
permisos vigentes. En tal sentido, recalca que no se encuentran prohibidas para
la pesca del recurso anchoveta para el consumo humano directo.
−
La parte demandada aduce
que el programa nacional “A comer pescado” no es de carácter social, por cuanto
se trataría de un programa destinado al fomento de los mercados para el
desarrollo de la actividad pesquera de consumo humano directo, y que no es equivalente
o se contrapone con el PAAR.
−
Por último, manifiesta
que la demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Regional 002-2016-
GRA-CR sería un intento de perjudicar la pesca de consumo humano directo del
recurso de anchoveta que realizan pequeñas embarcaciones artesanales de hasta
10 m3 de capacidad de bodega.
B-3. INTERVENCIÓN DE TERCERO
El Tribunal Constitucional, mediante auto de
fecha de 16 de enero de 2023, decide incorporar a la “Asociación de Armadores
Artesanales de Anchoveta para CHD Áncash Costa” en calidad de tercero.
II.
FUNDAMENTOS
§1. Delimitación de la
controversia
1.
En el presente caso se
analizarán los presuntos vicios de inconstitucionalidad alegados por el Poder
Ejecutivo contra la totalidad de la Ordenanza Regional 002-2016-GRA/CR, toda
vez que habría vulnerado los artículos 2.22, 66, 67, 68, 189, 191 y 192.7 de la
Constitución; los artículos 13, 14, 27 y 36, literales
c) y d), de la Ley de Bases de la Descentralización;
y los artículos 10.2, 36, 46 y 52 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
2.
En consecuencia,
corresponde determinar si es que el Gobierno Regional de Áncash ha actuado
dentro de los alcances de su competencia compartida en materia de pesca
artesanal al emitir la citada ordenanza o si, por el contrario, al hacerlo ha
vulnerado las competencias del Poder Ejecutivo.
§2. Bloque de constitucionalidad aplicable
al presente caso
3.
De conformidad a lo
estipulado en el primer párrafo del artículo 74 del Nuevo Código Procesal
Constitucional, la infracción contra la jerarquía normativa de la Constitución
puede ser: (i) directa o indirecta, (ii) de carácter
total o parcia; y, (iii) tanto por la forma como por
el fondo.
4.
La infracción directa se
produce cuando la norma legal resulta contraria a lo establecido o prohibido,
expresamente, por una disposición constitucional. Así, el parámetro de control
que permitirá verificar la constitucionalidad del dispositivo legal se reducirá
única y exclusivamente a la Norma Fundamental.
5.
Por otro lado, en el
caso de la inconstitucionalidad indirecta se requiere recurrir a disposiciones
de rango legal, por cuanto la regulación específica de la materia en
controversia no fue abordada en la Constitución, sino que lo ha sido por normas
legales aprobadas de conformidad con el marco dispuesto por aquella.
6.
En casos como estos, el
análisis de constitucionalidad no puede basarse en un mero juicio de
compatibilidad directa entre la norma cuestionada y la Constitución, sino que
su análisis requerirá que se verifique su conformidad con una norma legal
perteneciente al parámetro o bloque de constitucionalidad.
7.
Estas disposiciones, del
mismo rango que la controlada, a las que se debe recurrir para resolver el
caso, se denominan normas interpuestas. Estas últimas conforman un esquema
trilateral, donde el parámetro de control está constituido por la propia
Constitución y la norma interpuesta, en tanto que la ley o norma con rango de
ley es la disposición objeto de control.
8.
De lo expuesto se colige
que, si la disposición impugnada no resulta conforme directamente a la norma
interpuesta, será contraria de manera indirecta a la Constitución.
9.
Como ya advirtió este
Tribunal en el fundamento 14 de la Sentencia 00007-2019-PI/TC, el contenido
específico de las ordenanzas no se encuentra regulado por la Constitución, sino
que su artículo 191 se limita a establecer que los gobiernos regionales gozan
de autonomía política y encomienda al legislador el diseño de las funciones y
atribuciones que habrán de ponerse a cargo de cada una de estas instancias
subnacionales.
10.
Pero estas no operan de
modo independiente o autárquico, sino que lo hacen en el contexto de las leyes
y los planes nacionales y locales de desarrollo, conforme se encuentra ordenado
por el artículo 192 de la Constitución, el cual dispone que los gobiernos
regionales promueven el desarrollo y la economía regional, y fomentan las
inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía
con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo.
11.
En consecuencia, para
evaluar la constitucionalidad de las ordenanzas expedidas por los gobiernos
regionales en las materias de su competencia se deberán tomar en cuenta las
normas expedidas por el gobierno nacional, a fin de verificar que unas y otras
se encuentren en concordancia.
12.
La Constitución y las
leyes que desarrollan su contenido respecto de la competencia controvertida en
el presente caso determinan el bloque de constitucionalidad que servirá como
parámetro de control de la disposición impugnada.
13.
En tal sentido, para
resolver el presente caso, este Tribunal deberá tomar en cuenta la Ley 27783,
Ley de Bases de la Descentralización (LBD); la Ley 27867, Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales (LOGR); la Ley 26821, Ley Orgánica para el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales (LOASRN); y, finalmente, para analizar las
potestades del Poder Ejecutivo, será necesario recurrir a la Ley 29158, Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), al Decreto Legislativo 1047, Ley de
Organización y Funciones del Ministerio de la Producción (Ley de Produce), al
Decreto Ley 25977, Ley General de Pesca (LGP), y al Decreto Legislativo 95, Ley
del IMARPE, en lo que resulte aplicable.
§3. Autonomía de los Gobiernos Regionales
14.
Con respecto a la
autonomía de los gobiernos regionales, la Constitución ha establecido que
dentro del proceso de descentralización los gobiernos regionales son
instrumentos vitales. Por ello, es importante resaltar el papel que se
asigna a los gobiernos regionales, a los que no solamente se debe concebir como
entidades encargadas de enfrentar y atender los requerimientos que se presentan
en sus respectivas jurisdicciones, sino también y, principalmente, como medios
para materializar la descentralización del gobierno nacional, en tanto
entidades que representan a los ciudadanos de su respectiva circunscripción
territorial, quienes eligen a sus autoridades a través de elecciones y que por
medio de los mecanismos de democracia directa participan en las actividades de
su respectivo gobierno regional (Cfr. Sentencia 00007-2019-PI/TC, fundamento
3).
15.
Precisamente, para que
puedan cumplir con su papel como instrumentos de la descentralización, los
artículos 191 y 192 de la Constitución les ha otorgado a los gobiernos
regionales plena autonomía política, económica y administrativa en los asuntos
de su competencia.
16.
Sin embargo, la
autonomía no debe confundirse con autarquía, pues esta debe ser ejercida de
conformidad con la Constitución y las leyes. La autonomía que poseen los
gobiernos regionales no significa que el desarrollo normativo ejercido por
estos se realice en un ordenamiento jurídico aislado, sino que su regulación se
enmarca en un sistema nacional armónico.
17.
En ese orden de ideas,
la autonomía de los gobiernos regionales encuentra como primer límite el
ordenamiento jurídico nacional, que funciona como marco para el uso de esta
atribución; por lo tanto, las ordenanzas regionales emitidas deben ser acordes
con la Constitución y las demás leyes destinadas a regular el procedimiento de
elaboración de normas y su contenido (bloque de constitucionalidad).
§4. La competencia en materia de pesca
18.
Este Tribunal advierte
que lo que se debate en el presente caso es si el gobierno regional demandado,
al expedir la ordenanza impugnada, transgredió el marco constitucional que
limita el ejercicio de dicha facultad, y si ello afectó el ámbito competencial
que el gobierno nacional ejerce a través de Produce en materia de pesca artesanal;
concretamente, respecto a la anchoveta como recurso natural.
19.
Hay que tener en cuenta
que este caso en concreto plantea la existencia de un conflicto competencial,
pues la controversia gira en torno a determinar qué entidad estatal tiene la
atribución para regular la pesca artesanal.
20.
Conforme a lo
establecido en el artículo 109
del Nuevo Código Procesal Constitucional, y a lo determinado por este Tribunal
en reiterada jurisprudencia, el proceso de inconstitucionalidad es la vía
procesal idónea para analizar un conflicto de competencias que se haya
manifestado en una norma con rango de ley, como ocurre en este caso con la
ordenanza regional cuestionada.
21.
Por lo tanto, este
Tribunal debe pronunciarse respecto de la autoridad a la que corresponde la
competencia para regular la pesca artesanal en el marco de lo dispuesto por la
Constitución y las normas pertinentes del bloque de constitucionalidad; y, en
consecuencia, deberá determinar si la ordenanza impugnada resulta conforme a
dichas normas.
22.
Al respecto, se debe
tener en cuenta, en primer lugar, cuáles son los tipos de competencias objeto
de análisis en un proceso competencial, Así, estas pueden ser:
(i)
exclusivas, cuando son
asignadas en exclusividad, aunque pueden ser a su vez positivas si son
susceptibles de ser delegadas, o negativas si ello no es posible, en cuyo caso
serán también excluyentes;
(ii)
compartidas, cuando se
reparten responsabilidades sobre una materia entre dos o más niveles de
gobierno; o,
(iii)
delegadas, si un nivel
de gobierno realiza una delegación de competencias a otro nivel distinto,
conforme a ley, y se abstiene de tomar decisiones sobre la materia o función
delegada.
23.
Ahora bien, con relación
al tipo de controversia, este Tribunal ha detallado que:
(…) en aquellos casos en los cuales deba
definirse competencias o atribuciones que cuenten con desarrollo
constitucional, pero que generen confusión al momento de interpretar y definir
titularidad, sobre todo cuando, por la naturaleza de los órganos y funciones,
se reconozcan competencias compartidas ―como es el caso de los Gobiernos
Locales y Regionales―, el análisis de competencia deberá superar el Test
de la Competencia, método mediante el cual el Tribunal analiza las materias
asignadas a los sujetos constitucionales en conflicto bajo los parámetros de
actuación desarrollados, según se trate del ejercicio de competencias (...)
exclusivas, compartidas o delegables (Sentencia 00013-2003-CC/TC, fundamento
10.3).
24. Por ello, resulta relevante aplicar el test de
la competencia, desarrollado en la Sentencia 00020-2005-PI/TC, fundamento 32 y
siguientes. Dicho test está comprendido por un conjunto de principios, como
son: el principio de unidad, de competencia, de efecto útil y poderes
implícitos, y de progresividad en la asignación de competencias y transferencia
de recursos.
25.
El principio de unidad
se desprende del artículo 43 de la Constitución, que establece, entre otras
cosas, que el Estado es uno e indivisible, pero que su gobierno es
descentralizado. Por otro lado, el artículo 189 de la Constitución prescribe
que en el territorio de la República “se constituye y organiza el gobierno a
nivel nacional, regional y local, en los términos que establece la Constitución
y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado”.
26.
De allí se deriva, a su
vez, el principio de cooperación y lealtad regional y local, según el cual los
gobiernos regionales y locales no pueden dictar normas que se encuentren en
contradicción con las políticas nacionales; deben colaborar entre sí y con el
Gobierno Nacional; y no deben realizar actos o adoptar medidas que comprometan
las competencias o el cumplimiento de los fines constitucionales asignados a
otros entes estatales.
27.
Así, el proceso de
descentralización no degenerará en uno de desintegración, ni la autonomía que
les ha sido reconocida se convertirá en autarquía o soberanía interna.
28. El principio de unidad resulta determinante al
momento de evaluar la atribución de competencias que no se encuentren definidas
normativamente de manera clara y precisa. Es conforme a este principio que los
gobiernos regionales y locales no tienen más competencias que aquellas que la
Constitución y las leyes orgánicas les hayan concedido. El resto de las
competencias recae en el gobierno nacional, a tenor de la cláusula de residualidad. A esto se le conoce como el principio de
taxatividad, el cual se desprende del artículo 192 de la Constitución, que
establece cuáles son las competencias de los gobiernos regionales.
29. Ahora bien, de acuerdo con el principio de
competencia, los gobiernos regionales son entes que gozan de atribuciones en el
ámbito de su circunscripción territorial para regular válidamente las materias
que les han sido asignadas por las normas pertinentes. Estas normas se
articulan en nuestro ordenamiento jurídico no solo mediante el criterio de
jerarquía, sino también mediante el criterio de competencia.
30.
No obstante, para que
las ordenanzas resulten válidas y eficaces deben emitirse de conformidad con la
Constitución y las leyes orgánicas, pero no por el rango superior de estas
últimas, sino porque la Constitución misma delega la determinación o
delimitación de las competencias de los órganos constitucionales a estas leyes,
de manera que no pueden emitirse ordenanzas contrarias a ellas, pues de lo
contrario incurrirían en un vicio de inconstitucionalidad indirecta.
31.
Si bien conforme al
artículo 106 de la Constitución existe una reserva de ley orgánica para regular
la estructura y funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la
Constitución, ello no impide que, en concordancia con tales normas, se
desarrolle lo referente a determinadas actividades, funciones o servicios
públicos mediante otras leyes.
32. En tal sentido, la validez y eficacia de una
ordenanza se encuentra supeditada a su compatibilidad con la Constitución y las
leyes que atribuyen competencias; es decir, aquellas que, como ya indicó supra, integren el bloque de
constitucionalidad aplicable según la materia.
33.
Asimismo, en cuanto a los principios
de efecto útil y poderes implícitos y de progresividad en la asignación de
competencias y transferencia de recursos, este Tribunal ha resaltado en su
jurisprudencia lo siguiente:
(i)
el principio de efecto
útil y poderes implícitos, que establece que cada vez que una norma confiere
una competencia a los Gobiernos regionales, debe presumirse que esta contiene
normas implícitas de subcompetencia (que permiten
reglamentar la legislación a emitir), sin las cuales el ejercicio de la
atribución conferida carecería de eficacia o utilidad; y,
(ii)
el principio de
progresividad en la asignación de competencias y transferencia de recursos,
según el cual el proceso de descentralización del poder estatal no es un acto
acabado, sino que se realiza paulatinamente. Esto último debe entenderse
respecto de las competencias compartidas o de las delegables, y no respecto de
las competencias exclusivas del Gobierno Nacional (Sentencia 0004-2009-PI/TC,
fundamento 5).
34.
En el presente caso,
deberá determinarse si la competencia normativa del Gobierno Regional de Áncash
comprende la posibilidad de emitir una ordenanza referente a la pesca artesanal
del recurso hidrobiológico de la anchoveta.
35.
Debido a que la
controversia del presente caso gira en torno a un recurso natural, resulta
pertinente recordar qué establecen las normas pertinentes del bloque de
constitucionalidad sobre la materia.
36.
La Constitución regula
lo referente al ambiente y los recursos naturales en el Capítulo II del Título
III, dedicado al régimen económico. Los artículos pertinentes de esta sección
señalan lo siguiente:
Artículo 66.- Los recursos naturales, renovables
y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su
aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y
de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho
real, sujeto a dicha norma legal. Artículo
Artículo 67.- El Estado determina la política
nacional del ambiente. Promueve el uso sostenible de sus recursos naturales.
Artículo
Artículo 68.- El Estado está obligado a promover
la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas.
37.
Estas obligaciones
estatales en materia de recursos naturales y conservación de la diversidad
biológica guardan relación con lo dispuesto en el artículo 2.22 de la
Constitución, que reconoce el derecho fundamental de toda persona “a gozar de
un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida”.
38.
Ahora bien, conforme al
artículo 66 de la Constitución, por ley orgánica deben fijarse las condiciones
de utilización y otorgamiento a particulares de los recursos naturales, los
cuales son patrimonio de la Nación. Tal desarrollo legislativo se ha realizado
mediante la LOASRN, la cual dispone en su artículo 2 que esta tiene como
objetivo:
(…) promover y regular el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales, renovables y no renovables, estableciendo
un marco adecuado para el fomento a la inversión, procurando un equilibrio
dinámico entre el crecimiento económico, la conservación de los recursos
naturales y del ambiente y el desarrollo integral de la persona humana.
39.
El artículo 3 de esta
ley orgánica define a los recursos naturales como “todo componente de la
naturaleza, susceptible de ser aprovechado por el ser humano para la satisfacción
de sus necesidades y que tenga un valor actual o potencial en el mercado”, e
incluye en su inciso c) a la diversidad biológica como recurso natural,
constituida por “las especies de flora, de la fauna y de los microorganismos o protistos; los recursos genéticos, y los ecosistemas que
dan soporte a la vida”.
40.
Asimismo, el artículo 6
de la LOASRN reafirma que el Estado es soberano en el aprovechamiento de los
recursos naturales y que su soberanía “se traduce en la competencia que tiene
para legislar y ejercer funciones ejecutivas y jurisdiccionales sobre ellos”.
41.
En concordancia con lo
anterior, los artículos 13 y 15 de la LOASRN preceptúan lo siguiente:
Gestión sectorial y transectorial de los
recursos naturales
Artículo 13.- Las leyes especiales que regulen
el aprovechamiento sostenible de recursos naturales precisarán el sector o
sectores del Estado responsables de la gestión de dichos recursos e
incorporarán mecanismos de coordinación con los otros sectores a fin de evitar
que el otorgamiento de derechos genere conflictos por superposición o
incompatibilidad de los derechos otorgados o degradación de los recursos
naturales.
La ley especial determina el Sector competente
para el otorgamiento de derechos para el aprovechamiento sostenible, en el caso
de recursos naturales con varios usos. Los sectores involucrados en su gestión
deberán emitir opinión previa a la decisión final del sector
correspondiente.
Solución de conflictos
Artículo 15.- Las leyes especiales que regulen
el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales determinan la prelación
de derechos, los procedimientos y las instancias administrativas y de gobierno
con competencia para la resolución de las controversias o conflictos que puedan
surgir a propósito de la gestión de los recursos naturales entre los sectores,
o entre éstos y los particulares.
42.
Así, puede observarse
que la LOASRN determina que mediante leyes especiales se regula el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, se precisa cuál es el
sector responsable de la gestión de dichos recursos y se incorporan mecanismos
de coordinación con otros sectores.
43.
En el ámbito legal, es
la LGP la que establece en su artículo 2 que los recursos hidrobiológicos
contenidos en las aguas jurisdiccionales del Perú son patrimonio de la Nación,
y que, en consecuencia, “corresponde al Estado regular el manejo integral y
explotación racional de dichos recursos, considerando que la actividad pesquera
es de interés nacional”.
44.
Ahora bien, para
determinar en quién recae la competencia en controversia, corresponde analizar
las facultades de los gobiernos regionales. El artículo 191 de la Constitución
estatuye que los gobiernos regionales “tienen autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia”. Asimismo, de acuerdo con el
artículo 192, los gobiernos regionales “promueven el desarrollo y la economía
regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios públicos de su
responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de
desarrollo”.
45.
El artículo 192 de la
Constitución contempla las siguientes competencias:
1.
Aprobar su organización
interna y su presupuesto.
2.
Formular y aprobar el
plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad
civil.
3.
Administrar sus bienes y
rentas.
4.
Regular y otorgar las
autorizaciones, licencias y derechos sobre los servicios de su
responsabilidad.
5.
Promover el desarrollo
socioeconómico regional y ejecutar los planes y programas
correspondientes.
6.
Dictar las normas
inherentes a la gestión regional.
7.
Promover y regular
actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquería, industria,
agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones,
educación, salud y medio ambiente, conforme a ley.
8.
Fomentar la
competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecución de
proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto regional.
9.
Presentar iniciativas
legislativas en materias y asuntos de su competencia.
10.
Ejercer las demás
atribuciones inherentes a su función, conforme a ley.
46.
Nótese que el inciso 7
del citado artículo 192 de la Constitución prescribe que los gobiernos
regionales son competentes para, entre otros asuntos, “promover y regular
actividades y/o servicios en materia de […] pesquería […] y medio ambiente, conforme a ley”.
47.
Cabe destacar que es la
Constitución la que delega la delimitación de las competencias de los niveles
de gobierno a las leyes orgánicas. Por ende, las ordenanzas que emitan los
gobiernos locales no pueden ser contrarias a las leyes orgánicas y a las competencias
que establece la Norma Fundamental, pues, de ser así, incurrirían en un vicio
de inconstitucionalidad indirecta, conforme al marco desarrollado supra.
48.
En línea concordante, la
LBD y la LOGR desarrollan y regulan las competencias exclusivas y compartidas
de los gobiernos regionales. Conforme al artículo 13 de la LBD, las
competencias exclusivas son aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera
exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la Constitución y la
ley, mientras que las competencias compartidas son aquellas en las que
intervienen dos o más niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los
procesos implicados. La ley indica la función específica y responsabilidad que
corresponde a cada nivel.
49.
Asimismo, el artículo 15
de la LBD prevé que las competencias exclusivas y compartidas de cada nivel de
gobierno son las establecidas en dicha ley de conformidad con la Constitución.
Las funciones y atribuciones se distribuyen y precisan a través de las Leyes
Orgánicas del Poder Ejecutivo, de Gobiernos Regionales y de Municipalidades,
respectivamente, distinguiendo las funciones de normatividad, regulación,
planeamiento, administración, ejecución, supervisión y control, y promoción de
las inversiones.
50.
A continuación, serán
citadas las partes pertinentes de ambas leyes:
|
Ley 27783 Ley de Bases de la Descentralización |
Ley 27867 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales |
|
TÍTULO V EL GOBIERNO NACIONAL CAPÍTULO ÚNICO COMPETENCIAS DEL GOBIERNO NACIONAL […] Artículo 27.-
Competencias compartidas 27.1. Las competencias
compartidas del gobierno nacional se rigen por la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo y las Leyes específicas de organización y funciones de los
distintos sectores que lo conforman. […]. TÍTULO VI EL GOBIERNO
REGIONAL […] CAPÍTULO IV COMPETENCIAS DE LOS
GOBIERNOS REGIONALES […] Artículo 36.-
Competencias compartidas […] c) Promoción, gestión
y regulación de actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel,
correspondientes a los sectores […] pesquería […] y medio ambiente. d) Gestión sostenible
de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental. […]. |
TÍTULO I DISPOSICIONES
GENERALES […] Artículo 10.-
Competencias exclusivas y compartidas establecidas en la Constitución
Política del Perú y la Ley de Bases de la Descentralización. Los gobiernos
regionales ejercen las competencias exclusivas y compartidas que les asignan
la Constitución Política del Perú y la Ley de Bases de la Descentralización y
la presente Ley, así como las competencias delegadas que acuerden entre ambos
niveles de gobierno. […]. 2. Competencias
Compartidas […] c) Promoción, gestión
y regulación de actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel,
correspondientes a los sectores […] pesquería […] y medio ambiente. |
51.
Finalmente, cabe
destacar que el Capítulo II del Título IV de la LOGR establece el listado de
funciones específicas de los gobiernos regionales. Las referidas al sector
pesquero se encuentran en su artículo 52, e incluyen las siguientes facultades:
a)
Formular, aprobar,
ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en
materia pesquera y producción acuícola de la región.
b)
Administrar, supervisar
y fiscalizar la gestión de actividades y servicios pesqueros bajo su
jurisdicción.
c)
Desarrollar acciones de
vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de los recursos bajo su
jurisdicción.
d)
Promover la provisión de
recursos financieros privados a las empresas y organizaciones de la región, con
énfasis en las medianas, PYMES y unidades productivas orientadas a la
exportación.
e)
Desarrollar e
implementar sistemas de información y poner a disposición de la población
información útil referida a la gestión del sector.
f)
Promover, controlar y
administrar el uso de los servicios de infraestructura de desembarque y
procesamiento pesquero de su competencia, en armonía con las políticas y normas
del sector, a excepción del control y vigilancia de las normas sanitarias
sectoriales, en todas las etapas de las actividades pesqueras.
g)
Verificar el
cumplimiento y correcta aplicación de los dispositivos legales sobre control y
fiscalización de insumos químicos con fines pesqueros y acuícolas, de acuerdo a
la Ley de la materia. Dictar las medidas correctivas y sancionar de acuerdo con
los dispositivos vigentes.
h)
Promover la
investigación e información acerca de los servicios tecnológicos para la
preservación y protección del medio ambiente.
i)
Velar y exigir el
adecuado cumplimiento de las normas técnicas en materia de pesquería. Dictar
las medidas correctivas y sancionar de acuerdo con los dispositivos vigentes.
j)
Vigilar el estricto
cumplimiento de las normas vigentes sobre pesca artesanal y su exclusividad
dentro de las cinco millas marinas. Dictar las medidas correctivas y sancionar
de acuerdo con los dispositivos vigentes.
52.
De lo anotado se aprecia
que los gobiernos regionales tienen competencias compartidas en materia de
pesquería y medio ambiente; sin embargo, de acuerdo con lo establecido en el
inciso a) del artículo 45 de la LOGR, los gobiernos regionales “definen, norman,
dirigen y gestionan sus políticas regionales y ejercen sus funciones generales
y específicas en concordancia con las políticas nacionales y sectoriales”.
53.
Esto se condice con el
artículo 5 de la LOGR, que establece que la misión de los gobiernos regionales
es “organizar y conducir la gestión pública regional de acuerdo con sus
competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las políticas
nacionales y sectoriales, para contribuir al desarrollo integral y sostenible
de la región”.
54.
También es pertinente
mencionar el hecho de que el artículo 36 de la LOGR dispone expresamente que
“las normas y disposiciones del Gobierno Regional se adecuan al ordenamiento
jurídico nacional, no pueden invalidar ni dejar sin efecto normas de otro
Gobierno Regional ni de los otros niveles de gobierno”, mientras que el
artículo 46 señala que las funciones específicas que ejercen los gobiernos
regionales se desarrollan sobre la base de sus políticas regionales, las cuales
se formulan en concordancia con las políticas nacionales sobre la materia.
55.
Asimismo, el artículo
49.1 de la LBD preceptúa que el gobierno nacional y los gobiernos regionales
deben mantener relaciones de coordinación, cooperación y apoyo mutuo, en forma
permanente y continua, dentro del ejercicio de su autonomía y competencias
propias, articulando el interés nacional con los de las regiones.
56.
Por otro lado, para
determinar la competencia sectorial a nivel del Poder Ejecutivo es necesario
recordar que el numeral 1 del artículo 4 de la LOPE establece como competencia
exclusiva de este ente “diseñar y supervisar políticas nacionales y
sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades
del Estado en todos los niveles de gobierno”, y que “el cumplimiento de las
políticas nacionales y sectoriales del Estado es de responsabilidad de las
autoridades del Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos
locales”.
57.
Por su parte, el
artículo 5 de la LOPE establece que el ejercicio de las competencias
compartidas del Poder Ejecutivo con los gobiernos regionales está regido por la
Constitución, la LBD, la LOGR, así como por las leyes de organización y
funciones de los ministerios (como la Ley de Produce, aplicable al presente
caso) y las entidades que componen el Poder Ejecutivo, según corresponda.
58.
Conforme al inciso a)
del numeral 1 del artículo 23 de la LOPE, compete a los ministerios “formular,
planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política
nacional y sectorial bajo su competencia, aplicable a todos los niveles de
gobierno”.
59.
De esta manera, conforme
al artículo 3 de la Ley de Produce, este ministerio es competente en materia de
pesquería. Al respecto, cabe destacar que Produce sustituye en sus competencias
al extinto Ministerio de Pesquería, por lo que toda referencia en la
legislación a esta última entidad debe entenderse dirigida a Produce en lo que
resulte aplicable (cfr. Primera Disposición Final del Decreto de Urgencia
015-2020).
60.
Es importante recordar
cuáles son las competencias de Produce en materia de pesca artesanal. En los
artículos 6 y 7 de la citada ley se establece lo siguiente:
Artículo 6.- Funciones específicas de
competencias compartidas
En el marco de sus competencias el Ministerio de
la Producción cumple las siguientes funciones específicas:
6.1
Dictar normas y
políticas nacionales sobre la pesquería artesanal, así como de promoción de la
industria y comercio interno, en armonía con la protección del medio ambiente y
la conservación de la biodiversidad de conformidad con lo establecido por el
ente rector en materia ambiental.
6.2
Formular y aprobar
planes nacionales de desarrollo sostenible de la pesquería artesanal, […], así
como de promoción de la industria, comercio interno y servicios.
6.3
Gestionar recursos
destinados al desarrollo sostenible de la pesquería artesanal, […], así como a
la promoción de la industria y el comercio interno en el ámbito nacional y/o
macrorregional.
6.4
Promover programas,
proyectos y/o acciones para el desarrollo sostenible de la pesquería artesanal,
[…], así como para la promoción de la industria y el comercio interno en el
ámbito nacional y/o macrorregional.
6.5
Evaluar metas en materia
de la pesquería artesanal, […], así como de la promoción de la industria y el
comercio interno en el ámbito nacional.
6.6
Supervisar, vigilar y
controlar el cumplimiento de normas y lineamientos técnicos en materia de la
pesquería artesanal, […], así como de la promoción de la industria y el
comercio interno en el ámbito nacional.
6.7
Prestar apoyo técnico a
los Gobiernos Regionales y Locales para el adecuado cumplimiento de las
funciones descentralizadas.
Artículo 7.- Otras funciones específicas
En el marco de sus competencias el Ministerio
cumple las siguientes funciones específicas:
7.1
Aprobar las
disposiciones normativas que le correspondan, comprendiendo esta función la
facultad de tipificar reglamentariamente las infracciones por incumplimiento de
obligaciones establecidas legalmente.
7.2
Cumplir y hacer cumplir
el marco normativo relacionado con su ámbito de competencia, ejerciendo la
potestad fiscalizadora, sancionadora y de ejecución coactiva correspondiente.
Para estos efectos podrá dictar las medidas cautelares y correctivas
correspondientes.
7.3
Coordinar la defensa
judicial de las entidades de su Sector.
7.4
Presentar los proyectos
normativos sobre las materias a su cargo, ante el Presidente de la República y
ante el Consejo de Ministros.
7.5
Otras funciones que le
señale la ley.
61.
Como ya hizo hincapié
este Tribunal en la Sentencia 00007-2019-PI/TC (fundamento 57 y siguientes),
Produce es la entidad competente para dictar normas y políticas nacionales
sobre pesquería artesanal, formular planes nacionales, evaluar las metas
nacionales, supervisar, vigilar y controlar el cumplimiento de las normas sobre
la materia, tipificar las infracciones y cumplir y hacer cumplir el marco
normativo, ejerciendo potestad fiscalizadora y sancionadora.
62.
De acuerdo con nuestro
marco constitucional y legal desarrollado supra,
los gobiernos regionales están impedidos de emitir cualquier regulación que
entre en conflicto con la normativa nacional emitida por Produce respecto de
tales competencias.
63.
Por otro lado, conforme
a su artículo 1, la LGP “tiene por objeto normar la actividad pesquera con el
fin de promover su desarrollo sostenido como fuente de alimentación, empleo e
ingresos y de asegurar un aprovechamiento responsable de los recursos hidrobiológicos,
optimizando los beneficios económicos, en armonía con la preservación del medio
ambiente y la conservación de la biodiversidad”.
64.
En su artículo 9, la
referida ley establece que es el Ministerio de la Producción, sobre la base de
evidencias científicas disponibles, quien determina las cuotas de captura
permisibles, las temporadas y las zonas de pesca, la regulación del esfuerzo
pesquero, los métodos de pesca, las tallas mínimas de captura y demás normas
que requieran la preservación y explotación de los recursos hidrobiológicos.
65.
Esta norma también
prevé, en su artículo 22, que Produce establecerá periódicamente las medidas de
ordenamiento de los recursos hidrobiológicos, en función de las evidencias
científicas provenientes del Imarpe y de otras entidades
de investigación, así como de factores socioeconómicos. Conforme al artículo 13
estas actividades están orientadas a obtener y proporcionar permanentemente las
bases científicas que sustentan el desarrollo integral y armónico del proceso
pesquero.
66.
Al respecto, cabe destacar que el
literal e) del artículo 4 del Decreto Legislativo 95, Ley del Imarpe, dispone que esta entidad tiene entre sus funciones
el “proporcionar al Ministerio de la Producción las bases científicas para la
administración racional de los recursos marinos y continentales”.
67.
Finalmente, corresponde
advertir que el artículo 74 la LGP estipula que es Produce quien dicta las
normas a nivel nacional relacionadas con la actividad pesquera y que los
organismos regionales deben encargarse de su cumplimiento en sus respectivas
regiones. Los organismos regionales solo podrán dictar dichas normas cuando
exista delegación expresa de dicho ministerio.
68.
En concordancia con lo
expuesto, se entiende que la competencia normativa de los gobiernos regionales
debe ser ejercida en coordinación con el Poder Ejecutivo a través de Produce,
pues este es el ministerio que determina los sistemas de ordenamiento pesquero,
cuotas de captura permisibles, temporadas y zonas de pesca, métodos de pesca y
demás normas para la preservación y explotación racional de los recursos
hídricos.
69.
Al respecto, este
Tribunal ha dejado sentado en reiterada jurisprudencia que la competencia
compartida en materia de pesca debe ser ejercida de manera coordinada entre el
gobierno nacional y los gobiernos regionales:
Como puede observarse,
del análisis de las normas constitucionales pertinentes, así como de las normas
conformantes del bloque de constitucionalidad en el presente caso, es decir, la
Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales,
se infiere que la materia sobre la que versa la norma impugnada, esto es, la
regulación de la actividad pesquera, es una competencia de naturaleza
compartida. En otras palabras, una competencia cuyo ejercicio debe ser
realizado de manera coordinada entre el gobierno nacional y los gobiernos
regionales (fundamento 14 de la Sentencia 00021-2007-PI/TC).
Por tanto, y como se desprende de las normas
glosadas, se trata de una competencia compartida por ambos niveles de gobierno,
razón por la cual resulta necesaria la coordinación y cooperación entre ambos
(fundamento 19 de la Sentencia 00010-2008-PI/TC).
Por ello, el Tribunal Constitucional considera
que al regular tales materias la Ordenanza Regional N.º 003-2010-REGION-ÁNCASH/CR,
sin tener en consideración su naturaleza compartida [que entre otras cosas le
obliga a cooperar y coordinar los asuntos referidos a la Pesca con el gobierno
central, específicamente con el sector de Producción], incurrió en el vicio de
inconstitucionalidad consistente en haber regulado una materia ex novo para
la cual se carece de competencia. (Fundamento 9 de la Sentencia 00008-2011-
PI/TC).
70.
Habiendo establecido el
marco normativo en materia de pesca artesanal aplicable al presente caso,
corresponde hacer el análisis de la ordenanza impugnada a la luz de este.
§5. Análisis de la ordenanza impugnada
71.
El demandante alega que
la Ordenanza Regional 002-2016-GRA/CR ha sido expedida en contravención de las
normas que regulan la competencia del gobierno nacional en materia de pesca
artesanal, sin previa coordinación con Produce y sin contar con la información
técnica adecuada.
72.
Se advierte que la
ordenanza impugnada regula las siguientes materias:
(i)
Crea un registro de
embarcaciones aptas para la pesca artesanal de anchoveta.
(ii)
El aporte gratuito de un
porcentaje de su pesca.
(iii)
La suscripción de
convenios de abastecimiento de anchoveta.
(iv)
La emisión de un
Reglamento Regional de Inspecciones y Sanciones Pesqueras de la Región Áncash.
73.
Conforme al artículo 1
de la norma impugnada, el Gobierno Regional de Áncash dispuso la Publicación
del Registro Regional de Embarcaciones Pesqueras Artesanales de hasta 10 metros
cúbicos de capacidad de bodega, con acceso al recurso anchoveta para consumo
humano directo, y que se encuentran listados en los anexos I y II de la citada
ordenanza.
74.
Este artículo establece
una regulación diferente a la del ordenamiento legal vigente sobre la materia,
pues, conforme a los artículos 43, 44 y 46 de la LGP, los permisos de pesca son
derechos específicos que Produce otorga a plazo determinado para el desarrollo
de actividades pesqueras, conforme a lo dispuesto en la ley y su reglamento, y
estos serán otorgados a nivel nacional. Asimismo, de acuerdo con el artículo 23
de la LGP, Produce también autoriza y supervisa el uso adecuado de artes y
aparejos de pesca.
75.
En tal sentido, el
Gobierno Regional de Áncash excede sus competencias cuando dispone la
publicación de un registro que él mismo elabora, en tanto su inclusión en el
mismo determina el acceso al recurso anchoveta en el ámbito regional. Al margen
de que este registro podría no estar actualizado y ser incongruente con los
permisos de pesca otorgados por Produce, aun si lo estuviera se trata de
información que no puede adquirir efectos obligatorios y vinculantes mediante
una ordenanza regional.
76.
Cabe destacar también
que este Tribunal ha ratificado en su jurisprudencia que la titularidad de la
atribución exclusiva sobre las concesiones, autorizaciones y permisos de pesca
a nivel nacional corresponde a Produce, sin perjuicio de las demás competencias
de los gobiernos regionales en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones
(Cfr. Sentencia 00005-2016-CC/TC, fundamento 42).
77.
Por otro lado, la
ordenanza impugnada propone la creación de un régimen de sanciones relacionadas
con la pesca artesanal de la anchoveta. Al respecto, el artículo 5.2 de la Ley
de Produce establece como una de las funciones rectoras de este ministerio
“dictar normas y lineamientos técnicos para la adecuada ejecución y supervisión
de las políticas, la gestión de los recursos del sector, así como para el
otorgamiento, reconocimiento de derechos, la sanción, fiscalización y ejecución
coactiva”. Por tanto, la competencia para emitir normas sobre sanciones
corresponde a Produce.
78.
Cabe mencionar que otras
disposiciones desarrollan las competencias del gobierno nacional en cuanto al
régimen sancionatorio sobre la materia, tales como el Título XI de la LGP
(artículo 76 y siguientes), denominado “de las prohibiciones, infracciones y
sanciones”, así como el reglamento de la referida ley. Por tales razones, el
régimen sancionador creado por la ordenanza impugnada resulta inconstitucional.
79.
Ahora bien, la ordenanza
cuestionada regula también el acceso al recurso de la anchoveta, su extracción
y explotación. Así, su artículo segundo prevé el aporte gratuito que deberán
realizar los armadores pesqueros artesanales para la ejecución del PAAR; sus
artículos tercero y cuarto disponen la suscripción de convenios para el abastecimiento
social de la anchoveta; su artículo quinto regula la inscripción de plantas de
procesamiento; el sexto el transporte de la anchoveta; el séptimo regula la
prohibición de pesca de ejemplares de menor talla; y el octavo prohíbe a los
establecimientos pesqueros artesanales la recepción de la anchoveta respecto de
embarcaciones que no se encuentren registradas en los anexos de la ordenanza.
80.
Cabe destacar que el
aporte gratuito que implementa la ordenanza impugnada corresponde al 5 % de la
pesca realizada por los armadores pesqueros artesanales cuyas embarcaciones se
encuentren contempladas en los anexos de dicha norma. La pesca será extraída del
volumen total de captura de anchoveta en óptimas condiciones para su consumo
humano directo.
81.
En tal sentido, resulta
evidente que las normas materia de la presente sentencia se encuentran
directamente vinculadas con la explotación del recurso anchoveta,
particularmente su captura, pero también su almacenamiento, transporte y
distribución para el consumo.
82.
Conforme al marco
constitucional reseñado supra, los
gobiernos regionales no tienen competencia para regular los asuntos materia de
controversia de manera unilateral, pues se encuentran obligados a respetar los
planes que haya establecido el Poder Ejecutivo, toda vez que la Constitución y
las leyes le han otorgado competencia para el desarrollo de las políticas
nacionales.
83.
Adicionalmente,
corresponde tomar en cuenta la regla contenida en el último párrafo del
artículo 4 de la LOPE, según el cual “Toda función, actividad, competencia,
proyecto, empresa o activo que no hubiera sido asignado expresamente a otros
niveles de gobierno corresponde al Poder Ejecutivo”.
84.
De lo antes expuesto se
deriva que los gobiernos regionales no pueden ignorar o desviarse de los planes
nacionales, pues, de hacerlo, estarían actuando en contra del orden
constitucional. Por el contrario, su actuar debe realizarse en coordinación con
el gobierno nacional, pues se trata de una competencia compartida entre ambos
niveles, y corresponde a este último fijar las pautas generales -es decir, la
información técnica-, bajo las cuales se regirán los gobiernos regionales. En
tal sentido, estas coordinaciones, así como la concordancia con el marco
jurídico nacional, son un elemento esencial de validez para la implementación
de políticas regionales en materia de pesca artesanal de la anchoveta.
85.
Al respecto, este
Tribunal advierte que ni en la ordenanza cuestionada ni en la contestación de
la demanda, se hace referencia a las coordinaciones que debieron existir entre
el gobierno regional y Produce para regular el acceso, extracción y explotación
de la anchoveta. Además, tampoco se mencionan cuáles son los estudios o
investigaciones científicas emitidos por el gobierno nacional que garantizan un
uso sostenible del recurso anchoveta; es decir, dicha norma no está sustentada
en información técnica suficiente y adecuada, conforme lo exige el marco
jurídico vigente que fuera desarrollado supra.
86.
En atención a la materia
que se regula, y en concordancia con el criterio ya establecido por este
Tribunal en la Sentencia 00007-2019-PI/TC (cfr. fundamento 64), la falta de
adecuación de la ordenanza del Gobierno Regional de Áncash con los planes
nacionales relacionados con el recurso anchoveta, así como la falta de
coordinación con el gobierno nacional respecto a los criterios y lineamientos
técnicos para su explotación fijados en tales planes nacionales, son razones
suficientes para declarar la inconstitucionalidad de la ordenanza impugnada en
su totalidad, por cuanto representan exigencias contenidas en el bloque de
constitucionalidad para la explotación racional de la anchoveta.
87.
En consecuencia, este
Tribunal considera que, al no haber respetado los planes nacionales
correspondientes, ni realizado las coordinaciones necesarias para ejercer la
competencia compartida en materia de pesca artesanal, regulando materias que
competen al gobierno nacional, la Ordenanza Regional 002-2016-GRA/CR resulta
inconstitucional en su totalidad, pues los artículos que la componen contienen
el mismo vicio de invalidez por conexidad, en aplicación del artículo 77 del
Nuevo Código Procesal Constitucional. Por consiguiente, corresponde declarar
fundada la demanda, por haber sido vulnerada la competencia del Poder Ejecutivo
en materia de pesca artesanal de la anchoveta.
88.
Finalmente, cabe
destacar que la creación y desarrollo de programas, proyectos y/o acciones para
el desarrollo sostenible de la pesquería artesanal son funciones específicas
compartidas de Produce, de acuerdo con lo previsto por el artículo 6.4 de su
propia ley, citado supra.
89.
Si bien los gobiernos
regionales promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las
inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad, el
artículo 192 de la Constitución precisa que esta facultad se realiza en armonía
con las políticas y planes nacionales. Esto resulta de particular relevancia
cuando se trata de competencias compartidas entre los diferentes niveles de
gobierno. En tal sentido, los programas sociales que impacten en un recurso
natural deben respetar y estar en concordancia con las políticas y programas
nacionales.
90.
En el presente caso, no
se advierte que el Gobierno Regional de Áncash haya realizado las
coordinaciones pertinentes con el gobierno nacional que brinden el sustento
técnico y midan el impacto de lo dispuesto en la ordenanza cuestionada en lo
que concierne a la explotación del recurso anchoveta, y que tales disposiciones
se encuentren en concordancia con los programas nacionales sobre la materia.
Por tanto, esto viene a constituir una causal de inconstitucionalidad
concurrente de la ordenanza cuestionada.
III. FALLO
Por estos fundamentos,
el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda de
inconstitucionalidad interpuesta por el Poder Ejecutivo contra la Ordenanza
Regional 002-2016-GRA/CR, emitida por el Gobierno Regional de Áncash.
Publíquese y
notifíquese.
SS.
PACHECO
ZERGA
GUTIÉRREZ
TICSE
DOMÍNGUEZ
HARO
MONTEAGUDO
VALDEZ
OCHOA
CARDICH
HERNÁNDEZ
CHÁVEZ
|
PONENTE MORALES SARAVIA |