Sala Primera. Sentencia 1142/2024

EXP. N.° 00553-2023-PC/TC

ÁNCASH

HILDA LEONA ESCUDERO VILLANUEVA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 5 días del mes de diciembre de 2024, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Domínguez Haro con su fundamento de voto que se agrega y Ochoa Cardich –convocados para dirimir la discordia suscitada por el voto singular de los magistrados Pacheco Zerga y Monteagudo Valdez que se agrega– y Hernández Chávez, ha emitido la presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Hilda Leona Escudero Villanueva contra la sentencia de foja 86, de fecha 2 de septiembre de 2022, expedida por la Sala Mixta Descentralizada de Huari de la Corte Superior de Justicia de Áncash, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 31 de enero de 2022, la recurrente interpuso demanda de cumplimiento en contra de la directora de la Unidad de Gestión Educativa Local de Pomabamba a fin de que ejecute la Resolución Directoral 001035-2019-UGEL-P, de fecha 25 de junio de 2019, mediante la cual resolvió reconocer y otorgar el pago de la deuda y los intereses por concepto de Bonificación Especial Mensual por preparación de clases y evaluación, equivalente al 30 % y la bonificación adicional del 5 % sobre la base de la remuneración total a favor de la accionante en su condición de profesora cesante de la UGEL Pomabamba. En consecuencia, solicita se cumpla con pagarle la suma total ascendiente S/ 68 139.26, más los intereses legales devengados y actualizados hasta la cancelación de la deuda. Asimismo, se ordene el pago de los costos del proceso (f. 6).

El Juzgado Mixto de la Corte Superior de Justicia de Áncash, mediante Resolución 1, de fecha 7 de marzo de 2022, admitió a trámite la demanda de cumplimiento (f. 9).

La directora de la Unidad de Gestión Educativa Local de Pomabamba absolvió traslado de la demanda, reconociendo el acto administrativo contenido en la resolución directoral cuyo cumplimiento se exige, pero afirma que ese tipo de pagos está sujeto a disponibilidad presupuestal otorgada por el Ministerio de Economía y Finanzas, por lo que la entidad no cuenta con los recursos para el pago de dicha deuda, razón por la cual no se ha vulnerado ningún derecho de la recurrente y la demanda deviene en infundada (f. 17)

El procurador público del Gobierno Regional de Áncash contestó la demanda y solicitó se declare infundada por considerar que la resolución administrativa materia del reclamo se encuentra condicionada a la aprobación del presupuesto respectivo por parte del Ministerio de Economía y Finanzas, conforme se puede apreciar de la propia resolución materia del reclamo; en consecuencia, este acto administrativo no posee naturaleza o el carácter de autoaplicativo; por lo que, para la ejecución del pago se requiere de un procedimiento previo ante las instancias correspondientes del MEF. Asimismo, menciona que la Dirección Nacional de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas, mediante el Oficio Circular 004-200-EF/76, señaló que, en las directivas para la aprobación, ejecución y control del proceso presupuestario del sector público de cada año, deben determinarse las bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos en función de la remuneración total permanente (f. 24).

El a quo, mediante Resolución 3, de fecha 27 de mayo de 2022, declaró fundada la demanda por estimar que, en el presente caso, la resolución directoral cuyo cumplimiento se solicita, contiene un mandato cierto, claro y que se encuentra vigente; y sobre la cual, a su vez, no se le puede imputar ninguna controversia compleja que haga dudar de su validez e imperatividad, puesto que en ella se advierte que se está individualizando de manera concreta a la demandante, reconociéndole de manera explícita y precisa, una suma dineraria por un derecho que se le ha reconocido a la demandante; por lo que consideró que se trata de un acto administrativo vigente y de ineludible y obligatorio cumplimiento, el cual debe cumplirse en sus propios términos por parte de los demandados (f. 39).

La Sala Superior revisora revocó la apelada y la declaró improcedente por considerar que el acto administrativo reclamado no guarda las características que dispone el Tribunal Constitucional en el Expediente 0168-2005-PC/TC, pues no se advierte que resulte ser un mandato cierto y claro, y que no se precisa la base de cálculo que se realizó para la obtención de la suma de dinero reconocida ni su base legal (f. 86).

El accionante interpuso recurso de agravio constitucional, pues considera que lo dispuesto por la Sala Superior no está ajustada a derecho toda vez que no se ha tomado en cuenta la reiterada y uniforme jurisprudencia mayoritaria de la Corte Suprema y lo establecido por el Tribunal Constitucional sobre pago de bonificaciones y el procedimiento de cálculo sobre la base de la remuneración total o íntegra. Además, afirma que la resolución cuyo cumplimiento se demanda cumple los requisitos del precedente establecido en la STC 0168-2005-PC/TC (f. 99).

FUNDAMENTOS

1. La recurrente, el 31 de enero de 2022, interpuso demanda de cumplimiento en contra de la directora de la Unidad de Gestión Educativa Local de Pomabamba a fin de que ejecute la Resolución Directoral 001035-2019-UGEL-P, de fecha 25 de junio de 2019, que resuelve reconocer el pago de la bonificación especial por concepto de preparación de clases y evaluación, equivalente al 30 %; y que, como consecuencia de ello, se disponga pagarle S/ 103 837.06 y los costos del proceso.

2. Con base en los artículos 8 y 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM, publicado el 4 de marzo de 1991, y la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC emitida por el Tribunal del Servicio Civil con fecha 14 de junio de 2011 (precedente administrativo de observancia obligatoria) este Tribunal Constitucional venía resolviendo que a las bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y “adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión” les resultaba de aplicación la “remuneración total permanente” (y no la llamada “remuneración total”). En estos casos, se advierte que los demandantes suelen invocar el artículo 48 de la Ley 24029, “Ley del Profesorado”, modificado por la Ley 25212, publicada el 20 de mayo de 1990, e interpretan que el monto de la bonificación que les corresponde equivale al 30 % de la “remuneración total”. Este último, precisamente, ha sido el criterio adoptado en las resoluciones directorales cuyo cumplimiento se reclama en este tipo de procesos.

3. Dicho criterio sigue en la línea jurisprudencial según el cual a las bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y “adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión” les resultaba de aplicación la “remuneración total permanente”. El sustento de la aplicación del concepto de “remuneración total permanente” en lugar del concepto de “remuneración total” es con base en la interpretación conjunta del Decreto Supremo 051-91-PC y la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC.

4. Toda duda interpretativa ha quedado resuelta con la entrada en vigor de la Ley 31495, “Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada”, tras su publicación el 16 de junio de 2022. Esta norma culminó con el debate respecto a qué concepto utilizar para el pago de las bonificaciones, precisando que esto debe hacerse sobre la base de la “remuneración total”, así como también precisó que la bonificación solo alcanza al periodo en que estuvo vigente, es decir, desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012.

5. Finalmente, en cuanto a la aplicación de esta regulación en el tiempo, se debe precisar que la Ley 31495 es una “ley interpretativa”. La entrada en vigor de esta norma no pretende desconocer la disyuntiva respecto a qué concepto utilizar como base para el cálculo de la bonificación, sino que pretende esclarecer respecto a qué concepto ha debido emplearse y se debe emplear en casos futuros. He ahí porqué la norma incluye a aquellos procesos que aún se encuentran en estado de trámite.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda.

2. ORDENAR a la emplazada el cumplimiento de la Resolución Directoral 001035-2019-UGEL-P, de fecha 25 de junio de 2019.

Publíquese y notifíquese.

SS.

DOMÍNGUEZ HARO

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

OCHOA CARDICH

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO DOMÍNGUEZ HARO

Con el debido respeto por la posición de mis colegas Pacheco Zerga y Monteagudo Valdez, me adhiero a lo resuelto por mi colega Hernández Chávez. En tal sentido, los fundamentos que sustentan mi posición son las siguientes:

Remuneración total permanente y remuneración total

1. Resulta esclarecedor para el caso que nos atañe dilucidar los conceptos de remuneración total permanente y remuneración total. Ambos conceptos fueron definidos en el artículo 8 del Decreto Supremo 051-91-PCM de la siguiente manera:

1. Remuneración Total Permanente. - Aquella cuya percepción es regular en su monto, permanente en el tiempo y se otorga con carácter general para todos los funcionarios, directivos y servidores de la Administración Pública; y está constituida por la Remuneración Principal, Bonificación Personal, Bonificación Familiar, Remuneración Transitoria para Homologación y la Bonificación por Refrigerio y Movilidad.

2. Remuneración Total. - Es aquella que está constituida por la Remuneración Total Permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por Ley expresa, los mismos que se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o condiciones distintas al común.

2. Respecto a las referidas definiciones no existe controversia. Entendiéndose, por un lado, como remuneración total permanente a aquella que está compuesta por conceptos remunerativos constantes en el tiempo y de otorgamiento general, excluyéndose, por tanto, a los conceptos que se perciben de forma adicional o excepcional. Por otro lado, la remuneración total comprende a la remuneración total permanente y los demás conceptos adicionales otorgados por ley, tornándose así, para fines de cálculo, más beneficiosa.

Recuento histórico

3. Con el fin de dilucidar la controversia suscitada en el presente caso, se debe realizar un recuento histórico de la normativa que otorga las bonificaciones por distintos conceptos a los profesores.

1. El 15 de diciembre de 1984 se publicó la Ley 24029, Ley del Profesorado, la cual prescribía en su artículo 48, lo siguiente:

Artículo 48.- El profesor que presta servicios en zonas de frontera, selva, medio rural, lugares inhóspitos o de altura excepcional, expresamente señalados por Resolución Ministerial, percibe la bonificación correspondiente.

2. Con fecha 20 de mayo de 1990, se publicó la Ley 25212, que modificó varios artículos de la Ley 24029, entre ellos el artículo 48, el cual quedó redactado de la siguiente forma:

Artículo 48.- El profesor tiene derecho a percibir una bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de su remuneración total.

El Personal Directivo y Jerárquico, así como el Personal Docente de la Administración de Educación, así como el Personal Docente de Educación Superior incluidos en la presente Ley, perciben, además, una bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión equivalente al 5% de su remuneración total.

El profesor que presta servicios en: zona de frontera, Selva, zona rural, altura excepcional, zona de menor desarrollo relativo y emergencia tiene derecho a percibir una bonificación por zona diferenciada del 10% de su remuneración permanente por cada uno de los conceptos señalados hasta un máximo de tres. (El resaltado es nuestro)

Como podemos apreciar esta modificatoria extiende, a la generalidad de profesores (ya no sólo a los de zonas de frontera, selva, medio rural, lugares inhóspitos o de altura excepcional), el pago por concepto de bonificación establecido en el primigenio artículo 48 de la Ley 24029 y determina con base en que remuneración se calcularán las bonificaciones otorgadas, según sea el caso. Así, lo resaltado en el texto transcrito denota la claridad de la modificación del referido artículo 48.

3. Con fecha 6 de marzo de 1991, se publicó el Decreto Supremo 051-91-PCM, que “establecen en forma transitoria las normas reglamentarias orientadas a determinar los niveles remunerativos de los funcionarios, directivos, servidores y pensionistas del Estado en el marco del Proceso de Homologación, Carrera Pública y Sistema Único de Remuneraciones y Bonificaciones”, en cuyo artículo 10 establece:

Artículo 10.- Precisase que lo dispuesto en el Artículo 48 de la Ley del Profesorado Nº 24029 modificada por Ley Nº 25212, se aplica sobre la Remuneración Total Permanente establecida en el presente Decreto Supremo.” (El resaltado es nuestro)

El artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM precisó que las bonificaciones otorgadas por el artículo 48 de la Ley 24029 se calculan sobre la remuneración total permanente; a diferencia de lo que establecía, claramente, el mismo artículo 48, el cual establecía que la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión se calculaban sobre la remuneración total y la bonificación por zona diferenciada se calculaba sobre la remuneración permanente.

4. Con fecha 25 de noviembre del 2012, se publica la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial, en cuya décima sexta disposición complementaria, transitoria y final deroga la Ley 24029, Ley del Profesorado. En ese sentido, cualquier pedido que se haga con el objetivo de reclamar el pago de las mencionadas bonificaciones, solo comprenderá el periodo comprendido entre los años 1991 al 2012.

5. Finalmente, se publica la Ley 31495, el 16 de junio de 2022, la cual establece en su artículo 1 que:

“La presente ley tiene por objeto reconocer el derecho de los docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada.” (El resaltado es nuestro)

Según esta ley, el cálculo de las bonificaciones deberá realizarse – tal como estuvo establecido en la Ley 24029– tomando como base la remuneración total.

Sobre la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC

4. En la Resolución de Sala Plena, de fecha 14 de junio de 2011, que tiene carácter de precedente administrativo de observancia obligatoria, el Tribunal del Servicio Civil señaló que:

“Establecida la existencia de normas estatales vigentes y simultáneamente aplicables ante un mismo supuesto de hecho, pero con contenidos divergentes, es necesario recurrir a los tres criterios que la teoría general del derecho plantea sobre la determinación de la norma aplicable: la jerarquía, la especialidad y la temporalidad; cuya aplicación ha sido resumida por Neves Mujica del siguiente modo: “si las normas divergentes tienen rango distinto, debe preferirse la superior sobre la inferior; si su rango es el mismo, la escogida debe ser la de alcance especial sobre la general; pero si tienen igual ámbito, ambas especiales o generales, debe preferirse la posterior sobre la anterior”¹.

En atención al caso que nos concierne, por cuanto el Decreto Supremo N° 051-91-PCM tiene la misma jerarquía normativa que el Decreto Legislativo N° 276 y que la Ley N° 24029, resulta pertinente la aplicación del principio de especialidad, entendido como “la preferencia aplicativa de la norma reguladora de una especie de cierto género sobre la norma reguladora de tal género en su totalidad”².

Con relación a ello, cabe recordar que el principio de especialidad nos refiere la “aplicación de la norma general, a menos que en el supuesto de la vida real, se dé las circunstancias más específicas y en parte divergentes del supuesto de hecho de la norma especial, en cuyo caso se aplicará esta última”³. Es decir, este principio resultará debidamente aplicable cuando la norma especial sea la que mejor se adapte al supuesto de hecho planteado.

En atención a lo expuesto, debe darse preferencia a las normas contenidas en el Artículo 54° del Decreto Legislativo N° 276, en los artículos 144° y 145° del Reglamento del Decreto Legislativo N° 276, en los artículos 51° y 52° de la Ley N° 24029, y en los artículos 219° y 220° del Reglamento de la N° 24029, por cuanto todas estas normas prevén consecuencias jurídicas que se adaptan mejor al supuesto de hecho representado por todos los servidores y funcionarios que han adquirido el derecho de acceder a los beneficios económicos enumerados en el fundamento de la presente resolución”. (Resaltado nuestro).

5. Tal como se advierte, el Tribunal del Servicio Civil expresó que, como existen normas vigentes, simultáneamente aplicables y con el mismo rango, ante un mismo supuesto de hecho, pero con contenidos distintos, es de aplicación el principio de especialidad, es decir, se aplicará la norma especial (entre los cuales se encuentran los artículos 51 y 52 de la Ley 24029) cuando esta se adapte mejor al supuesto de hecho planteado. En ese sentido, se dio preferencia, en lo referido específicamente a los profesores, a las normas contenidas en los artículos 51 y 52 de la Ley 24029, por cuanto prevén consecuencias jurídicas que se adaptan mejor al supuesto de hecho, a diferencia de la generalidad de servidores y funcionarios.

6. Sin embargo, no hay mención alguna al artículo 48 de la Ley 24029; por lo que, este artículo no fue objeto de análisis por parte de la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, es decir, no se realizó análisis alguno referido a las bonificaciones establecidas en el mencionado artículo 48, pues su finalidad no era analizar este, sino otros artículos, dentro de los cuales se encontraban los artículos 51 y 52 de la Ley 24029. Por tanto, no se puede establecer que nos encontramos frente a un mandato que se encuentra sujeto a una controversia sustentada en la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, la cual, si bien es cierto enumera, enunciativamente, algunas bonificaciones y pagos que se han de calcular sobre la base de la remuneración total, no significa, a contrario sensu, que todas las demás bonificaciones no se vayan a calcular de esta manera, pues, al estar frente a un listado enunciativo, las demás bonificaciones, como las contenidas en el artículo 48 de la Ley 24029, deberán ser objeto de un análisis específico para determinar si se calculan sobre la base de la remuneración total permanente o sobre la remuneración total. En ese mismo sentido, el Informe Legal 326-2012-SERVIR/GG-OAJ, al momento de determinar los alcances de la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, expresó:

2.2. En el fundamento 21 del precedente de observancia obligatoria del Tribunal del Servicio Civil, establecido mediante Resolución de Sala Plena Nº 001-2011-SERVIR/TSC, se señalan los beneficios en los que no es aplicable la remuneración total permanente.

Sin embargo, cabe destacar que dicho precedente, al no hacer referencia de manera expresa a la bonificación por preparación de clases, resultaría inaplicable a este tipo de beneficio.

(…)

Sin perjuicio de lo expresado, cabe anotar que el Tribunal del Servicio Civil, mediante diversas resoluciones (disponibles en: www.servir.gob.pe), ha establecido que el cálculo de la bonificación por preparación de clases se realiza en base a la remuneración total del servidor; no obstante, dichos pronunciamientos no tienen la calidad de precedente administrativo vinculante. Siendo así, lo resuelto por el Tribunal del Servicio Civil tiene valor para los casos concretos en que dichas resoluciones hayan recaído.

(…)

III. Conclusiones

3.1. El Tribunal del Servicio Civil, estableció mediante precedente administrativo de observancia obligatoria, los beneficios que tenían que ser calculados en función a la remuneración total, entre los cuales no se encuentra la bonificación mensual por preparación de clases, por lo que no podría aplicarse a este último lo señalado en el referido precedente vinculante.

(…)

(Resaltado nuestro)

7. En consecuencia, el precedente de observancia obligatoria del Tribunal del Servicio Civil, establecido mediante Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, no puede ser aplicado a las bonificaciones establecidas en el artículo 48 de la Ley 24029, pues este artículo no fue objeto de análisis por parte de dicha Resolución, la cual, en su fundamento 11 (Establecimiento de la controversia), delimita que “se vislumbra una divergencia normativa entre lo dispuesto por el artículo 9° del Decreto Supremo N° 051-91-PCM, que coloca a la remuneración total permanente como base de cálculo para las bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos percibidos por los servidores y funcionarios públicos, y lo previsto en el artículo 54° del Decreto Legislativo N° 276, de los artículos 144° y 145° de su Reglamento, y de los artículos 51° y 52° de la Ley 24029, que tienen en común la aplicación de la remuneración mensual total (…)”. (Resaltado nuestro).

Sobre el artículo 48 de la Ley 24029 y la precisión dispuesta en el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM

8. En este punto, conviene citar nuevamente el artículo 48 de la Ley 24029; Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, el cual quedó redactado de la siguiente manera:

Artículo 48.- El profesor tiene derecho a percibir una bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de su remuneración total.

El Personal Directivo y Jerárquico, así como el Personal Docente de la Administración de Educación, así como el Personal Docente de Educación Superior incluidos en la presente Ley, perciben, además, una bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión equivalente al 5% de su remuneración total.

El profesor que presta servicios en: zona de frontera, Selva, zona rural, altura excepcional, zona de menor desarrollo relativo y emergencia tiene derecho a percibir una bonificación por zona diferenciada del 10% de su remuneración permanente por cada uno de los conceptos señalados hasta un máximo de tres. (El resaltado es nuestro)

Como se observa, el citado artículo 48 disponía, claramente, que la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión se calculaban sobre la remuneración total, a diferencia de la bonificación por zona diferenciada que se calculaba sobre la remuneración permanente.

9. Con posterioridad, el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM, “Establecen en forma transitoria las normas reglamentarias orientadas a determinar los niveles remunerativos de los funcionarios, directivos, servidores y pensionistas del Estado en el marco del Proceso de Homologación, Carrera Pública y Sistema Único de Remuneraciones y Bonificaciones”, disponía:

Artículo 10.- Precisase que lo dispuesto en el Artículo 48 de la Ley del Profesorado Nº 24029 modificada por Ley Nº 25212, se aplica sobre la Remuneración Total Permanente establecida en el presente Decreto Supremo.” (El resaltado es nuestro)

Con dicha precisión, la remuneración total permanente se mantiene para el cálculo de la bonificación por zona diferenciada; pero se extiende para el cálculo de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión.

10. El tercer párrafo del considerando del Decreto Supremo 051-91-PCM expresaba que dicho decreto se emitía de conformidad con el artículo 211, inciso 20, de la Constitución Política de 1979, el cual establecía como una de las atribuciones y obligaciones del Presidente de la República “[a]dministrar la hacienda pública; negociar los empréstitos; y dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera, cuando así lo requiera el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso”. (El resaltado es nuestro). Asimismo, el artículo 3 de la Ley 25397, Ley de Control Parlamentario sobre los actos normativos del Presidente de la República, estableció que “[l]as medidas extraordinarias a que se refiere el inciso 20) del artículo 211º y el artículo 132º de la Constitución Política, se dictan a través de disposiciones denominadas "Decretos Supremos Extraordinarios"” (El resaltado es nuestro). De la misma manera, el artículo 5 de la misma Ley 25397 establecía que “[l]os Decretos Supremos Extraordinarios se fundamentan en la urgencia de normar situaciones extraordinarias e imprevisibles cuyos efectos o el riesgo inminente que se extiendan constituye un peligro para la economía nacional o las finanzas públicas, circunstancias que deben quedar expresadas en los considerandos del decreto”.

11. Como se advierte, la emisión de un Decreto Supremo Extraordinario se sustentaba en la urgencia de afrontar situaciones extraordinarias e imprevisibles que comprometan seriamente la economía y finanzas del país; pues, justamente, allí reside su naturaleza de extraordinario. En tal sentido, un Decreto Supremo Extraordinario no tiene por objeto precisar otras leyes, como lo ha realizado el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM, cuyo tenor expresa: “Precisase que lo dispuesto en el Artículo 48 de la Ley del Profesorado N° 24029, modificada por Ley N° 25212, se aplica sobre la Remuneración Total Permanente establecida en el presente Decreto Supremo” (El resaltado es nuestro).

12. Según el Diccionario de la Real Academia Española, precisar se define como: “Fijar o determinar de modo preciso”. Es decir, se precisa algo impreciso. Así, el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM pretendió precisar el tipo de remuneración que debía tomarse en cuenta para el cálculo de las bonificaciones otorgadas por el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, como si este artículo no fuera lo suficientemente claro al determinar que la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión se calculaban sobre la remuneración total y la bonificación por zona diferenciada se calculaba sobre la remuneración permanente.

13. En este orden de ideas, el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM precisaba la remuneración a tomar en cuenta para el cálculo de las bonificaciones establecidas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, cuestión que no era imprecisa; por el contrario, era suficientemente clara y no generaba duda alguna, tal como se ha expresado supra. De la misma forma, el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM, al constituir un Decreto Supremo Extraordinario, no se dirigió a normar una situación extraordinaria o imprevisible que atente contra la economía o finanzas del país; sino, se destinó a precisar o esclarecer una situación ordinaria sumamente clara, lo cual no forma parte de su objeto; por lo que, el referido artículo 10 no puede generar controversia alguna.

14. Por lo expuesto, la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión se calcula sobre la remuneración total, a diferencia de la bonificación por zona diferenciada que se calcula sobre la remuneración permanente. Esto es así, debido al siempre claro artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado; modificada por Ley 25212. En consecuencia, la resolución, cuyo cumplimiento se solicita, contiene un mandato vigente, cierto y claro; por lo que, corresponde estimar la presente demanda.

S.

DOMÍNGUEZ HARO

VOTO SINGULAR DE LOS MAGISTRADOS PACHECO ZERGA

Y MONTEAGUDO VALDEZ

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Hilda Leona Escudero Villanueva contra la sentencia de foja 86, de fecha 2 de septiembre de 2022, expedida por la Sala Mixta Descentralizada de Huari de la Corte Superior de Justicia de Áncash, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 31 de enero de 2022, interpuso demanda de cumplimiento en contra de la directora de la Unidad de Gestión Educativa Local de Pomabamba a fin de que ejecute la Resolución Directoral 001035-2019-UGEL-P, de fecha 25 de junio de 2019, mediante la cual resolvió reconocer y otorgar el pago de la deuda y los intereses por concepto de Bonificación Especial Mensual por preparación de clase y evaluación, equivalente al 30 % y la bonificación adicional del 5 % sobre la base de la remuneración total a favor de la accionante en su condición de profesora cesante de la UGEL Pomabamba. En consecuencia, solicita que se cumpla con pagarle la suma total ascendiente a S/ 68 139.26, más los intereses legales devengados y actualizados hasta la cancelación de la deuda. Asimismo, se ordene el pago de los costos del proceso (f. 6).

El Juzgado Mixto de la Corte Superior de Justicia de Áncash, mediante Resolución 1, de fecha 7 de marzo de 2022, admitió a trámite la demanda de cumplimiento (f. 09).

La directora de la Unidad de Gestión Educativa Local de Pomabamba absolvió traslado de la demanda, reconociendo el acto administrativo contenido en la resolución directoral cuyo cumplimiento se exige, pero afirma que ese tipo de pagos está sujeto a disponibilidad presupuestal otorgada por el Ministerio de Economía y Finanzas, por lo que la entidad no cuenta con los recursos para el pago de dicha deuda, razón por la cual no se ha vulnerado ningún derecho de la recurrente y la demanda deviene en infundada (f. 17)

El procurador público del Gobierno Regional de Áncash contestó la demanda y solicitóque se declare infundada por considerar que la resolución administrativa materia del reclamo se encuentra condicionada a la aprobación del presupuesto respectivo por parte del Ministerio de Economía y Finanzas, conforme se puede apreciar de la propia resolución materia del reclamo; en consecuencia, este acto administrativo no posee naturaleza o el carácter de autoaplicativo; por lo que, para la ejecución del pago se requiere de un procedimiento previo ante las instancias correspondientes del MEF. Asimismo, menciona que la Dirección Nacional de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas mediante el Oficio Circular 004-200-EF/76 señaló que, en las directivas para la aprobación, ejecución y control del proceso presupuestario del sector público de cada año deben determinarse las bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos en función de la remuneración total permanente (f. 24).

El a quo, mediante Resolución 3, de fecha 27 de mayo de 2022, declaró fundada la demanda por estimar que, en el presente caso, la resolución directoral cuyo cumplimiento se solicita, contiene un mandato cierto, claro y que se encuentra vigente; y sobre la cual, a su vez, no se le puede imputar ninguna controversia compleja que haga dudar de su validez e imperatividad, puesto que en ella se advierte que se está individualizando de manera concreta a la demandante, reconociéndole de manera explícita y precisa, una suma dineraria por un derecho el cual se ha reconocido a la demandante; por lo que consideró que se trata de un acto administrativo vigente y de ineludible y obligatorio cumplimiento, el cual debe cumplirse en sus propios términos por parte de los demandados (f. 39).

La Sala Superior revisora revocó la apelada y la declaró improcedente por considerar que el acto administrativo reclamado no guarda las características que dispone el Tribunal Constitucional en el Expediente 0168-2005-PC/TC, pues no se advierte que resulte ser un mandato cierto y claro y que no se precisa la base de cálculo que se realizó para la obtención de la suma de dinero reconocida ni su base legal (f. 86).

El accionante interpuso recurso de agravio constitucional, pues considera que lo dispuesto por la Sala Superior no está ajustada a derecho toda vez que no se ha tomado en cuenta la reiterada y uniforme jurisprudencia mayoritaria de la Corte Suprema y lo establecido por el Tribunal Constitucional sobre pago de bonificaciones y el procedimiento de cálculo sobre la base de la remuneración total o íntegra. Además, afirma que la resolución cuyo cumplimiento se demanda cumple los requisitos del precedente establecido en la STC 0168-2005-PC/TC (f. 99).

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. La demanda tiene por objeto que se cumpla lo dispuesto por la Resolución Directoral 001035-2019-UGEL-P, de fecha 25 de junio de 2019, que resolvió reconocer y otorgar a favor de la actora el pago de la deuda y los intereses por concepto de bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación, equivalente al 30 % y la bonificación adicional del 5 % sobre la base de la remuneración total, en su condición de profesora cesante y que, como consecuencia, se cumpla con pagarle la suma total de S/ 68 139.26, más los intereses legales y los costos del proceso.

Requisito especial de la demanda

2. Con el documento de fecha cierta que obra a foja 4 se acredita que la recurrente ha cumplido con el requisito especial de la demanda de cumplimiento previsto en el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

Análisis del caso concreto

3. El artículo 200, inciso 6 de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.

4. La Resolución Directoral 001035-2019-UGEL-P, de fecha 25 de junio de 2019, (f. 2), cuyo cumplimiento se solicita, establece lo siguiente en su parte resolutiva:

ARTÍCULO 1°.- RECONOCER Y OTORGAR EL PAGO DE LA DEUDA E INTERESES POR CONCEPTO DE BONIFICACIÓN ESPECIAL POR PREPARACIÓN DE CLASE Y EVALUACIÓN EQUIVALENTE AL 30% Y LA BONIFICACIÓN ADICIONAL DEL 5% SOBRE LA BASE DE LA REMUNERACIÓN TOTAL, a doña Hilda Leona ESCUDERO VILLANUEVA, con DNI N° 32604053 Profesora Cesante de la UGEL Pomabamba, del Distrito y Provincia de Pomabamba, en la forma siguiente:;

• DEUDA AL 31/03/2006 por la suma de S/. 39 096.31 TREINTA Y NUEVE MIL NOVENTA Y SEIS CON 31/100 soles

• INTERESES Al 31/12/2012 por la suma de S/. 29, 042.95 VEINTE NUEVE MIL CUARENTA Y DOS CON 95/100 soles.

5. Como lo ha señalado el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia (cfr. por todas la sentencia emitida en el Expediente 01401-2013-PC/TC) el Tribunal del Servicio Civil en la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, de fecha 14 de junio de 2011, que tiene la calidad de precedente administrativo de observancia obligatoria, excluyó a las bonificaciones por preparación de clases y por el desempeño del cargo, de otras bonificaciones en las cuales sí se aplica para su cálculo la remuneración total.

6. En el presente caso, la pretensión no puede ser atendida porque el mandato cuyo cumplimiento se exige se encuentra sujeto a controversia compleja y además no permite reconocer un derecho incuestionable del reclamante, pues de los considerandos de la Resolución Directoral 001035-2019-UGEL-P, se verifica que el ente emisor ha realizado el cálculo de la bonificación solicitada sobre la base del 30 % y el 5 % de la remuneración total íntegra; sin embargo, esto habría ocurrido en contravención de lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM ‒vigente al momento de la emisión de la Resolución Directoral 001035-2019-UGEL-P‒, pues, como se ha señalado supra, para todo cálculo de bonificaciones debe usarse la remuneración total permanente, salvo para las excepciones establecidas en dicho artículo y para los supuestos señalados en la referida resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC.

7. Por consiguiente, dado que el mandato contenido en la Resolución Directoral 001035-2019-UGEL-P cuyo cumplimiento se reclama en el presente proceso no permite el reconocimiento de un derecho incuestionable de la recurrente, corresponde declarar improcedente la demanda.

8. Sin perjuicio de lo expuesto, es pertinente señalar que la Ley 31495 ‒que reconoce el derecho de los docentes activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, tomando como base su remuneración total, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada, y deja sin efecto los artículos 8, 9 y 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM‒, fue publicada en el diario oficial El Peruano el 16 de junio de 2022, y, por lo tanto, sus alcances rigen a partir del 17 de junio de 2022, por lo que no es aplicable para el caso en concreto, dado que la resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige data de junio de 2019.

Por estos fundamentos, estimamos que se debe,

Declarar IMPROCEDENTE la demanda.

SS.

PACHECO ZERGA

MONTEAGUDO VALDEZ