SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 6 días del mes de marzo de 2025, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Domínguez Haro, Gutiérrez Ticse y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. El magistrado Ochoa Cardich emitió fundamento de voto, el cual se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

 Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Fermín Romero Mamani contra la resolución de fojas 124, de fecha 29 de diciembre de 2023, expedida por la Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró infundada la demanda de amparo de autos.

ANTECEDENTES

El recurrente, con fecha 23 de julio de 2021, interpuso demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP)¹, solicitando que se declare inaplicable la Resolución 28276-2020-ONP/DPR.GD/DL 19990, de fecha 21 de setiembre de 2020, en el extremo referido a la fecha de inicio de pago de las pensiones devengadas (16 de setiembre de 2019); y que, como consecuencia de ello, se efectúe el abono de las pensiones devengadas desde el 1 de noviembre de 2011, ya que cesó el 31 de octubre de 2011 y presentó su requerimiento de pensión de jubilación definitiva el 6 de agosto de 2010. Sostiene que se ha aplicado incorrectamente el artículo 81 del Decreto Ley 19990, al haberse dispuesto el pago de los devengados desde el 16 de setiembre de 2019, sin tomar en consideración la fecha de apertura de su expediente. Asimismo, solicitó el pago de los intereses legales correspondientes y los costos del proceso.

La entidad emplazada contestó la demanda y solicitó que sea declarada infundada². Alegó que, si bien el actor presentó su primera solicitud de pensión de jubilación el 6 de agosto de 2010, a dicha fecha no cumplía todos los requisitos para acceder a ella y continuaba laborando. Posteriormente, el 16 de setiembre de 2020, cuando ya reunía todos los requisitos para el otorgamiento de la pensión, reactivó su expediente administrativo, por lo que, de acuerdo a la normativa respectiva, le otorgó la pensión de jubilación y dispuso el pago de los devengados desde el 16 de setiembre de 2019.

El Quinto Juzgado Constitucional de Lima, mediante Resolución 5, de fecha 31 de julio de 2023³, declaró fundada en parte la demanda, por considerar que el demandante inició el trámite para acceder a su pensión el 6 de agosto de 2010 y que, de acuerdo a lo estipulado por el artículo 80 del Decreto Ley 19990, estaba facultado para solicitar la pensión antes de cesar en el trabajo y luego del cese comenzaría el pago de la pensión y pasaría a la condición de pensionista, por lo que habiendo cesado el 31 de octubre de 2011, que es la fecha de su contingencia, le correspondía el pago de los devengados desde el 1 de noviembre de 2011. El Juzgado declaró improcedente la demanda respecto a la fecha de inicio de pago de los devengados desde el 6 de agosto de 2010.

La Sala Superior competente revocó la apelada y declaró infundada la demanda, por estimar que cuando el actor presentó su primera solicitud de pensión con fecha 6 de agosto de 2010, no reunía el requisito de años de aportes (20 años), por lo que no tenía derecho a la pensión que pidió; y que a la fecha en la que el actor solicitó la reactivación de su expediente a la ONP, 16 de setiembre de 2020, sí cumplía todos los requisitos para que se le otorgue pensión de jubilación, por lo que se le concedió la pensión, y que por ello, los devengados deben ser abonados en consideración a la fecha de su nuevo pedido, esto es, desde el 16 de setiembre de 2019, tal como lo establece la resolución administrativa cuestionada.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. En el presente caso, el demandante pretende que se declare la nulidad parcial de la Resolución 28276-2020-ONP/DPR.GD/DL 19990, de fecha 21 de setiembre de 2020 —mediante la cual se le otorgó pensión de jubilación definitiva bajo los alcances del Decreto Ley 19990, a partir del 1 de noviembre de 2011, y se dispuso el pago de las pensiones devengadas desde el 16 de setiembre de 2019—, en el extremo referido a la fecha de inicio de pago de los devengados; y que, en consecuencia, de conformidad con lo establecido por el artículo 81 del Decreto Ley 19990, se efectúe el abono de las pensiones devengadas desde el 1 de noviembre de 2011, pues presentó su solicitud de pensión el 6 de agosto de 2010 y cesó en sus actividades laborales el 31 de octubre de 2011.

2. Si bien en el presente caso la pretensión planteada, esto es, el reconocimiento de pensiones devengadas, no se relaciona directamente con el contenido constitucionalmente protegido del derecho a la pensión, conforme a la Regla Sustancial 6 establecida en el precedente sentado en la Sentencia 05430-2006-PA/TC, se debe tener en cuenta que el caso de autos requiere de tutela urgente debido a la edad avanzada del demandante (86 años), por lo que, de acuerdo con lo señalado en el fundamento 16 de la referida sentencia, y a fin de evitar situaciones irreparables, esta Sala del Tribunal Constitucional ingresará en el análisis de fondo de la controversia y procederá a emitir pronunciamiento.

Consideraciones del Tribunal Constitucional

3. El artículo 80 del Decreto Ley 19990, modificado por el artículo 1 de la Ley 27562, publicada el 24 de noviembre de 2001, establece lo siguiente:

Artículo 80.- El derecho a la prestación se genera en la fecha en que se produce la contingencia, sin perjuicio de lo dispuesto en el Artículo 31º.

Para los efectos de las pensiones de jubilación, se considera que la contingencia se produce cuando, teniendo derecho a la pensión:

a)       El asegurado obligatorio cesa en el trabajo para acogerse a la jubilación

(…)

El asegurado podrá iniciar el trámite para obtener la pensión de jubilación un año antes de reunir los requisitos para jubilarse, aun cuando no haya cesado en el trabajo o dejado de percibir ingresos asegurables, para obtener este derecho. Sin embargo, la pensión solo comenzará cuando cese en el trabajo o deje de percibir ingresos asegurables, pasando a la condición de pensionista” (el énfasis es nuestro).

4. A su vez, la Resolución Jefatural 123-2001-JEFATURA-ONP, del 22 de junio de 2001, precisa lo siguiente:

[...] Para efectos del proceso de pensionamiento en el Sistema Nacional de Pensiones deberá entenderse por “contingencia”, la fecha en que el asegurado adquiere el derecho a la prestación económica. Para tales efectos deberá tenerse presente lo siguiente: a) Cuando el asegurado haya cumplido con los requisitos de edad y aportación establecidos para alcanzar el derecho a la pensión de jubilación y continúe trabajando, la “contingencia” se producirá cuando éste cese en el trabajo, cuando deje de percibir ingresos asegurables o cuando lo solicite, según se trate de asegurado obligatorio, facultativo independiente o de continuación facultativa, respectivamente [...].

5. Por su parte, el artículo 81 del Decreto Ley 19990 precisa que solo se abonarán las pensiones devengadas correspondientes a un período no mayor de doce meses anteriores a la presentación de la solicitud del beneficiario. Dicha norma legal ha generado como línea jurisprudencial que este Tribunal precise de modo uniforme que su aplicación responde a la demora en solicitar el reconocimiento del derecho en sede administrativa, al configurarse una negligencia del asegurado⁴.

6. De la revisión de los actuados se advierte que, con fecha 6 de agosto de 2010, el actor solicitó pensión de jubilación definitiva y que mediante Resolución 45198-2011-ONP/DPR.SC/DL 19990, de fecha 11 de mayo de 2011⁵, la demandada le denegó la pensión por no encontrarse en el supuesto establecido en el artículo 80 del Decreto Ley 19990, ya que no reunía todas las condiciones necesarias (edad y años de aportes) para obtener el derecho a la pensión.

7. De otro lado, de los documentos⁶ que obran en el expediente administrativo se constata que con fecha 8 de marzo de 2012, 6 de mayo de 2014 y 11 de setiembre de 2018, el demandante solicitó la reactivación de su expediente administrativo con la finalidad de acreditar un número de aportaciones mayor que las reconocidas por la demandada a la fecha de su cese, 31 de octubre de 2011, y así acceder a la pensión de jubilación definitiva que venía solicitando.

8. Asimismo, se aprecia que mediante Resolución 27601-2012-ONP/DPR.SC/DL 19990, de fecha 2 de abril de 2012⁷, la ONP deniega al actor la pensión requerida porque tan solo acreditó 15 años y 6 meses de aportes a la fecha de su cese, 31 de octubre de 2011. A su vez, a través de las Resoluciones 53059-2018-ONP/DPR.GD/DL 19990, de fecha 29 de noviembre de 2018⁸, y 1278-2020-ONP/DPR.GD/DL 19990, de fecha 10 de enero de 2020⁹, la emplazada deniega nuevamente la requerida pensión, toda vez que el demandante solo logró acreditar 16 años y 4 meses de aportes a la fecha de su cese, 31 de octubre de 2011.

9. Por último, de la Resolución 28276-2020-ONP/DPR.GD/DL 19990, de fecha 21 de setiembre de 2020, de la hoja de liquidación y del cuadro de resumen de aportaciones¹⁰ se advierte que finalmente la ONP reconoció que el actor, a la fecha de su cese, 31 de octubre de 2011, sí había cumplido con reunir 20 años de aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones, por lo que le otorga pensión de jubilación definitiva a partir del 1 de noviembre de 2011, actualizada a la suma de S/. 500.00, y dispone el pago de las pensiones devengadas a partir del 16 de setiembre de 2019, pues, según sostiene, el actor solicitó la pensión el 16 de setiembre de 2020, según consta en la hoja de liquidación de fecha 21 de setiembre de 2020¹¹.

10. Ahora bien, si bien el actor solicitó pensión de jubilación el 6 de agosto de 2010, a dicha fecha no reunía aún los requisitos exigidos para que se le otorgue dicha pensión. Sin embargo, de lo señalado precedentemente se verifica que el demandante solicitó la reactivación de su expediente administrativo a fin de obtener pensión de jubilación definitiva el 8 de marzo de 2012, fecha en la que ya reunía los requisitos de edad (73 años) y aportaciones (20 años) al SNP, tal como ha sido reconocido por la emplazada en la Resolución 28276-2020-ONP/DPR.GD/DL 19990.

11. En ese sentido, correspondería, en aplicación del artículo 81 del Decreto Ley 19990, disponer que el pago de las pensiones devengadas se efectúe desde el 8 de marzo de 2011, en consideración a la fecha en la que el actor presentó nuevamente su solicitud de pensión; sin embargo, toda vez que el recurrente cesó en sus labores el 31 de octubre de 2011, tiene derecho a percibir pensiones devengadas desde el 1 de noviembre de 2011.

12. Respecto a los intereses legales, este Tribunal, mediante auto recaído en el Expediente 02214-2014-PA/TC, ha establecido en calidad de doctrina jurisprudencial, aplicable incluso a los procesos judiciales en trámite o en etapa de ejecución, que el interés legal aplicable en materia pensionaria no es capitalizable, conforme al artículo 1249 del Código Civil.

13. En lo que se refiere al pago de los costos procesales, dicho concepto debe ser abonado conforme al artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULA la Resolución 28276-2020-ONP/DPR.GD/DL 19990, de fecha 21 de setiembre de 2020, en el extremo referido a la fecha de inicio de pago de los devengados.

2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA a la demandada efectuar el pago de las pensiones devengadas desde el 1 de noviembre de 2011, con el abono de los intereses legales y los costos del proceso.

Publíquese y notifíquese.

SS.

DOMÍNGUEZ HARO

GUTIÉRREZ TICSE

OCHOA CARDICH

PONENTE GUTIÉRREZ TICSE

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

OCHOA CARDICH

Si bien coincido con lo resuelto en la sentencia y con la conclusión a la que se arriba en el presente caso considero pertinente efectuar algunas consideraciones adicionales concernientes a cuestiones de relevancia constitucional, habida cuenta que desde mi punto de vista, en materia pensionaria debería resultar de aplicación la tasa de interés efectiva que implica el pago de intereses capitalizables, toda vez que la deuda social con los adultos mayores requiere que autoridades del sistema de justicia tengamos la debida diligencia para resolver los casos.

1. Efectivamente, el demandante requiere que se declare la nulidad parcial de la Resolución 28276-2020-ONP/DPR.GD/DL 19990, de fecha 21 de setiembre de 2020 —mediante la cual se le otorgó pensión de jubilación definitiva bajo los alcances del Decreto Ley 19990, a partir del 1 de noviembre de 2011, y se dispuso el pago de las pensiones devengadas desde el 16 de setiembre de 2019—, en el extremo referido a la fecha de inicio de pago de los devengados; y que, en consecuencia, de conformidad con lo establecido por el artículo 81 del Decreto Ley 19990, se efectúe el abono de las pensiones devengadas desde el 1 de noviembre de 2011, pues presentó su solicitud de pensión el 6 de agosto de 2010 y cesó en sus actividades laborales el 31 de octubre de 2011.

2. Coincido con la ponencia en mayoría en que efectivamente en el caso de autos se verifica que si bien el actor solicitó pensión de jubilación el 6 de agosto de 2010 y que a dicha fecha no reunía aún los requisitos exigidos para que se le otorgue dicha pensión. También se verifica que solicitó la reactivación de su expediente administrativo a fin de obtener pensión de jubilación definitiva el 8 de marzo de 2012, fecha en la que ya reunía los requisitos de edad (73 años) y aportaciones (20 años) al SNP, tal como ha sido reconocido por la emplazada en la Resolución 28276-2020-ONP/DPR.GD/DL 19990.

3. En ese sentido, correspondería, en aplicación del artículo 81 del Decreto Ley 19990, disponer que el pago de las pensiones devengadas se efectúe desde el 8 de marzo de 2011, en consideración a la fecha en la que el actor presentó nuevamente su solicitud de pensión; sin embargo, toda vez que el recurrente cesó en sus labores el 31 de octubre de 2011, tiene derecho a percibir pensiones devengadas desde el 1 de noviembre de 2011.

4. Sin embargo, estimo que la jurisprudencia desarrollada en el Expediente 02214-2014-PA/TC no resulta concordante con la tutela del derecho a la pensión reclamado en procesos constitucionales de la libertad como el amparo. Efectivamente en los amparos, en los cuales se discute sobre deudas previsionales se advierte dos características particulares

1. El restablecimiento de las cosas al estado anterior, lo cual implica que el juez constitucional además de disponer la nulidad del acto u omisión lesiva, ordene a la parte emplazada la emisión del acto administrativo reconociendo el derecho a la pensión a favor del demandante; y

b) el mandato de pago de prestaciones no abonado oportunamente, lo que supone reconocer también las consecuencias económicas generadas por la demora de dicho pago a través de una orden adicional de pago de intereses moratorios conforme al criterio establecido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde la emisión de la Sentencia 0065-2002-PA/TC.

5. Esta segunda particularidad plantea una problemática producto del paso del tiempo, esto es, la pérdida del valor adquisitivo de la acreencia dependiendo de cuán lejana se encuentre la fecha de la regularización del pago de la prestación pensionaria. Además, esta situación genera en el acreedor pensionario una afectación por no recibir el ingreso económico necesario para solventar sus necesidades básicas durante el tiempo que se omita el pago y se demuestre judicialmente si tiene o no derecho al acceso a la pensión. 

6. Sobre este aspecto, mediante la Ley 28266, publicada el 2 de julio de 2004, se inició la regulación de los intereses previsionales aparejándolos a la tasa de interés legal fijada por el Banco Central de Reserva del Perú (BCR). Dicha norma estableció lo siguiente:

Establécese que el pago de devengados, en caso de que se generen para los pensionistas del Decreto Ley Nº 19990 y regímenes diferentes al Decreto Ley Nº 20530, no podrán fraccionarse por un plazo mayor a un año. Si se efectuara el fraccionamiento por un plazo mayor a un año, a la respectiva alícuota deberá aplicársele la tasa de interés legal fijada por el Banco Central de Reserva del Perú.

El Ministerio de Economía y Finanzas efectúa las provisiones presupuestales a que haya lugar. (sic)

7. De esta forma, el pago de las pensiones devengadas que superara en su programación fraccionada un año desde su liquidación merece el pago adicional de intereses conforme a la tasa fijada por el BCR. Al respecto, es necesario precisar que el BCR regula dos tipos de tasas de interés a fin de establecer la referencia porcentual que corresponde imputar a deudas de naturaleza civil (tasa de interés efectiva) y laboral (tasa de interés laboral o nominal), esto en virtud de lo dispuesto en el artículo 1244 del Código Civil y el artículo 51 de su Ley Orgánica (Ley 26123). 

8. Es claro entonces que las deudas previsionales por mandato del legislador, vencido el año de fraccionamiento sin haberse podido liquidar en su totalidad, generan un interés por el incumplimiento; importa ahora determinar ¿Cuál es la naturaleza jurídica del interés que generan las deudas pensionarias?

9. En nuestro ordenamiento jurídico, las reglas sobre el incumplimiento de obligaciones se encuentran establecidas en el Código Civil. Si bien es cierto que los procesos constitucionales no pueden resolverse en aplicación del derecho privado, ello no impide que el juez constitucional analice dichas reglas con el fin de coadyuvar a la resolución de controversias que involucre derechos fundamentales, no sin antes verificar que esas reglas no contravengan los fines esenciales de los procesos constitucionales y la vigencia efectiva de los derechos. 

10. En ese sentido, el artículo 1219 del Código Civil establece los efectos de las obligaciones contraídas entre el acreedor y el deudor de la siguiente manera:

Es efecto de las obligaciones autorizar al acreedor para lo siguiente:

1.- Emplear las medidas legales a fin de que el deudor le procure aquello a que está obligado.

2.- Procurarse la prestación o hacérsela procurar por otro, a costa del deudor.

3.- Obtener del deudor la indemnización correspondiente.

4.- Ejercer los derechos del deudor, sea en vía de acción o para asumir su defensa, con excepción de los que sean inherentes a la persona o cuando lo prohíba la ley. El acreedor para el ejercicio de los derechos mencionados en este inciso, no necesita recabar previamente autorización judicial, pero deberá hacer citar a su deudor en el juicio que promueva. 

11. Asimismo, el artículo 1242 del mismo código regula los tipos de intereses aplicables a las deudas generadas en el territorio peruano y señala que:

El interés es compensatorio cuando constituye la contraprestación por el uso del dinero o de cualquier otro bien. 

Es moratorio cuanto tiene por finalidad indemnizar la mora en el pago.

12. Se observa que nuestra legislación civil establece como una de las consecuencias generales del incumplimiento de obligaciones el derecho a reclamar una indemnización, y precisa que en el caso de deudas pecuniarias no pagadas a tiempo se generan intereses moratorios, cuya finalidad es resarcir al acreedor por la demora en la devolución del crédito. 

13. En este punto resulta esencial recordar que el derecho a la pensión es de naturaleza alimentaria por lo que su lesión continuada, producto de la falta de pago de la pensión, genera una afectación al aportante/cesante sin jubilación, dada la ausencia de solvencia económica para la atención de sus necesidades básicas tales como alimentación, vivienda y salud. En tal sentido, se aprecia que los intereses que provienen de las deudas previsionales y que son consecuencia directa del pago tardío, son de naturaleza indemnizatoria, pues tienen por finalidad compensar el perjuicio ocasionado en el pensionista por el retardo del pago de la pensión a la que tenía derecho. Ahora bien, teniendo en cuenta la naturaleza indemnizatoria de los intereses previsionales, es necesario determinar cuál es el tipo de tasa de interés aplicable para su determinación. 

14. El BCR, por mandato del artículo 84 de la Constitución, es el órgano constitucional encargado de regular la moneda y el crédito financiero. Asimismo, por mandato del artículo 1244 del Código Civil, de la Ley 28266 y del Decreto Ley 25920, es el órgano estatal facultado para establecer las tasas de interés aplicables a las deudas de naturaleza civil, previsional y laboral.

15. Cabe mencionar que la regulación del interés laboral constituye la excepción a la regla general del interés legal, dado que por mandato del Decreto Ley 25920, se ha preferido otorgar un tratamiento especial para el pago de intereses generados por el incumplimiento de obligaciones laborales. Sin embargo, esta situación particular, no encuentra justificación similar en el caso de deudas previsionales, en la medida que el resarcimiento del daño causado al derecho a la pensión no afecta una inversión privada ni el Fondo Consolidado de Reservas Previsionales.

16. Se aprecia que el interés moratorio de las deudas previsionales, en tanto el pago de pensiones no provienen de acreencias producto de un contrato suscrito a voluntad entre el Estado y el aportante (deudas civiles) ni de una relación laboral, será aquel determinado por el BCR a través de la tasa de interés efectiva, en atención a lo establecido en la Ley 28266. Cabe indicar que los intereses previsionales tampoco se encuentran sujetos a la limitación regulada por el artículo 1249 del Código Civil, pues dicha disposición es exclusivamente aplicable a deudas provenientes de pactos entre privados.

17. Por estas razones, la deuda pensionaria como manifestación material del derecho a la pensión debe ser entendida como el goce de una prestación con valor adquisitivo adecuado con la moneda vigente, pues desconocer la naturaleza valorista de una deuda pensionaria implica una forma de menoscabo o perjuicio al adulto mayor. Más aún, si se considera que el derecho a la pensión comprende el derecho al goce oportuno de la prestación pensionaria; situación que implica el pago de una mensualidad acorde al valor monetario vigente a la fecha de su cancelación, no un pago que suponga la pérdida de su valor adquisitivo, aun cuando el deudor sea el Estado.

18. Por ello, la deuda de naturaleza previsional, producida por la falta de pago oportuno de la pensión, genera en el deudor la obligación de pagar al acreedor (el pensionista) un interés moratorio, que es el interés legal previsto en el artículo 1246 del Código Civil, aplicando para su cálculo la tasa de “interés legal efectiva”, a partir de una interpretación desde los valores, principios y derechos que consagra la Constitución, acorde con una interpretación pro homine y a partir de lo cual frente a la duda que podría presentarse de aplicar una “tasa de interés legal simple” (sin capitalización de intereses) o una “una tasa de interés legal efectiva” (con capitalización de intereses), se prefiere lo segundo.

19. Asimismo, la prohibición de capitalización de intereses contenida en el artículo 1249 del Código Civil no alcanza a la deuda pensionaria o previsional, desde que esta no nace de un pacto entre el deudor y el acreedor en un sentido clásico civil (de un acuerdo de voluntades entre privados), sino de un sistema previsional que debe garantizar una pensión adecuada y oportuna para el titular del derecho pensionario. 

20. A pesar de lo expuesto hasta aquí sobre la naturaleza de la deuda previsional y no encontrarme conforme con lo señalado en la ponencia respecto del no reconocimiento de intereses capitalizables he decido; sin embargo, apoyar la resolución del presente caso, ya que insistir en mi discrepancia en el extremo antes expuesto generaría perjuicio al demandante en relación a su pretensión principal consistente en el otorgamiento de su pensión de invalidez por enfermedad profesional toda vez que al producirse una discordia esta tendría que ser tramitada y resuelta por otro colega, integrante de la Sala Segunda del Tribunal Constitucional. Al ser mi posición la minoritaria en este tipo de casos una eventual insistencia por vía de voto singular, solo generará mayor dilación para que al demandante se le otorgue lo centralmente pretendido.

21. En las circunstancias descritas y salvando mi posición sobre el extremo expuesto, suscribo la resolución del caso en su totalidad, en aplicación de los principios procesales de economía y de socialización regulados en el artículo III del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional.

Por las razones expuestas, mi voto es por declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULA la Resolución 28276-2020-ONP/DPR.GD/DL 19990, de fecha 21 de setiembre de 2020, en el extremo referido a la fecha de inicio de pago de los devengados. Y reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA a la demandada efectuar el pago de las pensiones devengadas desde el 1 de noviembre de 2011, con el abono de los intereses legales y los costos del proceso.

S.

OCHOA CARDICH