Pleno. Sentencia 106/2025

PLENO JURISDICCIONAL

Expediente 00015-2023-PI/TC

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

25 de marzo de 2025

Caso de la Ordenanza Municipal 045-2022

Municipalidad Provincial de Cajamarca c. Municipalidad Distrital de Llacanora

Asunto

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Municipal 045-2022, emitida por la Municipalidad Distrital de Llacanora

Magistrados firmantes:

SS.

PACHECO ZERGA

DOMÍNGUEZ HARO

MORALES SARAVIA

GUTIÉRREZ TICSE

MONTEAGUDO VALDEZ

OCHOA CARDICH

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

TABLA DE CONTENIDOS

  1. ANTECEDENTES

A. Petitorio Constitucional

B. Debate Constitucional

B-1. Demanda

B-2. Contestación de demanda

  1. FUNDAMENTOS

§1. Delimitación de la Controversia

§2. Bloque de constitucionalidad aplicable al presente caso

§3. Publicidad de las ordenanzas municipales

§4. Examen de constitucionalidad formal de la Ordenanza 045-2022

  1. FALLO

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 25 días del mes de marzo de 2025, el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Pacheco Zerga, presidenta; Domínguez Haro, vicepresidente; Morales Saravia, Gutiérrez Ticse, Monteagudo Valdez, Ochoa Cardich y Hernández Chávez, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento de voto del magistrado Morales Saravia.

I. ANTECEDENTES

A. PETITORIO CONSTITUCIONAL

Con fecha 19 de octubre de 2024, la Municipalidad Provincial de Cajamarca interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Municipal 045-2022, emitida por la Municipalidad Distrital de Llacanora. En concreto, se sostiene que dicha norma contraviene los artículos 2.22, 68 y 195 de la Constitución.

Por su parte, con fecha 18 de abril de 2024, el alcalde de la Municipalidad Distrital de Llacanora contesta la demanda, solicitando que sea declarada improcedente.

B. DEBATE CONSTITUCIONAL

Las partes presentan una serie de argumentos sobre la constitucionalidad e inconstitucionalidad de la ley impugnada que, a manera de resumen, se presentan a continuación:

B-1. DEMANDA

Los argumentos expuestos en la demanda de inconstitucionalidad presentada por la Municipalidad Provincial de Cajamarca (MPC), son los siguientes:

B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA

Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda por la Municipalidad Distrital de Llacanora (MDLL) son los siguientes:

II. FUNDAMENTOS

§1. Delimitación de la controversia

  1. En el presente caso, este Tribunal debe determinar si la Ordenanza 045-2022, del 16 de diciembre de 2022, denominada “Ordenanza Municipal que aprueba la modificación del artículo quinto de la Ordenanza Municipal 016-MDLL/CMD de fecha 10 de abril del 2020 la misma que declara zonas de necesidad pública a los terrenos de propiedad estatal y público privados ubicados en la jurisdicción distrital de Llacanora a fin de potenciar la salud pública de la población”, ha contravenido la Norma Fundamental, o no.

  2. A continuación, este Tribunal examinará si la mencionada ordenanza ha incurrido en infracciones formales a la Constitución.

§2. Bloque de constitucionalidad aplicable al presente caso

  1. De conformidad con el artículo 74 del Código Procesal Constitucional, la infracción contra la jerarquía normativa de la Constitución puede ser como sigue:

a. directa o indirecta;

b. de carácter total o parcial, y

c. tanto por la forma como por el fondo.

  1. La infracción directa se produce cuando la norma legal resulta contraria a lo establecido o prohibido expresamente por una disposición constitucional. Así, el parámetro de control que permitirá verificar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del dispositivo legal, se reducirá única y exclusivamente a la Norma Fundamental.

  2. En cambio, en el caso de la inconstitucionalidad indirecta se requiere recurrir a disposiciones de rango legal, por cuanto la regulación específica de la materia en controversia no fue abordada en la Constitución, sino que lo ha sido por normas legales aprobadas de conformidad con el marco dispuesto por aquella.

  3. En casos como estos, el análisis de constitucionalidad no puede basarse en un mero juicio de compatibilidad directa entre la norma cuestionada y la Constitución, sino que su análisis requerirá que se verifique su conformidad con una norma legal perteneciente al parámetro o bloque de constitucionalidad.

  4. Estas disposiciones, del mismo rango que la controlada, a las que se debe recurrir para resolver el caso, se denominan “normas interpuestas”. Estas últimas conforman un esquema trilateral, donde el parámetro de control está constituido por la propia Constitución y la norma interpuesta, en tanto que la ley o norma con rango de ley es la disposición objeto de control.

  5. De lo expuesto se deduce que si la disposición impugnada no resulta conforme directamente con la norma interpuesta, será contraria, indirectamente, a la Constitución.

  6. La forma de publicación de las ordenanzas no se encuentra regulada por la Constitución. El artículo 51 de la Constitución fija el deber de publicar las normas legales y el artículo 194 se limita a establecer que los gobiernos locales gozan de autonomía política, pero deriva en el legislador el modo de satisfacer el deber de publicidad.

  7. Para decidir la constitucionalidad de las ordenanzas que las municipalidades expidieran, se deberán tomar en cuenta las disposiciones de la LOM como parámetro de constitucionalidad, como normas que conforman el bloque de constitucionalidad, puesto que desarrollan las exigencias de publicidad de las normas locales, y estas fungen como normas interpuestas al principio de publicidad establecido en la Constitución.

  8. Efectivamente, el deber de publicidad formal de las ordenanzas expedidas por las municipalidades situadas en circunscripciones ajenas al ámbito de Lima y la provincia Constitucional del Callao deberán regirse por las exigencias de publicidad del artículo 44 de la LOM, como norma interpuesta al artículo 51 de la Constitución.

  9. En resumen, si la publicación de las ordenanzas no satisface las exigencias contenidas en el artículo 44 de la LOM, resultarán inconstitucionales, por contener vicios de forma.

§3. Publicidad de las ordenanzas municipales

  1. El artículo 51 de la Constitución establece que la publicidad es esencial para la vigencia de las normas en el Estado. Asimismo, el artículo 109 de la Norma Fundamental dispone que “La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte”.

  2. Sobre ello, este Tribunal ha dejado sentado que, de una interpretación sistemática de los artículos antes citados, se sigue que la norma debe ser aprobada por el órgano que ejerce la potestad legislativa, y que la publicación determina su eficacia, vigencia y obligatoriedad.

  3. En este sentido, la exigencia de publicidad de las leyes y de las normas con rango ley permite la difusión de su contenido, de manera que su cumplimiento sea exigible a toda la ciudadanía, ya sea a nivel nacional o en un determinado territorio. Por ello, los cuestionamientos que pueden surgir en torno a la publicación de una norma no deben resolverse en clave de validez o invalidez, sino de eficacia o ineficacia.

  4. Respecto a las ordenanzas municipales, el artículo 44 de la LOM establece que: “No surten efecto las normas de gobierno municipal que no hayan cumplido con el requisito de la publicación o difusión”. Asimismo, dispone que las ordenanzas municipales de la provincia de Lima y de la Provincia Constitucional del Callao deben ser publicadas en el diario oficial El Peruano.

  5. En lo que aquí interesa, el artículo 44 de la LOM establece que las ordenanzas emitidas por el resto de municipalidades distritales y provinciales deberán ser publicadas en los siguientes medios:

    1. En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción en el caso de las municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad;

    2. En los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales, de los que dará fe la autoridad judicial respectiva, en los demás casos;

    3. En los portales electrónicos, en los lugares en que existan.

  6. Respecto al inciso “c”, que establece el requisito de publicación en página web, este Tribunal tiene resuelto que dicha exigencia deberá cumplirse en tanto:

    1. Exista un link en la página web inicial, de la institución estatal correspondiente

    2. Dicho anuncio sea lo suficientemente notorio y de fácil acceso, permita a todos los ciudadanos informarse sin mayores dificultades […]

    3. La página web, precise de manera clara y notoria la fecha en que se publicó en la web [...] [Sentencia 00021-2010-PI/TC, fundamento 21].

  7. Así entonces, el análisis de constitucionalidad de la ordenanza impugnada deberá ser desarrollado a continuación tomando en cuenta los requisitos indicados.

§4. Examen de constitucionalidad formal de la Ordenanza 045-2022

  1. En el presente caso, la Municipalidad Provincial de Cajamarca impugna la Ordenanza Municipal 045-2022, que fuera emitida por el Concejo de la Municipalidad Distrital de Llacanora con fecha 16 de diciembre de 2022 (cfr. fojas 54 a 56 de la demanda obrante en el cuadernillo digital). Queda claro que el requisito de publicación en el diario oficial El Peruano no resulta aplicable para el caso de la entidad demandada, sin perjuicio de lo cual debe cumplir con las disposiciones pertinentes del artículo 44 de la LOM.

  2. Por otro lado, es necesario advertir que debido a que en la demanda no se adjuntó copia de la publicación de la ordenanza, este Tribunal requirió, mediante el auto de inadmisibilidad de fecha 28 de noviembre de 2023, que la Municipalidad Distrital de Llacanora cumpla con:

  1. Informar cuál era el diario encargado de las publicaciones judiciales correspondiente a su jurisdicción en el momento en que se publicó la Ordenanza Municipal 045-2022.

  2. Adjunte copia de la publicación de la Ordenanza Municipal 045-2022 en el diario encargado de las publicaciones judiciales en su jurisdicción o, en caso de no existir, acredite de manera indubitable que realizó la publicidad de la misma en otro diario, conforme lo dispone el inciso 2 del artículo 44 de la Ley Orgánica de Municipalidades.

  3. Brindar el enlace de su página web institucional en el que se ha colgado la ordenanza impugnada.

  1. Con posterioridad, al emitir el Auto 2 – Admisibilidad, de fecha 30 de enero de 2024, este Tribunal volvió a requerir que la entidad demandada cumpla con lo solicitado dentro del mismo plazo otorgado para la contestación de la demanda, bajo apercibimiento de emitir pronunciamiento de fondo con los documentos obrantes en autos.

  2. Pues bien, en el presente caso se advierte que, en la contestación de la demanda, la Municipalidad Distrital de Llacanora ha sostenido que la Ordenanza Municipal 045-2022 no cumple con el principio de publicidad para su vigencia y “que de la revisión en los registros y archivos que obran en nuestra entidad (Portal Web de la Municipalidad Distrital de Llacanora y Archivo) se ha verificado que esta ordenanza no fue publicada; del mismo modo, se realizó la búsqueda en la hemeroteca del Diario Oficial el Peruano (sic), corroborándose que tampoco existe registro alguno de publicación de la ordenanza cuestionada” (numeral 2.3 del escrito obrante a fojas 130 y 131 del cuadernillo digital).

  3. En virtud de lo expuesto, queda claro que la Ordenanza Municipal 045-2022 no fue publicada en la página web de la Municipalidad Distrital de Llacanora. Asimismo, la parte demandada no cumplió con informar cuál era el diario encargado de las publicaciones judiciales correspondientes a su jurisdicción al momento en que se publicó la ordenanza impugnada, ni presentó ninguna prueba que acredite dicha publicación; sino que, más bien, reconoció, sin lugar a duda, que la ordenanza sometida a control fue aprobada pero no publicada.

  4. Por lo tanto, corresponde concluir la Ordenanza Municipal 045-2022, emitida por la Municipalidad de Llacanora adolece de vicios de inconstitucionalidad formal, ya que la referida entidad edil no cumplió con su deber de garantizar la publicidad de las normas, conforme surge de lo establecido en el artículo 44 de la LOM, como norma interpuesta con el artículo 51 de la Constitución. En consecuencia, la presente demanda debe ser estimada en el presente extremo.

III. FALLO

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ordenanza Municipal 045-2022, expedida por la Municipalidad Distrital de Llacanora.

Publíquese y notifíquese.

SS.

PACHECO ZERGA

DOMÍNGUEZ HARO

MORALES SARAVIA

GUTIÉRREZ TICSE

MONTEAGUDO VALDEZ

OCHOA CARDICH

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

PONENTE MONTEAGUDO VALDEZ

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

MORALES SARAVIA

Si bien estoy de acuerdo con lo resuelto en la presente sentencia, en el sentido de declarar fundada la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ordenanza Municipal 045-2022, considero pertinente realizar algunas precisiones en relación a los fundamentos jurídicos 17 al 20.

En ellos se señala que, conforme a lo dispuesto en el artículo 44, inciso 4, de la Ley Orgánica de Municipalidades1, la publicación de las ordenanzas emitidas por las municipalidades distritales y provinciales a través de sus portales electrónicos deben cumplir con ciertas exigencias establecidas en la sentencia emitida en el Expediente 00021-2010-PI/TC a fin de que no se incurra en un vicio de inconstitucionalidad por la forma.

Al respecto, en el referido inciso se establece que las municipalidades que cuenten con portal electrónico deberán publicar sus ordenanzas a través de este; sin embargo, se sobreentiende que, en el ámbito específico de la publicidad de las ordenanzas de los gobiernos locales, esta exigencia es adicional a la establecida en los incisos 1, 2, y 3 del mencionado artículo 44 de la LOM, ya que la publicidad de las normas que viene impuesta por la Constitución no puede satisfacerse sólo con la publicidad en los portales electrónicos.

En el presente caso, mediante los autos de fecha 28 de noviembre de 2023 y 30 de enero de 2024, el Tribunal Constitucional requirió a la Municipalidad Distrital de Llacanora: a) informe cuál era el diario encargado de las publicaciones judiciales correspondiente a su jurisdicción en el momento en que se publicó la Ordenanza Municipal 045-2022; b) presente copia de la publicación de la Ordenanza Municipal 045-2022 en el diario encargado de las publicaciones judiciales en su jurisdicción o, en caso de no existir, acredite de manera indubitable que realizó la publicidad de la misma en otro diario; y, c) presente el enlace de su página web institucional en el que se ha publicado la ordenanza impugnada.

En ese sentido, en la contestación de la demanda, la demandada sostuvo que la Ordenanza Municipal 045-2022 no cumple con el principio de publicidad para su vigencia y que de la revisión en sus registros y archivos se ha verificado que esta ordenanza no fue publicada; del mismo modo, se realizó la búsqueda en la hemeroteca del Diario Oficial el Peruano (sic), corroborando que tampoco existe registro alguno de publicación de la ordenanza cuestionada2.

Por lo tanto, se advierte que la publicación de la Ordenanza Municipal no satisface las exigencias contenidas en el artículo 44 de la LOM; en consecuencia, corresponde estimar la demanda de inconstitucionalidad al incurrir en un vicio por la forma.

S.

MORALES SARAVIA

  1. Artículo 44.- Publicidad de las normas municipales

    Las ordenanzas, los decretos de alcaldía y los acuerdos sobre remuneración del alcalde y dietas de los regidores deben ser publicados:

    (...)

    4. En los portales electrónicos, en los lugares en que existan.

    (...)↩︎

  2. Página 130 y 131 del cuadernillo digital.↩︎