SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 28 días del mes de noviembre de 2025, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Domínguez Haro, Gutiérrez Ticse y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don David Adolfo Andaluz Schaus contra la resolución que obra a folios 129, de fecha 9 de enero de 2025, expedida por la Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
Con escrito de fecha 9 de enero de 2023, el recurrente interpuso demanda de cumplimiento1 contra el Ministerio de Economía y Finanzas y su procurador público, a fin de que, en virtud de su derecho fundamental al cumplimiento de las normas jurídicas y de los actos administrativos, se dé cumplimiento al Decreto Ley 25951 y su reglamento aprobado mediante Decreto Supremo 0011-93-ED, que se complementan con la Resolución Ministerial 420-93-ED que acredita a la localidad de Yuyapichis como zona rural, en mérito al estado de cosas inconstitucionales establecido por el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 16 del Expediente 03149-2004-PC/TC, de fecha 20 de enero de 2005, respecto a la atención de reclamos reconocidos en normas legales correspondientes al personal docente por parte de la entidad demandada y el Ministerio de Educación. Asimismo, solicita el pago de los intereses, y en caso de que la entidad demandada sea renuente a cumplir con el mandato legal señalado, denunciar por desacato al mandato del Tribunal Constitucional.
Al respecto, afirma que realizó labores en la localidad rural de Yuyapichis conforme al Informe Escalafonario 00377-2022, emitido por la UGEL Puerto Inca el 21 de noviembre de 2022, que lo eximió de presentar copias de boletas de pago por contener información fidedigna sobre la continuidad ininterrumpida del ejercicio de sus labores docentes durante la vigencia de la Ley 24029, Ley del Profesorado, su modificatoria, la Ley 25212, y su reglamento aprobado mediante Decreto Supremo 19-90-ED, desde el año 1993 hasta el 31 de agosto de 2009. Sostiene que en setiembre de 2009 ingresó a la carrera pública magisterial que no incluía el pago de la bonificación adicional por servicio efectivo en zona rural o de frontera.
Contestaciones de la demanda
El procurador público de la Procuraduría Pública Especializada en Materia Hacendaria deduce excepción de falta de legitimidad para obrar del demandado y excepción de incompetencia por razón de la materia; asimismo, contesta la demanda y solicita que se declare improcedente o infundada, ya que el actor no demuestra que haya percibido la bonificación especial por zona rural según el Decreto Ley 25951 y la Resolución Ministerial 420-93-ED ni sobre la suma de S/ 45.00 soles que dicho decreto estableció en su única disposición transitoria como beneficio en el año 1993. Señala que la pretensión del actor carece de fundamento debido a que invoca normas que no están vigentes. Asimismo, afirma que el actor no adjunta las boletas de pago de remuneraciones y no demuestra la falta de pago del mismo, por lo cual la petición resulta confusa. Agrega que no se acredita que el Ministerio de Economía y Finanzas haya incurrido en conducta renuente de no dar cumplimiento al Decreto Ley 25951 y al Decreto Supremo 0011-93-ED. Precisa que el Tribunal Constitucional declaró inaplicable al caso concreto el Decreto Supremo 0011-93-ED por contravenir el Decreto Ley 25951, por lo cual la demanda no cumple las características que dispone el Tribunal Constitucional en el Expediente 0168-2005-PC/TC2.
Sentencia de primera instancia o grado
El a quo, mediante la Resolución 9, de fecha 21 de junio de 2024, declara infundada la demanda al considerar que el demandante no adjuntó las boletas de pago que acrediten que no se le ha realizado el depósito del bono en cuestión, ni acredita que el Ministerio de Economía y Finanzas haya realizado el cálculo anual según el artículo 5 del Decreto Ley 25951. Precisa que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en el sentido de que es el Ministerio de Educación el encargado de pagar esa bonificación según el fundamento jurídico 6 de la sentencia contenida en el Expediente 2387-2003-AC/TC. Refiere, además, que el Decreto Supremo 0011-93-ED se encuentra derogado desde la vigencia del Decreto Supremo 014-2004-EF. Por último, concluye que lo solicitado por el recurrente no cumple con los requisitos mínimos expuestos por el Tribunal Constitucional en el Expediente 0168-2005-PC/TC3.
Sentencia de segunda instancia o grado
La Sala Superior revisora confirma la resolución apelada, tras considerar que no obran medios probatorios idóneos que acrediten que el recurrente cumple con la condición para el otorgamiento de la bonificación requerida.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
La demanda tiene como objeto que se dé cumplimiento al Decreto Ley 25951 y su reglamento aprobado mediante el Decreto Supremo 0011-93-ED, que se complementan con la Resolución Ministerial 420-93-ED, donde se acredita a la localidad de Yuyapichis como zona rural de la región Andrés Avelino Cáceres, departamento de Huánuco. Asimismo, solicita el pago de los intereses, y en caso de que la entidad demandada sea renuente a cumplir con el mandato legal señalado, denunciar por desacato al mandato del Tribunal Constitucional.
Requisito especial de la demanda
Con el documento que obra en autos4, el demandante ha acreditado haber cumplido con el requisito especial de procedencia de la demanda de cumplimiento establecido en el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
Análisis de la controversia
El artículo 200, inciso 6 de la Constitución Política establece que el proceso de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente cumpla una norma legal o ejecute un acto administrativo firme. Atendiendo a ello, es indispensable que el contenido del mandato cuyo cumplimiento se requiere sea plenamente exigible.
En la sentencia emitida en el Expediente 04745-2022-PC/TC, este Tribunal ha emitido precedente esclareciendo la aplicación conjunta de las reglas contenidas en el artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional y en el precedente Maximiliano Villanueva Valverde, bajo los siguientes términos:
En primer lugar, debe tenerse en cuenta que en todo proceso de cumplimiento se debe contar con un mandato vigente.
Como segunda regla sustancial establecida en el precedente vinculante aludido en la Sentencia 00168-2005-PC/TC, se precisa que el mandato debe ser cierto y claro. En caso de presentarse una disyuntiva en aplicación de dicha regla, conforme al inciso 1 del artículo 66 del NCPCo, el juez procederá de la siguiente forma:
Para realizar la interpretación de una norma legal, el juez utiliza los métodos clásicos de interpretación jurídica; su resultado deberá respetar lo que establecen las leyes de la materia y la propia Constitución Política.
En aquellos casos en que la labor interpretativa sea respecto de un acto administrativo firme, el juez constitucional deberá respetar los principios generales del derecho administrativo, la jurisprudencia de los órganos administrativos correspondientes, así como la del Tribunal Constitucional.
En la aplicación de la regla sustancial de que el mandato esté sujeto a controversia compleja o a interpretaciones dispares, conforme al inciso 2 del artículo 66 del NCPCo, el juez constitucional, previo esclarecimiento de la controversia, podrá entrar a resolver el fondo del asunto, para lo cual, deberá observar las siguientes reglas:
Se aplicará una mínima actividad interpretativa para superar la controversia, atendiendo a los métodos clásicos de interpretación jurídica, y aplicando los criterios de especialidad, cronológico y jerárquico.
Por otro lado, de ser necesario, el juez aplica una mínima actividad probatoria que, sin comprometer la finalidad urgente y perentoria del proceso de cumplimiento, permita confirmar la veracidad del mandato.
Otra regla sustancial exige que el mandato sea obligatorio e incuestionable, para lo cual, conforme al inciso 3 del artículo 66 del NCPCo, el juez constitucional podrá conocer el fondo del asunto y esclarecer dicho aspecto.
Cuando el mandato, pese a cumplir con las reglas sustanciales indicadas en el precedente vinculante Maximiliano Villanueva Valverde y haber superado alguno de los supuestos establecidos en el NCPCo, sea contrario a la ley o a la Constitución Política, el juez constitucional debe así declararlo y, en consecuencia, desestimar la demanda, conforme a lo indicado en el inciso 4 del artículo 66 del NCPCo.
Los artículos del 1 al 8 del Decreto Ley 25951, publicado el 12 de diciembre de 1992, prescriben la declaración de necesidad y utilidad pública de la promoción de la educación estatal en zonas rurales y de frontera, con el propósito de fortalecer la unidad e identidad nacional. Asimismo, dispone que el Ministerio de Educación implemente, a partir de 1993, un Programa de Estudios especial y priorice la capacitación docente en dichas zonas. Asimismo, establece la “Bonificación adicional por servicio efectivo en zonas rurales y de frontera” percibida por el personal docente que lleve a cabo su labor en zonas rurales o de frontera, de carácter no pensionable, equivalente al 25 % de la remuneración total promedio de los docentes rurales al 31 de diciembre del año anterior, fijada anualmente por el Ministerio de Economía y Finanzas. Define las zonas rurales según el INEI y las de frontera como poblaciones menores de 5000 habitantes ubicadas a menos de cinco kilómetros del límite nacional. Por último, crea el Programa de Apoyo a la Escuela Rural y de Frontera en el Ministerio de Educación, destinado a dotar de materiales y equipamiento educativo, y ordena la elaboración del reglamento de la ley en un plazo de sesenta días. Del mismo modo, la Única Disposición Transitoria del citado Decreto Ley establece que, durante 1993, la bonificación adicional por servicio efectivo en zonas rurales y de frontera será de S/ 45.00.
El artículo 5 del Decreto Ley 25951, cuyo cumplimiento se exige, regula lo siguiente:
Artículo 5.- La "Bonificación adicional por servicio efectivo en zonas rurales y de frontera" consistirá en una cantidad fija que se abonará mensualmente a los docentes que corresponda. La cantidad será calculada anualmente por el Ministerio de Economía y Finanzas, equivalente al 25% de la remuneración total promedio que perciben los docentes rurales al 31 de diciembre del año anterior.
Asimismo, el Decreto Supremo 0011-93-ED, publicado el 22 de mayo de 1993, otorga bonificación no pensionable al personal docente que presta servicios efectivos en zonas rurales y de frontera. Al respecto, el artículo 4 del citado Decreto Supremo, cuyo cumplimiento se exige, regula lo siguiente:
Artículo 4.- El Ministerio de Educación, en coordinación con el Instituto Nacional de Estadística e Informática INEI, identificará a los centros poblados que pertenecen tanto a zonas rurales cuanto a zonas de frontera y remitirán dicha información a los órganos de ejecución del Ministerio de Educación y de los Gobiernos Regionales, con el propósito de lograr una correcta aplicación del presente Decreto Supremo.
A su vez, el artículo 1 de la Resolución Ministerial 0420-93-ED5 establece lo siguiente:
Artículo 1.- Reconocer, para efectos de pago de la Bonificación Adicional no Pensionable por Servicio Efectivo en Zonas Rurales y de Frontera, como centros poblados rurales de la Región ANDRES AVELINO CACERES, a los que figuran en el anexo de la presente Resolución.
Como se aprecia, en el Decreto Ley 25951, el Decreto Supremo 0011-93-ED y la Resolución Ministerial 0420-93-ED no existe un mandato propiamente dicho que disponga el reconocimiento del actor como personal docente beneficiario de la bonificación que solicita por servicio efectivo en zona rural de la localidad de Yuyapichis, región Andrés Avelino Cáceres, departamento de Huánuco. Por ende, la demanda resulta improcedente.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
DOMÍNGUEZ HARO
GUTIÉRREZ TICSE
OCHOA CARDICH
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO