RAZÓN DE RELATORÍA

La sentencia emitida en el Expediente 00549-2023-PC/TC es aquella que resuelve:

Declarar IMPROCEDENTE la demanda.

Dicha resolución está conformada por el voto del magistrado Domínguez Haro, Morales Saravia y el voto del magistrado Monteagudo Valdez quien fue convocado para dirimir la discordia suscitada en autos.

Se deja constancia de que los magistrados concuerdan con el sentido del fallo y que la resolución alcanza los tres votos conformes, tal como lo prevé el artículo 11, primer párrafo, del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional en concordancia con el artículo 5, cuarto párrafo, de su Ley Orgánica. Asimismo, se acompañan los votos de los magistrados Gutiérrez Ticse y Hernández Chávez.

La secretaria de la Sala Segunda hace constar fehacientemente que la presente razón encabeza los votos antes referidos, y que los magistrados intervinientes firman digitalmente al pie de ella en señal de conformidad.

Lima, 14 de enero de 2025.

SS.

DOMÍNGUEZ HARO

MORALES SARAVIA

GUTIÉRREZ TICSE

MONTEAGUDO VALDEZ

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

Miriam Handa Vargas

Secretaria de la Sala Segunda

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO DOMÍNGUEZ HARO

Con el debido respeto por la opinión de mis honorables colegas, emito el presente voto singular debido a que la demanda resulta IMPROCEDENTE, porque el mandato cuyo cumplimiento se exige no reconoce un derecho incuestionable al recurrente.

En efecto, conforme lo aprecio del tenor de la Resolución Directoral 0509-2021-UGEL.CFF, de fecha 27 de abril del 2021 (f. 2), se ha realizado el cálculo de las bonificaciones solicitadas sobre la base de la remuneración total; sin embargo, ello contraviene lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM —vigente al momento de la emisión de la Resolución Directoral 0509-2021-UGEL.CFF—, pues para todo cálculo de bonificaciones debía usarse la remuneración total permanente, salvo para las excepciones establecidas en dicho artículo y para los supuestos señalados en la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC.

S.

DOMÍNGUEZ HARO

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MORALES SARAVIA

Discrepo, respetuosamente, de la decisión de mi colega magistrado que ha decidido declarar FUNDADA la demanda de cumplimiento. Mi posición se sustenta en las siguientes razones:

1. La pretensión de la parte demandante no puede ser atendida en esta sede constitucional, porque el mandato cuyo cumplimiento se exige no le reconoce un derecho incuestionable. En efecto, de los considerandos y de la parte resolutiva de la Resolución Directoral 0509-2021-UGEL.CFF, de fecha 27 de abril del 2021 (f. 2), se verifica que el ente emisor ha realizado el cálculo de las bonificaciones solicitadas sobre la base de la remuneración total; sin embargo, esto habría ocurrido en contravención de lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM —vigente al momento de la emisión de la Resolución Directoral 0509-2021-UGEL.CFF—, pues para todo cálculo de bonificaciones debía usarse la remuneración total permanente, salvo para las excepciones establecidas en dicho artículo y para los supuestos señalados en la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC (ver la sentencia emitida en el Expediente 01401-2013-PC/TC).

2. Por consiguiente, dado que el mandato contenido en la Resolución Directoral 0509-2021-UGEL-CFF, cuyo cumplimiento se reclama en el presente proceso, no permite el reconocimiento de un derecho incuestionable de la recurrente, corresponde desestimar la demanda.

3. Sin perjuicio de lo antes expuesto, es pertinente señalar que la Ley 31495 —que reconoce el derecho de los docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la exigencia de sentencia judicial y menos aún en calidad de cosa juzgada, y deja sin efecto los artículos 8, 9 y 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM—, fue publicada en el diario oficial El Peruano el 16 de junio de 2022, y, por lo tanto, sus alcances rigen a partir del 17 de junio de 2022. No es aplicable, por tanto, para el caso concreto, dado que la resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige data del 27 de abril de 2021.

Sentido de mi voto

Por todo lo expuesto, mi voto es porque se declare IMPROCEDENTE la demanda.

S.

MORALES SARAVIA

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MONTEAGUDO VALDEZ

Con el debido respeto, habiendo sido llamado para dirimir la presente discordia, emito el presente voto singular. Considero que, debido a que el mandato cuyo cumplimiento se exige no reconoce un derecho incuestionable al recurrente, la demanda resulta IMPROCEDENTE.

En efecto, conforme lo aprecio del tenor de la Resolución Directoral 0509-2021-UGEL.CFF, de fecha 27 de abril del 2021 (f. 2), se ha realizado el cálculo de las bonificaciones solicitadas sobre la base de la remuneración total; sin embargo, ello contraviene lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM —vigente al momento de la emisión de la Resolución Directoral 0509-2021-UGEL.CFF—, pues para todo cálculo de bonificaciones debía usarse la remuneración total permanente, salvo para las excepciones establecidas en dicho artículo y para los supuestos señalados en la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC.

S.

MONTEAGUDO VALDEZ

VOTO DEL MAGISTRADO GUTIÉRREZ TICSE

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Lucía Reymunda Saavedra Obregón contra la sentencia de fojas 98, de fecha 16 de agosto de 2022, expedida por la Sala Mixta Descentralizada de Huari de la Corte Superior de Justicia de Áncash, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 29 de marzo de 2022, la recurrente interpone demanda de cumplimiento contra la Unidad de Gestión Educativa Local de Carlos Fermín Fitzcarrald-San Luis, a fin de que ejecute la Resolución Directoral 0509-2021-UGEL.CFF, de fecha 27 de abril del 2021 (f. 2), rectificada mediante la Resolución 0456-2022, de fecha 17 de marzo de 2022, a través de la cual se resolvió reconocer el pago de la bonificación especial mensual por preparación de clase y evaluación, equivalente al 30 % de su remuneración total íntegra, y el 5 % por preparación de documentos de gestión, por lo que solicita que se cumpla con pagarle la suma total, ascendente a S/. 7,106.40, más los intereses legales devengados, y que se ordene el pago de los costos del proceso (f. 11).

El Juzgado Mixto Sede San Luis de la Corte Superior de Justicia de Áncash, mediante Resolución 1, de fecha 1 de abril de 2022, admite a trámite la demanda de cumplimiento (f. 17).

El procurador público del Gobierno Regional de Áncash contesta la demanda y solicita que se la declare infundada, por considerar que la resolución administrativa materia de reclamo se encuentra condicionada a la aprobación del presupuesto respectivo por parte del Ministerio de Economía y Finanzas, conforme se puede apreciar de la propia resolución administrativa; que, en consecuencia, este acto administrativo no posee naturaleza o carácter autoaplicativo; por lo que, para la ejecución del pago se requiere de un procedimiento previo ante las instancias correspondientes del MEF. Asimismo, menciona que la Dirección Nacional de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas mediante el Oficio Circular 004-200-EF/76 señaló que, en las directivas para la aprobación, ejecución y control del proceso presupuestario del sector público de cada año, deben determinarse las bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos en función de la remuneración total permanente. (f. 27)

Mediante Resolución número 3, de fecha 9 de mayo, el Juzgado Mixto declaró rebelde a la Unidad de Gestión Educativa Local de Carlos Fermín Fitzcarrald dentro del proceso (f. 38).

El a quo, mediante Resolución 5, de fecha 2 de junio de 2022, declaró improcedente la demanda, por estimar que en el presente caso la resolución directoral cuyo cumplimiento se solicita contiene un mandato genérico, pues no precisa cuál es la base de cálculo para la obtención de la suma de dinero reconocida como pago, ni su base legal. Por ello, el Juzgado consideró que la referida resolución no cumple con una de las características mínimas del mandato, como lo es el ser cierto y claro, pues no desarrolla explicación ni justificación alguna y solo se limita a consignar un monto total, sin disgregar cada uno de los conceptos que lo integran, hecho que impide conocer si efectivamente la liquidación efectuada corresponde únicamente a la remuneración total o íntegra, más aún si la remuneración total no es el monto total o bruto que por todo concepto percibe el servidor (f. 55).

La Sala Superior revisora confirmó la apelada, por considerar que el acto administrativo reclamado no contiene un mandato claro y cierto, además de no cumplir con no estar sujeto a controversia, pues no se indica la base legal de los conceptos remunerativos tenidos en cuenta para el cálculo de la bonificación y se centra en señalar el monto total de la deuda, ascendente a S/. 7,106.40. Por esas razones, la Sala estimó que el acto administrativo reclamado no guarda las características que dispone el Tribunal Constitucional en el Expediente 00168-2005-PC/TC (f. 98).

La accionante interpuso recurso de agravio constitucional, pues a su entender lo dispuesto por la Sala Superior no está ajustado a derecho, toda vez que han incurrido en la trasgresión de motivación con vicios de incongruencia omisiva, al no pronunciarse sobre algunos puntos señalados en la apelación. Afirma que al haber resuelto la pretensión de la demanda con normas infraconstitucionales se ha vulnerado la tutela jurisdiccional efectiva. Finalmente cuestiona que en la sentencia se ha omitido la aplicación de la Ley 31495, la cual derogó los artículos 8, 9 y 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM, que precisa que lo establecido en el artículo 48 de la Ley 24029, respecto a la bonificación especial mensual por preparación de clase, se aplica sobre la remuneración total permanente (f. 110).

FUNDAMENTOS

La tutela de los derechos sociales en un Estado constitucional

1. Afirmar un Estado constitucional en donde prime la posición preferente de los derechos fundamentales es un imperativo para los operadores jurídicos. El Tribunal Constitucional así lo ha reconocido en su jurisprudencia, cuando refiere en que “los derechos sociales deben interpretarse como verdaderas garantías del ciudadano frente al Estado dentro de una visión que busca revalorar la eficacia jurídica de los mandatos constitucionales y, por ende, la vigencia de la Constitución”¹.

2. En efecto, un Estado constitucional no solo ampara las libertades, sino también —y de igual manera— los derechos sociales. Tal como refiere Ferrajoli; “Los derechos de libertad, son efectivos en la medida en que son sostenidos por la garantía de los derechos sociales a prestaciones positivas: del derecho a la subsistencia, salud y, más obviamente aún, del derecho a la educación. Sin la satisfacción de estos derechos sociales, no solamente los derechos políticos sino también los derechos de libertad están destinados a quedarse solo en el papel”².

3. En ese sentido, no podemos entender los derechos como compartimentos estancos, debido a que “la efectividad de un derecho está coaligada a la efectividad del resto; que se incumpla un derecho tiene repercusiones directas sobre las condiciones de ejercicio del resto³.

El derecho a la remuneración de los profesores y el personal administrativo en el sector educación y las denominadas Bonificación Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación y Bonificación Especial Adicional por Desempeño de Cargo y Elaboración de Documentos

4. El derecho a una remuneración que, además sea equitativa y suficiente, no solamente es un derecho constitucional de carácter social reconocido por la Constitución de 1993 (artículo 24), sino también por la Constitución de 1979 (artículo 43).

5. Sin embargo, profesores y personal administrativo del sector educación, durante la vigencia de la Constitución de 1979, percibieron sueldos paupérrimos que los condenaron a ubicarse en los grupos de pobreza, careciendo de ingresos equitativos y suficientes pese a que la docencia es una profesión de vital importancia para la sociedad.

6. Es así como no solo soportaron el oprobio de tener bajos sueldos, sino inclusive sus derechos y compensaciones, reconocidas por la Ley, han sido burladas bajo la aprobación de normas extraordinarias orientadas únicamente a cubrir al Estado de un manto de impunidad con sus deberes presupuestales, legalizando el incumplimiento de los pagos de los derechos remunerativos que por ley les correspondían.

7. Ello ha ocurrido con la Bonificación Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación, y la Bonificación Especial Adicional por Desempeño de Cargo y Elaboración de Documentos. las cuales reconocidas desde los inicios de los años ochenta, no han sido pagadas oportunamente, y hoy forman parte del pago de la deuda social que el Estado y la sociedad tienen para con los profesores y el personal administrativo, cuya función resulta de vital importancia para el desarrollo de todo nivel educativo, al sentar las bases y los principios del desarrollo humano, social y económico de nuestra nación (⁴); por lo que cualquier demora en el referido reconocimiento evidencia la escasa valoración del trabajo de los docentes, lo cual no se puede admitir.

8. Es por ello que, legítimamente, los profesores y el personal administrativo en el sector educación han venido reclamando el cumplimiento de sus derechos remunerativos, habiendo obtenido sendos reconocimientos de las propias entidades del Estado, que hasta hoy lamentablemente no son honrados en gran parte.

9. Debido a esa renuencia, los beneficiarios han recurrido a la jurisdicción constitucional para demandar su ejecución. Sin embargo, el sistema judicial ahora les deniega dicha tutela cuestionando los actos administrativos por supuestamente estar sujetos a controversia compleja y a la condicionalidad presupuestal.

El reciente reconocimiento legal a través de la Ley 31495

10. En atención a la controversia y al deber estatal, se publicó el 16 de junio de 2022 en el diario oficial El Peruano la Ley 31495, que reconoce el derecho de los docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, de percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la exigencia de sentencia judicial y menos aún en calidad de cosa juzgada, y deja sin efecto los artículos 8, 9 y 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM.

11. El artículo 4 de la mencionada legislación establece que aplica también para los procesos judiciales en trámite:

ARTÍCULO 4. SOBRE LOS PROCESOS JUDICIALES EN TRÁMITE

En los procesos judiciales en trámite iniciados por los docentes, activos, cesantes y contratados, cuya pretensión se base en el reconocimiento de bonificaciones tomando como base su Remuneración Total, dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, la administración, en cumplimiento de la presente ley, se allana a la pretensión, en el extremo referido a tomar como base la Remuneración Total para el cálculo de la bonificación, bajo responsabilidad.

Los procesos judiciales en trámite señalados en el primer párrafo del presente artículo no son impedimento para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2 de la presente ley (el subrayado es nuestro).

ARTÍCULO 2. PAGO DE BONIFICACIÓN

Los docentes, activos, cesantes y contratados, beneficiarios de las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, reciben el pago de dicho beneficio en base a su Remuneración Total. (…)

12. La referida ley reconoce pagar la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, y la bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión tomando como base la Remuneración Total para el cálculo de la bonificación, y es de aplicación inmediata a los procesos en trámite, como lo indica de modo expreso, lo que sin duda comprende a los procesos de cumplimiento, inclusive a los que se encuentran en sede del Tribunal Constitucional.

13. La Resolución Directoral 0509-2021-UGEL.CFF, de fecha 27 de abril del 2021, (f. 2), cuyo cumplimiento se solicita, establece lo siguiente en su parte resolutiva:

ARTÍCULO 1°.- RECONOCER el pago de Bonificación Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación, equivalente al 30% de sus remuneración total íntegra, y el 5% por preparación de documentos de gestión a quienes hayan ocupado el cargo de director, como se detalla:

Asimismo, mediante Resolución Directoral 0456-2022 se modificó la Resolución Directoral 0509-2021-UGEL.CFF, por lo que se dispuso el cuadro consignar lo siguiente:

14. Como se advierte, dicha resolución, de fecha 27 de abril de 2021 (f. 2), reconoce a favor de la recurrente el pago de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación, equivalente al 30  % de su remuneración total o íntegra, y el 5 % por preparación de documentos de gestión.

15. Ahora bien, la resolución administrativa fue emitida el 27 de abril de 2021; sin embargo, en el momento en que este Tribunal Constitucional conoce del recurso de agravio constitucional ya se encontraba vigente la Ley 31495, motivo por el cual no habría controversia para no disponer el cumplimiento de tal resolución.

Sobre la falta de disponibilidad económica

16. Importa mencionar que la Constitución Política del Perú de 1993 ha establecido en su artículo 24, segundo párrafo, que el pago de la remuneración y de los beneficios sociales del trabajador tiene prioridad sobre cualquier otra obligación del empleador (el subrayado es nuestro).

17. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha expresado que las falencias económicas no pueden ser justificativos de una omisión de pago tan evidente y que no es indiferente a la situación que puede generarse tras la exigibilidad de una resolución administrativa que implica el otorgamiento de un monto dinerario. Sin embargo, tampoco es razonable que las entidades administrativas pretendan hacer de sus obligaciones económicas una opción de cumplimiento absolutamente discrecional, toda vez que una entidad administrativa no puede ampararse en sus propias deficiencias para ponerlas como pretexto frente a lo que representa el mandato imperativo derivado de sus obligaciones⁵.

18. En ese sentido, si bien es verdad que la ejecución de estas demandas de forma absoluta e inmediata no condice con la realidad presupuestal del Estado, no es menos cierto que se deben buscar fórmulas adecuadas que, por un lado, generen un gasto razonable y, por el otro, no posterguen las expectativas de los beneficiarios obligándolos a litigar hasta la vejez, afectando así no solo el núcleo esencial de la Constitución (dignidad humana), sino, además, los tratados internacionales en materia de derechos humanos suscritos por nuestro país.

19. En definitiva, la pretensión —con el mínimo de actuación interpretativa y probatoria de acuerdo con la norma procesal constitucional y al movimiento jurisprudencial— deviene tutelable; más aún si, de lo que hemos podido advertir, todo mandato debe ser conforme a la Constitución. En el caso concreto, el mandato emana de una ley y la ley tutela un derecho laboral en favor del profesorado, por lo que los cuestionamientos a su vigencia y eficacia no tienen fundamento en el amparo de otro derecho fundamental en oposición, sino en asuntos de orden presupuestal, los cuales se proyectan en ejecución racional a través de la creación del Fondo de Bonificaciones Magisteriales, de carácter intangible, orientado al pago de deudas por concepto de lo establecido en el mencionado artículo, correspondiendo a la Dirección Nacional del Tesoro Público asignar el monto que determine al citado fondo. 

20. Finalmente, el pago de los costos y las costas procesales debe ser efectuado de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

Por estos fundamentos, mi voto es por:

Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, ordena a la entidad demandada cumplir la Resolución Directoral 0509-2021-UGE.CFF, de fecha 27 de abril de 2021, que reconoce a favor de la recurrente la cantidad de S/. 7,106.40 por concepto de bonificación especial mensual por preparación de clase y evaluación, y que abone los costos que se haya generado en el presente proceso.

S.

GUTIÉRREZ TICSE

VOTO DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ CHÁVEZ

Habiendo sido llamado a dirimir la presente discordia, me adhiero al sentido de la ponencia. Sin embargo, preciso que los fundamentos que sustentan mi decisión son los siguientes:

1. En el presente caso, la demandante solicita el cumplimiento de la Resolución Directoral 0509-2021-UGEL.CFF, de fecha 27 de abril del 2021, rectificada por la Resolución 0456-2022 emitida el 17 de marzo de 2022, la cual establece el reconocimiento del pago de una bonificación especial mensual por preparación de clase y evaluación, equivalente al 30 % de su remuneración total íntegra, y un 5 % por preparación de documentos de gestión. Por ello, la recurrente, solicita que se cumpla con el pago de la suma total de S/. 7,106.40, más los intereses legales devengados, y que se ordene el pago de los costos del proceso.

2. En virtud de los artículos 8 y 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM, publicado el 4 de marzo de 1991, y de la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC emitida por el Tribunal del Servicio Civil el 14 de junio de 2011 (precedente administrativo de carácter obligatorio), este Tribunal Constitucional ha resuelto que las bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y “adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión” deben calcularse sobre la base de la “remuneración total permanente” y no sobre la “remuneración total”. En estos casos, se observa que los demandantes frecuentemente citan el artículo 48 de la Ley 24029, “Ley del Profesorado”, modificado por la Ley 25212, publicada el 20 de mayo de 1990, interpretando que el monto de la bonificación que les corresponde es del 30% de la “remuneración total”. Este último criterio es el adoptado en las resoluciones directorales cuyo cumplimiento se exige en este tipo de procesos.

3. Dicho criterio se alinea con la jurisprudencia que establece que las bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y “adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión” deben aplicarse sobre la “remuneración total permanente”. La justificación para la aplicación del concepto de “remuneración total permanente” en lugar del concepto de “remuneración total” se basa en la interpretación conjunta del Decreto Supremo 051-91-PCM y la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC.

4. Toda duda interpretativa ha quedado resuelta con la entrada en vigencia de la Ley 31495 – “Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada” tras su publicación el 16 de junio del 2022. Esta norma culminó con el debate respecto a qué concepto utilizar para el pago de las bonificaciones, precisando que esto debe hacerse en base a la “remuneración total”, así como también precisó que la bonificación sólo alcanza al periodo en que estuvo vigente la misma, es decir, desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012.

5. Finalmente, en relación con la aplicación temporal de esta regulación, es importante señalar que la Ley 31495 es una “Ley interpretativa”. Su entrada en vigencia no busca ignorar la controversia sobre qué concepto debe servir como base para calcular la bonificación, sino más bien clarificar cuál debería haber sido utilizado y deberá ser utilizado en situaciones futuras. Por este motivo, la norma abarca también los procesos que aún están en curso.

Por las razones expuestas aquí, mi voto es por declarar FUNDADA la presente demanda, y por tanto ORDENAR a la demandada el cumplimiento de la Resolución Directoral 0509-2021-UGEL.CFF.

S.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ