Pleno. Sentencia 2/2025

PLENO JURISDICCIONAL

Expedientes 00009-2023-PI/TC y 00010-2023-PI/TC (Acumulados)

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

23 de setiembre de 2024

Caso límites territoriales Satipo – La Convención II

Municipalidad Provincial de Satipo c. Municipalidad Provincial de La Convención

Asunto

Demandas de inconstitucionalidad contra las ordenanzas municipales 035-2022-MPLC y 038-2022-MPLC, que aprueban la adecuación de las municipalidades de los Centros Poblados de Tambo del Ene y Nuevo Progreso - Valle Kimpiri en el distrito de Pichari, provincia de La Convención, departamento del Cusco.

Magistrados firmantes:

SS.

PACHECO ZERGA

DOMÍNGUEZ HARO

MORALES SARAVIA

GUTIÉRREZ TICSE

MONTEAGUDO VALDEZ

OCHOA CARDICH

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

TABLA DE CONTENIDOS

Normas impugnadas Parámetro de control
Ordenanzas municipales 035-2022-MPLC y 038-2022-MPLC

Constitución Política del Perú:

-Artículos 102.1 (texto anterior), 102.7 (texto anterior), 194 y 195.

Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) y modificatorias

-Artículo III, artículos 3, 128, Primera Disposición Complementaria Transitoria.

I. ANTECEDENTES

  1. Petitorio Constitucional

  2. Debate Constitucional

B-1. Demandas

B-2. Contestaciones de demanda

II. FUNDAMENTOS

§1. Delimitación de la controversia

§2. Bloque de constitucionalidad aplicable al presente caso

§3. Sobre la autonomía de los Gobiernos Locales según el modelo Constitucional de Estado Unitario y Descentralizado establecido en la Norma Fundamental de 1993

§4. Sobre la publicidad de las ordenanzas municipales

§5. Sobre la creación de municipalidades de centros poblados y conflictos territoriales

§6. Examen de constitucionalidad formal de las ordenanzas municipales 038-2022- MPLC y 035-2022-MPLC

6.1. Sobre la publicidad de las ordenanzas municipales cuestionadas

6.2. Sobre la creación de municipalidades de centros poblados en zonas con conflicto de demarcación territorial

III. FALLO

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 23 días del mes de setiembre de 2024, en sesión de Pleno Jurisdiccional, los magistrados Pacheco Zerga (presidenta), Domínguez Haro (vicepresidente), Morales Saravia, Gutiérrez Ticse, Monteagudo Valdez, Ochoa Cardich y Hernández Chávez han emitido la presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

I. ANTECEDENTES

A. PETITORIO CONSTITUCIONAL

Con fecha 20 de julio de 2023, la Municipalidad Provincial de Satipo demanda la inconstitucionalidad de las ordenanzas municipales 035-2022-MPLC y 038-2022-MPLC, emitidas por la Municipalidad Provincial de La Convención, que aprueban adecuar las municipalidades de los centros poblados de Nuevo Progreso - Valle Kimpiri y Tambo del Ene en el distrito de Pichari, provincia de La Convención, departamento del Cusco.

En las demandas se alega que las normas impugnadas contravienen los artículos 102.7, 103, 194 y 195 de la Constitución, así como lo dispuesto en los artículos III y 44 de la Ley Orgánica de Municipalidades. Adicionalmente, en el caso de la Ordenanza 038-2022-MPLC, se sostiene que vulnera lo establecido en la Sentencia 00011-2017-PI/TC y acumulado.

Por su parte, con fecha 31 de octubre de 2023, la Municipalidad Provincial de La Convención contesta ambas demandas, negándolas y contradiciéndolas en todos sus extremos.

Mediante auto de fecha 21 de noviembre de 2023, este Tribunal Constitucional, invocando el artículo 113 del Nuevo Código Procesal Constitucional, dispone la acumulación de los Expedientes 00009-2023-PI/TC y 00010-2023-PI/TC.

B. DEBATE CONSTITUCIONAL

Las partes esgrimen una serie de argumentos sobre la constitucionalidad de la norma impugnada que, a manera de resumen, se presentan a continuación:

B-1. DEMANDAS

Expediente 00009-2023-PI/TC

Los principales argumentos expuestos en la demanda de inconstitucionalidad presentada por el alcalde de la Municipalidad Provincial de Satipo contra la Ordenanza Municipal 038-2022-MPLC, son los siguientes:

Expediente 00010-2023-PI/TC

Los principales argumentos expuestos en la demanda de inconstitucionalidad presentada por el alcalde de la Municipalidad Provincial de Satipo contra la Ordenanza Municipal 035-2022-MPLC, son los siguientes:

B-2. CONTESTACIONES DE DEMANDA

Expediente 00009-2023-PI/TC

Con fecha 31 de octubre de 2023, el procurador público encargado de la Municipalidad Provincial La Convención contesta la demanda esgrimiendo los siguientes argumentos para que sea declarada infundada:

Expediente 00010-2023-PI/TC

Por otro lado, el 31 de octubre de 2023, el procurador público encargado de la Municipalidad Provincial La Convención contesta la demanda contra la Ordenanza Municipal 038-2022-MPLC exponiendo los siguientes argumentos para que sea declarada improcedente:

II. FUNDAMENTOS

§1. Delimitación de la controversia

  1. En el presente caso, la Municipalidad Provincial de Satipo cuestiona la constitucionalidad de las Ordenanzas Municipales 038-2022-MPLC y 035-2022-MPLC, que aprueban la adecuación de las Municipalidades de los centros poblados de Tambo del Ene y Nuevo Progreso - Valle Kimpiri en el distrito de Pichari, provincia de La Convención, departamento del Cusco.

  2. La parte demandante impugna ambas ordenanzas porque habrían incurrido en diversas infracciones a la Constitución, lo que será dilucidado por este Tribunal; pero como paso previo a dicho examen, se determinará, a continuación, cuál es el bloque de constitucionalidad que deberá ser aplicado en la presente controversia.

§2. Bloque de constitucionalidad aplicable al presente caso

  1. Con relación a la clasificación o tipología de los vicios de inconstitucionalidad, el artículo 74 del NCPCo establece que la infracción contra la jerarquía normativa de la Constitución puede ser: (i) directa o indirecta; (ii) total o parcial; y, (iii) por la forma o por el fondo.

  2. En cuanto a la inconstitucionalidad por la forma, este Tribunal ha tenido oportunidad de establecer que una norma puede incurrir en dicha infracción constitucional en tres supuestos (Sentencia 00020-2005-PI/TC y acumulados, fundamento 22):

  1. Cuando se produce el quebrantamiento del procedimiento legislativo previsto en la Constitución para su aprobación. Se configura este supuesto si, por ejemplo, el Poder Ejecutivo expide un decreto legislativo sin que se haya dictado la ley que lo autoriza para dicho efecto, de acuerdo a lo señalado en el artículo 104 de la Constitución.

  2. Cuando se ha ocupado de una materia que la Constitución directamente ha reservado a otra específica fuente formal del derecho. Así, por ejemplo, existen determinadas materias que la Constitución reserva a las leyes orgánicas (v. gr. de conformidad con el artículo 106, la regulación de la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución), razón por la cual en caso de que una ley ordinaria se ocupe de dicha regulación, incurriría en un vicio de inconstitucionalidad formal.

  3. Cuando es expedida por un órgano que, constitucionalmente, resulta incompetente para hacerlo. Ello tendría lugar, por ejemplo, si el Poder Legislativo expidiera decretos de urgencia, pues la posibilidad de dictar dichas fuentes normativas ha sido reservada al presidente de la república, conforme a lo previsto en el artículo 118, inciso 19, de la Constitución.

    1. En cuanto al presente caso, este Tribunal advierte que la presunta infracción constitucional por la forma en la que habría incurrido la MPLC es la que se recoge en el primer supuesto enunciado en el fundamento precedente.

    2. Cabe recordar que el proceso de inconstitucionalidad implica un control abstracto de las normas con rango de ley tomando a la Constitución, en su carácter de norma suprema del ordenamiento, como parámetro de evaluación (cfr. Sentencia 00029-2021-PI/TC, fundamento 10).

    3. Este Tribunal considera indispensable recordar que, en determinadas ocasiones, el parámetro de constitucionalidad puede comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas normas con rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por una disposición constitucional (cfr. Sentencia 00007-2002-AI/TC, fundamento 5).

    4. En tales casos, estas fuentes asumen la condición de “normas sobre la producción jurídica” en un doble sentido. Por un lado, como “normas sobre la forma de la producción jurídica”; esto es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras normas que tienen su mismo rango. Por otro, como “normas sobre el contenido de la normación”; es decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar el contenido de tales disposiciones.

    5. A este parámetro de control, formado por la Constitución y aquellas normas con rango de ley que derivan directamente de ella y tienen una relación causal con la materia jurídica subyacente al control de constitucionalidad a realizarse, se le denomina bloque de constitucionalidad.

    6. En ese orden de ideas, este Tribunal ha enfatizado que “en una hipótesis de infracción indirecta, el parámetro de control, esto es, la norma de referencia a partir de la cual el Tribunal evaluará la validez de la ley cuestionada, está integrado por la Constitución, pero también por todas las leyes a las que esta confirió la capacidad de limitar a otras normas de su mismo rango” (Sentencia 0047-2004-AI/TC, fundamento 128).

    7. Es por ello que este Tribunal ha precisado, además, que se produce una afectación indirecta cuando exista incompatibilidad entre la norma sometida a juicio y otra norma legal a la que la propia Constitución delegó algunos de los siguientes aspectos:

  1. La regulación de un requisito esencial del procedimiento de producción de normativa;

  2. La regulación de un contenido materialmente constitucional; y,

  3. La determinación de competencias o límites de las competencias y atribuciones de los distintos poderes y órganos constitucionales.

    1. Dichas normas deben ser, a su vez, compatibles con la Constitución para formar el bloque de constitucionalidad. En tales casos, las normas integradas al parámetro actúan como normas interpuestas y toda norma controlada que sea incompatible con ellas será declarada inconstitucional en un proceso por infracción indirecta a la Constitución.

    2. En el presente caso, dicho parámetro está compuesto por los incisos 1 y 7 del artículo 102 la Constitución, según el texto que se encontraba vigente cuando fueron expedidas las ordenanzas impugnadas. Dichas disposiciones se refieren a la competencia del Congreso para modificar o derogar leyes y para aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo, respectivamente. El bloque de constitucionalidad se completa con los artículos 194 y 195 de la referida Norma Fundamental, que reconocen a las municipalidades como órganos del gobierno local y los dotan de competencias.

    3. Dicho parámetro se encuentra compuesto también por el artículo III del Título Preliminar de la LOM y modificatorias, así como por sus artículos 3, 44, 128 y por su Primera Disposición Complementaria Transitoria.

    4. El artículo III de la LOM hace referencia al origen de la demarcación territorial de las municipalidades provinciales y distritales. A su vez, el artículo 3, alude a la clasificación de las municipalidades según su correspondiente jurisdicción.

    5. El artículo 44 establece las reglas que deben cumplirse para la publicación de las ordenanzas que expidan las municipalidades.

    6. Por su parte, el artículo 128 de la LOM, modificado por la Ley 31079, tiene como objeto la creación de municipalidades de centros poblados, estableciendo qué requisitos deben ser precisados en la correspondiente ordenanza de creación.

    7. Finalmente, la Primera Disposición Complementaria Transitoria de la Ley 31079, modificatoria de la LOM, dispone que las municipalidades provinciales, con base en lo dispuesto en el artículo 128 de la referida ley, deben expedir la ordenanza de adecuación de las municipalidades de centros poblados en funcionamiento.

    8. Indicado lo anterior, este Tribunal estima necesario desarrollar ciertas materias constitucionalmente relevantes para la resolución de la presente controversia.

§3. Sobre la autonomía de los Gobiernos Locales según el modelo Constitucional de Estado Unitario y Descentralizado establecido en la Norma Fundamental de 1993

  1. Corresponde comenzar tomando en cuenta que la Constitución dispone lo siguiente en su artículo 43:

La República del Perú es democrática, social, independiente soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes.

  1. Así pues, la Carta Política diseña un modelo de Estado unitario, representativo y descentralizado, como fluye de la disposición glosada. A su vez, el artículo 188 de la Constitución se refiere a la descentralización como aquel proceso progresivo y ordenado tendiente al desarrollo integral del país y que “implica el ejercicio del gobierno de manera descentralizada y desconcentrada” (…) (Sentencia 0001-2019-CC/TC, fundamento 19).

  2. Dicho proceso debe llevarse a cabo, como establece el referido artículo constitucional, “conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales”.

  3. Es por ello que los gobiernos locales cuentan con determinadas competencias que ejercen con autonomía, dentro de los límites que los artículos 194 a 199 de la Constitución y las leyes de desarrollo imponen.

  4. Precisamente, para que los gobiernos locales puedan cumplir con sus competencias constitucionales en el marco de la descentralización, se les ha otorgado plena autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, como se desprende del artículo 194 del texto constitucional, del artículo 8 de la Ley de Bases de la Descentralización (LBD) y del artículo II de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (LOM).

  5. El referido artículo 8 de la LBD establece lo siguiente:

Artículo 8.- Las autonomías de gobierno

La autonomía es el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nación. La autonomía se sujeta a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas.

 

  1. En el artículo 9 de la LBD se ha explicitado que la autonomía tiene una dimensión política, otra administrativa y otra económica. Por su parte, el artículo II del Título Preliminar de la LOM hace referencia a las mencionadas dimensiones de la autonomía municipal y añade que: “La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico” (énfasis añadido).

  2. Asimismo, este Tribunal ha indicado que la autonomía de dichos gobiernos locales presupone el ejercicio de diversas facultades en el ámbito de sus competencias relacionadas con el autogobierno a través de sus autoridades representativas electas; con la aplicación y verificación del cumplimiento de las normas que emiten; con la administración de su organización interna, de su presupuesto y de los servicios públicos que deben prestar; y con la generación de recursos a través del ejercicio de la potestad tributaria (cfr. Sentencia 0001-2019-CC/TC, fundamento 17).

  3. Esto sin perjuicio del ejercicio de las competencias atribuidas por la Constitución y las leyes orgánicas a otros sujetos constitucionales y del control interorgánico que debe llevarse a cabo dentro del referido marco constitucional.

  4. En tal sentido, el artículo VIII del ya citado Título Preliminar de la LOM preceptúa lo siguiente:

Los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Público; así como a las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y a los sistemas administrativos del Estado que por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio.

Las competencias y funciones específicas municipales se cumplen en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo.

  1. Considerando tales alcances respecto al proceso de descentralización y a la autonomía de los gobiernos locales, este Tribunal abordará a continuación otras materias relacionadas con el ejercicio de las competencias de dichos niveles de gobierno y sus límites o impedimentos, como son: i) la publicidad de las ordenanzas municipales y ii) la creación de las municipalidades de centros poblados en un contexto de conflicto territorial.

§4. Sobre la publicidad de las ordenanzas municipales

  1. El artículo 51 de La Constitución establece que la publicidad es esencial para la vigencia de las normas en el Estado, asimismo en el artículo 109 estipula que:

La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte.

  1. Se desprende de una interpretación sistemática de los artículos citados, que la norma debe ser aprobada por el órgano que ejerce la potestad legislativa, y la publicación determina su eficacia, vigencia y obligatoriedad.

  2. En ese sentido, la exigencia de publicidad de las leyes como de las normas con rango ley tiene por objeto la difusión de su contenido, de manera que todos los ciudadanos, a nivel nacional o en un determinado territorio, tengan conocimiento de ellas y, por lo tanto, sea exigible su cumplimiento.

  3. Por tal razón, los cuestionamientos que pueden surgir en torno a la publicación de una norma, no deben resolverse en clave de validez o invalidez, sino de eficacia o ineficacia.

  4. En relación con los criterios de eficacia y vigencia de las normas jurídicas, este Tribunal ha puesto de relieve en su jurisprudencia que:

La vigencia de una norma jurídica depende, prima facie, de que haya sido aprobada y promulgada por los órganos competentes, y además de que haya sido publicada conforme lo establece el último extremo del artículo 51 de la Constitución. Cumplido este procedimiento, se podrá considerar que la norma es eficaz. De este modo, el efecto práctico de la vigencia de una norma es su eficacia. “Que una norma sea eficaz quiere decir que es de cumplimiento exigible (…) (Sentencia 0017-2005-PI/TC, fundamento 5).

  1. Las ordenanzas municipales son aprobadas por el concejo municipal, y adquieren eficacia y obligatoriedad al ser publicadas. Al respecto, el párrafo in fine del artículo 44 de la LOM establece que:

(…) No surten efecto las normas de gobierno municipal que no hayan cumplido con el requisito de la publicación y difusión.

  1. Asimismo, la disposición aludida exige que las ordenanzas municipales del departamento de Lima y la provincia del Callao sean publicadas en el diario oficial El Peruano; sin embargo, en el caso de las ordenanzas de las municipalidades ubicadas fuera de dicho ámbito territorial, como sucede en el caso de autos, deberán ser publicadas en:

  1. El diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción en el caso de las municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad.

  2. Los carteles municipales impresos, fijados en lugares visibles y en locales municipales, de los que dará fe la autoridad judicial respectiva, en los demás casos.

  3. Los portales electrónicos, en los lugares en que existan.

    1. Tomando en cuenta dicho marco, este órgano de control de la Constitución examinará la constitucionalidad de las ordenanzas 038-2022-MPLC y 035-2022-MPLC expedidas por la Municipalidad Provincial de La Convención.

§5. Sobre la creación de municipalidades de centros poblados y conflictos territoriales

  1. El artículo 194 de la Constitución establece que los gobiernos locales tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.

  2. Sin embargo, dicha autonomía debe ser ejercida en el marco de la referida Norma Fundamental y de las leyes de desarrollo, teniendo como límites las competencias de otros niveles de gobierno.

  3. Así también, debe tenerse presente que el referido artículo 194 de la Constitución prescribe que la creación de un centro poblado solo puede realizarse conforme a ley.

  4. Y si bien las municipalidades cuentan con determinado nivel de autonomía, esta no las habilita a llevar a cabo acciones relacionadas con la demarcación territorial. Sobre esto, debe recordarse que el texto aún vigente del inciso 7 del artículo 102 de la Constitución ha dispuesto, precisamente, que la aprobación de la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo es una atribución del Congreso.

  5. Al respecto, corresponde recordar que el procedimiento de demarcación territorial se encuentra regulado en las siguientes normas: Ley de Demarcación y Organización Territorial (Ley 27795, modificada por la Ley 30918) y en la Ley que Implementa Mecanismos para la Delimitación Territorial (Ley 29533). En estas se establecen las diferentes acciones técnicas para la demarcación territorial, entre las que se encuentran, las creaciones, funciones y delimitaciones y redelimitaciones.

  6. En concreto, el artículo 5 de la ley de Demarcación y Organización Territorial dispone que la PCM, a través de la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial (SDOT-PCM), ejerce la rectoría del Sistema Nacional de Demarcación territorial, el cual tiene como finalidad lograr una organización racional del territorio y el saneamiento de límites. El Poder Ejecutivo presenta un proyecto de ley con la delimitación territorial ante el Congreso, que, al estar facultado constitucionalmente, puede aprobar tal propuesta.

  7. Partiendo de dicho presupuesto, este Tribunal ha resaltado en la Sentencia 00024-2003-AI/TC, que un paso previo para el ejercicio de la referida autonomía es la determinación del espacio geográfico de las diferentes circunscripciones territoriales. Con ello se pretende evitar las discrepancias entre distintos gobiernos locales o regionales.

  8. En esa línea, el artículo III de la LOM establece lo siguiente:

Las municipalidades provinciales y distritales se originan en la respectiva demarcación territorial que aprueba el Congreso de la República, a propuesta del Poder Ejecutivo. Sus principales autoridades emanan de la voluntad popular conforme a la Ley Electoral correspondiente. Las municipalidades de centros poblados son creadas por ordenanza municipal provincial.

  1. A su vez, debe recordarse que según el artículo 3.3 de la referida LOM, una municipalidad de centro poblado es aquella “cuya jurisdicción la determina el respectivo concejo provincial, a propuesta del concejo distrital”.

  2. Es evidente, entonces, que las ordenanzas de la municipalidad provincial, de acuerdo con lo establecido en la ley, no pueden tener alcance más allá del que les imponen los límites provinciales establecidos de acuerdo con la Constitución.

  3. Sobre esto último, debe recordarse que este Tribunal ya ha emitido con anterioridad sentencias que abordan conflictos territoriales entre municipalidades, y ha desarrollado cuáles son los criterios vinculantes para la resolución de las controversias promovidas por las partes.

  4. Sobre el ejercicio de competencias por parte de entidades descentralizadas, este Tribunal ha subrayado en la Sentencia 00016-2003-AI/TC que:

[…] las competencias que corresponden a una autoridad municipal deben ser ejercidas dentro de la circunscripción territorial correspondiente, pues, de lo contrario, se llegaría al absurdo de pretender que los actos administrativos de una entidad municipal pudieran vincular y obligar a las demás corporaciones municipales, más aún cuando el artículo 194º de la Constitución no distingue entre uno u otro gobierno municipal, así sea uno de rango provincial y el otro distrital, en razón, justamente, del ámbito territorial dentro del cual cada uno de ellos puede hacer uso de sus atribuciones. (Sentencia 00016-2003-AI/TC, fundamento 5).

  1. Asimismo, este Tribunal ha reafirmado en su jurisprudencia la regla según la cual ninguna municipalidad puede ejercer competencia alguna sobre territorios en disputa o cuya pertenencia a una jurisdicción no se encuentre previa y plenamente determinada” (Sentencia 00005-2003-CC/TC, fundamento 8). Dicho criterio se basa en la constatación de que el ejercicio de las competencias propias de cada nivel de gobierno tiene como presupuesto que la determinación territorial haya sido, de manera previa, claramente establecida.

  2. Siguiendo esa línea jurisprudencial, en la Sentencia 00012-2012-PI/TC, este Tribunal se pronunció sobre el conflicto limítrofe entre entidades correspondientes a los departamentos de Puno y de Moquegua. En dicha ocasión se analizó una ordenanza emitida por la provincia de Puno, y se sostuvo que una ordenanza de creación de un centro poblado en un territorio objeto de disputa sería inconstitucional.

  3. El referido criterio jurisdiccional desarrollado por este Tribunal ha sido recogido por la legislación actual. Así, el texto vigente del artículo 128 de la LOM dispone que: “No se puede emitir ordenanzas de creación en zonas en las que exista conflicto demarcatorio ni tampoco durante el último año del periodo de gestión municipal”.

  4. Fijado el marco normativo y jurisprudencial, este Colegiado analizará la inconstitucionalidad por la forma de las ordenanzas sometidas a control.

§6. Examen de constitucionalidad formal de las ordenanzas municipales 038-2022- MPLC y 035-2022-MPLC

  1. En lo relativo al examen de constitucionalidad formal de las normas impugnadas, este Tribunal debe analizar si estas cumplieron con los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico-constitucional sobre: i) publicidad de ordenanzas y ii) creación de municipalidades de centros poblados.

6.1. Sobre la publicidad de las ordenanzas municipales cuestionadas

  1. Este Tribunal comenzará su análisis dilucidando si las ordenanzas impugnadas han cumplido con los requisitos que impone el artículo 44 de la LOM (modificado por el artículo único de la Ley 30773).

  2. Dicho artículo prescribe lo siguiente sobre la publicidad de las normas municipales:

ARTÍCULO 44.- PUBLICIDAD DE LAS NORMAS MUNICIPALES

Las ordenanzas, los decretos de alcaldía y los acuerdos sobre remuneración del alcalde y dietas de los regidores deben ser publicados:

1. En el Diario Oficial El Peruano en el caso de todas las municipalidades de la provincia de Lima y de la Provincia Constitucional del Callao.

2. En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción en el caso de las municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad.

3. En los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales, de los que dará fe la autoridad judicial respectiva, en los demás casos.

4. En los portales electrónicos, en los lugares en que existan.

Las normas municipales rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que la propia norma postergue su vigencia.

No surten efecto las normas de gobierno municipal que no hayan cumplido con el requisito de la publicación o difusión.

  1. Conforme se puede apreciar, la publicación en el diario oficial El Peruano establecida en el primer inciso no resulta aplicable en tanto las ordenanzas objeto de cuestionamiento fueron emitidas por la Municipalidad Provincial de La Convención, que se encuentra fuera del ámbito territorial de las provincias de Lima y del Callao.

  2. Respecto al segundo inciso referido a la publicación en el diario encargado de las publicaciones judiciales, este Tribunal, en los autos de admisibilidad de fecha 29 de agosto de 2023, requirió a la municipalidad emplazada que:

  1. Informe cuál era el diario encargado de las publicaciones judiciales correspondiente a su jurisdicción en el momento en que se publicaron las Ordenanzas Municipales 038-2022-MPLC y 035-2022-MPLC; y

  2. Adjunte una copia de la publicación de las Ordenanzas Municipales 038-2022-MPLC y 035-2022-MPLC en el diario encargado de las publicaciones judiciales de su jurisdicción o, en caso de no existir, acredite de manera indubitable que realizó la publicidad (…) en otro diario, conforme lo dispone el inciso 2 del artículo 44 de la Ley Orgánica de Municipalidades (Cfr. autos de admisibilidad de fecha 29 de agosto de 2023 emitidos en los expedientes 00009-2023-PI/TC y 00010-2023-PI/TC).

    1. La parte demandada, a través del escrito de fecha 25 de setiembre de 2023, expuso que en su jurisdicción “no existe un diario de mayor circulación para hacer efectiva la publicidad”. Asimismo, no indicó nada respecto a la publicación de ambas ordenanzas en el diario encargado de publicaciones judiciales. Solo reiteró que habían cumplido con la publicidad de las ordenanzas a través de su publicación en su portal web (cfr. fojas 127 y 136 de los cuadernillos digitales de los expedientes 00009-2023-PI/TC y 00010-2023-PI/TC, respectivamente).

    2. Atendiendo a lo expuesto, este Tribunal solicitó, mediante decretos de fecha 10 de octubre de 2023, que la Corte Superior de Justicia del Cusco informe cuál es el diario de publicaciones oficiales que corresponde a la provincia de La Convención, departamento de Cusco.

    3. Dicha Corte respondió, mediante el Oficio 001941-2023-P-CSJCU-PJ, de fecha 23 de octubre de 2023 (obrante a fojas 144 y 153 de los cuadernillos digitales de los expedientes 0009-2023-PI/TC y 0010-2023-PI/TC, respectivamente), que el diario judicial es el editado por la ‘Empresa Editora El Diario del Cusco S.R.L.’, cuyos servicios abarcan “las publicaciones para el Distrito Judicial de Cusco, en la que se encuentra comprendida la provincia de La Convención”.

    4. En consecuencia, se ha determinado que existe un periódico encargado de las publicaciones judiciales y que el demandado no ha acreditado la publicación de las ordenanzas en el referido diario, ni en ningún otro.

    5. En cuanto al tercer inciso, en autos tampoco obra medio probatorio alguno que acredite que las ordenanzas fueron publicadas por medio de carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales, de los que dará fe la autoridad judicial respectiva. Distinta fue la situación en el previo Caso Límites territoriales Satipo – La Convención, en donde este Tribunal dio por válida la publicación de la ordenanza de la Municipalidad Provincial de La Convención cuestionada en dicha oportunidad por cumplir con este supuesto (cfr. sentencias 00011-2017-PI/TC y 00014-2017-PI/TC, acumulados, fundamentos 11-15).

    6. Por último, en lo tocante al cuarto inciso, este Tribunal debe analizar el alegato presentado por la Municipalidad Provincial de La Convención relacionado con la publicación de las ordenanzas impugnadas en su portal electrónico.

    7. En este supuesto, se deberá verificar el cumplimiento de las exigencias establecidas por este Tribunal en su jurisprudencia, para lo cual debe constatarse que:

      1. Exista un link en la página web inicial, de la institución estatal correspondiente (…)

      2. Dicho anuncio sea lo suficientemente notorio y de fácil acceso, como para posibilitar que los ciudadanos puedan informarse sin mayores dificultades (…)

      3. La página web, precise de manera clara y notoria la fecha en que se publicó en la web (...) (cfr. sentencias 00017-2020-PI/TC, fundamento 21, y 00021-2010-AI/TC, fundamento 21).

    8. Este Tribunal advierte que en la certificación notarial obrante a fojas 31 del expediente 00010-2023-PI/TC se menciona la existencia de un portal electrónico ubicado en el dominio http://www.munidelaconvencion.gob.pe/; sin embargo, actualmente no se encuentra operativo.

    9. Sin perjuicio de lo anterior, corresponde señalar que se ha podido acceder a la versión electrónica de las ordenanzas impugnadas a través del portal del Estado peruano1, pero ello no satisface la exigencia prevista en la LOM que se citara previamente. Por la razón expuesta, este órgano de control de la Constitución no puede constatar si la publicación fue realizada en el portal institucional de la Municipalidad Provincial de La Convención y si, además, cumplía con el estándar indicado, o no.

    10. En conclusión, este Tribunal advierte que las ordenanzas impugnadas no han sido publicadas según lo exigido por el artículo 44 de la LOM y, por lo tanto, han incurrido en un vicio de forma, lo que comporta su declaración de inconstitucionalidad.

6.2. Sobre la creación de municipalidades de centros poblados en zonas con conflicto de demarcación territorial

  1. Por otra parte, este Tribunal debe analizar si las ordenanzas impugnadas, que aprueban la adecuación de los centros poblados, se han expedido en un contexto de conflicto sobre la demarcación territorial, o no.

  2. En relación con lo anterior, corresponde subrayar que el artículo III del título preliminar de la LOM, establece que las municipalidades de centros poblados son creadas por ordenanza provincial y que el texto vigente del artículo 128 de dicha ley dispone que “No se puede emitir ordenanzas de creación en zonas en las que exista conflicto demarcatorio ni tampoco durante el último año del periodo de gestión municipal”.

  3. Este Tribunal ya ha constatado en casos previos que en la zona no existe consenso respecto de los límites entre ambos municipios, según se advirtió al emitir la Sentencia 00011-2017-PI/TC y acumulado (“Caso Límites territoriales Satipo - La Convención”), en la que se declaró la inconstitucionalidad de la Ordenanza Municipal 004-2017-MLPC, que creó la Municipalidad del Centro Poblado Nuevo Progreso-Valle Kimpiri, que hoy es objeto de adecuación en la Ordenanza 038-2022-MPLC (Expediente 0009-2023-PI/TC).

  4. Adicionalmente, este Tribunal advierte que, en el período parlamentario 2016-2021, se tramitó el Proyecto de Ley 02669/2017-PE (“Proyecto de Ley de creación del distrito de Tambo del Ene en la provincia de la Convención del departamento de Cuzco”), pero fue observado por el Poder ejecutivo porque:

El distrito de Pichari no cuenta con la totalidad de sus límites definidos. (Pág. 4 de la observación de la autógrafa2).

  1. En dicha observación se enfatizó que la autógrafa implicaba una intromisión en las competencias del Poder Ejecutivo sobre demarcación territorial y que, además, no cumplía con los requisitos que exige la normativa aplicable sobre la materia. Finalmente, el Congreso de la República no insistió en la aprobación de tal iniciativa.

  2. Corresponde recordar, por otra parte, que este Tribunal, en la ya citada sentencia 0011-2017-PI/TC y acumulado, resolvió:

EXHORTAR a las autoridades competentes y a los poderes del Estado involucrados para que, asumiendo las funciones que la Constitución y las normas de desarrollo les encomiendan respecto de la demarcación territorial, procedan a resolver la controversia suscitada entre las provincias de La Convención y Satipo.

  1. A pesar de lo expuesto, este órgano de control de la Constitución advierte que persiste la situación de conflicto territorial entre las provincias de Satipo (departamento de Junín) y La Convención (departamento de Cusco).

  2. En tal sentido, y al persistir la incertidumbre sobre los límites en dicha zona, este Tribunal Constitucional considera indispensable reiterar la exhortación a las autoridades competentes y a los poderes del Estado involucrados, para que cumplan con llevar a cabo la demarcación territorial entre las provincias de La Convención y Satipo.

III. FALLO

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

  1. Declarar FUNDADAS las demandas de inconstitucionalidad planteadas por la Municipalidad Provincial de Satipo; en consecuencia, declarar INCONSTITUCIONALES las ordenanzas 038-2022-MPLC y 035-2022-MPLC expedidas por la Municipalidad Provincial de La Convención.

  2. REITERAR LA EXHORTACIÓN a las autoridades competentes y a los poderes del Estado involucrados para que cumplan con llevar a cabo la demarcación territorial entre las provincias de La Convención y Satipo.

Publíquese y notifíquese.

SS.

PACHECO ZERGA

DOMÍNGUEZ HARO

MORALES SARAVIA

GUTIÉRREZ TICSE

MONTEAGUDO VALDEZ

OCHOA CARDICH

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

PONENTE GUTIÉRREZ TICSE

  1. Cfr. Ordenanza 038-2022-MPLC https://www.gob.pe/institucion/munilaconvencion/normas-legales/3646702-038-2022-mplc y Ordenanza 035-2022-MPLC https://www.gob.pe/institucion/munilaconvencion/normas-legales/3646663-035-2022-mplc.↩︎

  2. Disponible en https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Observacion_a_la_Autografa/OBAU02669-20210716.pdf p. 4.↩︎