SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 3 días del mes de diciembre de 2025, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Domínguez Haro, Gutiérrez Ticse y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia, con el fundamento de voto del magistrado Domínguez Haro. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Mercedes Santamaría Baldera contra la resolución de fecha 21 de enero de 2025¹, expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, que declaró fundada la excepción de cosa juzgada e improcedente la demanda de amparo de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 1 de octubre de 2024², el recurrente interpuso demanda de amparo contra la Oficina de Normalización previsional (ONP), a fin de que se declaren inaplicables las Resoluciones n.° 025-2014-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 10 de enero de 2014, que suspendió su pensión de jubilación; n.° 10829-2014-ONP/DPR.GD/DL 19990, de fecha 11 de setiembre de 2014, que declaró la nulidad de la Resolución 38300-2006-ONP/DC/DL 19990, de fecha 10 de abril de 2006, y el Oficio 38092-2024-DPR-ONP, de fecha 14 de setiembre de 2024, y que, en consecuencia, se restituya su pensión de jubilación conforme al Decreto Ley 19990. Asimismo, solicita el pago de las pensiones devengadas desde el mes de febrero de 2014 (fecha en que se suspendió su pensión de jubilación), los intereses legales, las costas y los costos del proceso.

La Oficina de Normalización Previsional (ONP) deduce la excepción de cosa juzgada y contesta la demanda³. Refiere que el demandante en un proceso judicial anterior (contencioso-administrativo)⁴ solicitó el mismo petitorio, el cual concluyó con pronunciamiento de la Corte Suprema mediante la resolución emitida en el Expediente 21839-2022-LAMBAYEQUE, que declaró improcedente su recurso de casación. Añade que no corresponde la restitución de la pensión de jubilación del actor, pues esta fue suspendida conforme a ley, en la medida en que se acreditó la presentación de documentación irregular que generó el otorgamiento de la pensión de jubilación.

El Primer Juzgado Constitucional de Chiclayo mediante Resolución 4, de fecha 11 de noviembre de 2024⁵, declaró fundada la excepción de cosa juzgada e improcedente la demanda, por estimar que, si bien existe una resolución administrativa que suspende su pensión de jubilación, no puede negarse que dicha resolución ha sido objeto de cuestionamiento a través de otro proceso judicial (Expediente 0198-2019), en el cual se invocó la misma afectación de sus derechos constitucionales y se emitió un pronunciamiento de fondo. Por ello, advirtiéndose que el interés para obrar del demandante en el presente proceso de amparo es el mismo que el planteado en el proceso judicial anterior, toda vez que se busca restablecer la pensión de jubilación que fue suspendida, en el caso concreto, no se verifica la vulneración al contenido constitucionalmente protegido del derecho a la pensión.

La Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, a través de la Resolución 7, de fecha 21 de enero de 2025, confirmó la apelada por similar fundamento. Añade que se ha acreditado la triple identidad de la cosa juzgada al haber solicitado tutela jurisdiccional en otro proceso donde ha existido un pronunciamiento de fondo y el cual adquirió firmeza.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. El recurrente solicita que se restituya su pensión de jubilación conforme al Decreto Ley 19990. Asimismo, solicita el pago de las pensiones devengadas desde el mes de febrero de 2014 (fecha en que se suspendió la pensión de jubilación), los intereses legales, las costas y los costos del proceso.

Cuestión previa

2. El artículo 7, inciso 3, del Nuevo Código Procesal Constitucional establece que no proceden los procesos constitucionales cuando el agraviado haya recurrido previamente a otro proceso judicial para pedir la tutela de su derecho constitucional.

3. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional en la sentencia dictada en el Expediente 02881-2004-PA/TC, fundamento 3, ha precisado que la causal de improcedencia contemplada en el artículo 5, inciso 3, del Código Procesal Constitucional —actualmente, artículo 7, inciso 3), del Nuevo Código Procesal Constitucional— “(…) solo opera cuando el proceso judicial sea seguido entre las mismas partes, exista identidad de hechos y se persiga el mismo tipo de protección idónea y eficaz que el amparo”.

4. En el presente caso, de autos se advierte que el demandante interpuso una demanda en la vía del proceso contencioso-administrativo, a fin de que se le restituya la pensión del régimen general de jubilación del Decreto Ley 19990 que venía percibiendo, cuyo pago ha sido suspendido. En dicho proceso su pretensión fue declarada infundada.

5. No obstante lo anterior, se advierte que en el caso de autos se requiere de tutela urgente debido a la edad avanzada del demandante (93 años). Así, con la finalidad de optimizar el derecho fundamental a la pensión y más aún teniendo en cuenta que el recurrente tiene una avanzada edad, este Colegiado estima que la declaración de improcedencia del presente proceso implicaría una omisión lesiva al derecho fundamental a la pensión y al trato preferente a favor de los adultos mayores, a quienes se debe ofrecer una especial protección acorde con la doctrina jurisprudencial recaída en la resolución 02214-2014-PA/TC y la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores.

6. De manera adicional, la sentencia denegatoria del proceso contencioso-administrativo fue emitida de manera previa al precedente vinculante establecido en el Exp. 02903-2023-PA (Caso Cabezas Carpio), cuyas reglas son aplicables para casos como el presente.

7. Por lo tanto, a fin de evitar una irreparabilidad en sus derechos, esta Sala del Tribunal Constitucional ingresará en el análisis de fondo de la controversia y procederá a emitir pronunciamiento.

Sobre el derecho al debido proceso en sede administrativa

8. Este Tribunal se ha referido al debido procedimiento administrativo en los siguientes términos:

[E]l debido proceso y los derechos que conforman su contenido esencial están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. El debido procedimiento administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración pública o privada– de todos los principios y derechos normalmente protegidos en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139 de la Constitución⁶.

9. Y es que, como también ha enfatizado el Tribunal Constitucional, el debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado. “Implica, por ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica” (énfasis añadido)⁷.

10. En ese sentido, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo 004-2019-JUS (en adelante, TUO LPAG), en el artículo IV, numeral 1.2, del Título Preliminar, establece que el principio del debido procedimiento es uno de los que rigen el procedimiento administrativo, por cuya virtud:

Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

Sobre la fiscalización posterior y la nulidad de oficio

11. El artículo 34.1 del TUO LPAG preceptúa lo siguiente:

Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un procedimiento de aprobación automática, evaluación previa o haya recibido la documentación a que se refiere el artículo 49; queda obligada a verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado.

12. Cabe precisar que, a tenor del artículo 3.14 de la Ley 28532, Ley que establece la reestructuración integral de la Oficina de Normalización Previsional, esta tiene la obligación de efectuar las acciones de fiscalización necesarias con relación a los derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. Por tanto, la ONP está obligada a investigar en caso encuentre indicios razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si existió fraude para acceder a esta e iniciar las acciones legales correspondientes.

13. Esto guarda correspondencia con el artículo 34.3 del TUOLPAG, que establece:

En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a declarar la nulidad del acto administrativo sustentado en dicha declaración, información o documento; e imponer a quien haya empleado esa declaración, información o documento una multa en favor de la entidad de entre cinco (5) y diez (10) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago; y, además, si la conducta se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX Delitos contra la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al Ministerio Público para que interponga la acción penal correspondiente.

14. Por otro lado, respecto a la nulidad de oficio, el artículo 213.3 del TUO LPAG, dispone que:

La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe en el plazo de dos (2) años, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos, o contado a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la sentencia penal condenatoria firme, en lo referido a la nulidad de los actos previstos en el numeral 4 del artículo 10.

El precedente vinculante Cabezas Carpio

15. En la sentencia emitida en el Expediente 02903-2023-PA/TC (Caso Cabezas Carpio), de fecha 30 de enero de 2024, este Tribunal estableció con carácter de precedente vinculante las reglas a aplicar en el caso de que, como resultado de una fiscalización posterior, se detecten irregularidades en el otorgamiento de la pensión. Allí se precisa que la suspensión de una pensión, por afectar un derecho fundamental, debe estar expresamente prevista en una ley o norma con rango de ley, junto con los requisitos, plazos y demás formalidades para que esto proceda con las garantías del debido procedimiento administrativo. Sin esta autorización legal, la ONP no puede suspender el pago de la pensión.

16. Asimismo, se estableció que en cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10 del TUO LPAG, puede declararse de oficio la nulidad del acto administrativo de otorgamiento de la pensión. Para tal efecto, la ONP debe observar estrictamente el plazo de prescripción, el procedimiento y demás requisitos indicados en el artículo 213 del TUOLPAG.

Análisis del caso concreto

17. En el presente caso, mediante Resolución 383002006ONP/DC/DL 19990, de fecha 10 de abril de 20068, se otorgó al demandante pensión de jubilación del régimen del Decreto Ley 19990, a partir del 19 de diciembre de 1997

18. A través de la Resolución 25-2014-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 10 de enero de 2014⁸, la demandada suspendió la pensión de jubilación del recurrente a partir del mes de febrero de 2014, de conformidad con la Segunda Disposición Final del Decreto Supremo 092-2012- EF9, que prescribía lo siguiente:

En todos los casos que la Oficina de Normalización Previsional - ONP compruebe que existe falsedad, adulteración y/o irregularidad en la documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido derechos pensionarios, ésta queda facultada para suspender los efectos de los actos administrativos que los sustentan, sin perjuicio de las acciones que la Administración pudiera implementar en observancia de lo establecido en el artículo 32 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.⁹

19. En primer término, corresponde determinar si este decreto supremo invocado por la ONP era suficiente para sustentar constitucionalmente la decisión de suspender el pago de una pensión. Al respecto, se debe tener presente que, de acuerdo con el artículo 118, inciso 8, de la Constitución, el presidente de la República tiene la potestad de reglamentar las leyes “sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones”.

20. Mediante el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF fue aprobado el Reglamento de la Ley 29711, Ley que modifica el artículo 70 del Decreto Ley 19990, modificado por la Cuarta Disposición Transitoria y Final de la Ley 28991, sobre protección de aportes en el Sistema Nacional de Pensiones.

21. Esta Ley consta de tres artículos, ninguno de los cuales hace referencia a la facultad de la ONP de suspender el pago de una pensión.

22. Es decir, la facultad de la ONP de suspender una pensión no estaba prevista en la Ley 29711, sino que estaba regulada autónoma o independientemente por un reglamento, el Decreto Supremo 092-2012-EF.

23. Una disposición reglamentaria independiente de la ley “únicamente cabe en el ámbito de las materias organizativas […] y ello siempre que no afecten los derechos básicos de los interesados”¹⁰. Es decir, los reglamentos autónomos o independientes son estrictamente de organización administrativa, por lo que no pueden regular o afectar derechos u obligaciones de las personas o administrados.

24. Desde esta perspectiva, la Segunda Disposición Final del Decreto Supremo 092-2012-EF, en virtud de la cual se suspendió la pensión del demandante, era inconstitucional, por no reglamentar disposición alguna contenida en una ley y afectar, sin respaldo en norma expresa con rango de ley, el derecho fundamental a la pensión del demandante, al facultar a la ONP a suspender su pago¹¹.

25. Al margen de que el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF, luego de su derogación en 2020, haya sido reemplazado por otra norma del mismo rango, donde igualmente se faculte a la ONP a la suspensión del pago de la pensión, lo cierto es que resulta inconstitucional todo decreto supremo que, independientemente de una ley, faculte a la ONP a suspender el pago de una pensión, por ser esto materia reservada a una norma con rango de ley, ya que se afecta un derecho fundamental. Este Colegiado ha diferenciado en nuestro ordenamiento jurídico los reglamentos ejecutivos o secundum legem, que expide el presidente de la República, de los reglamentos “independientes”, que, además de autoorganizar la administración y regular relaciones de sujeción especial, son expedidos en caso de lege silente, siempre y cuando la materia a ser reglamentada no esté sujeta a reserva a favor de la ley:

La fuerza normativa de la que está investida la Administración se manifiesta por antonomasia en el ejercicio de su potestad reglamentaria. El reglamento es la norma que, subordinada directamente a las leyes e indirectamente a la Constitución, puede, de un lado, desarrollar la ley, sin transgredirla ni desnaturalizarla, y, de otro, hacer operativo el servicio que la Administración brinda a la comunidad. Los primeros son los llamados reglamentos secundum legem, de ejecución, o reglamentos ejecutivos de las leyes, los cuales están llamados a complementar y desarrollar la ley que los justifica y a la que se deben. En efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las reglas, principios y conceptos básicos de la materia que se quiere regular, dejando a la Administración la facultad de delimitar concretamente los alcances del marco general establecido en ella. Los segundos son los denominados reglamentos extra legem, independientes, organizativos o normativos, los que se encuentran destinados a reafirmar, mediante la autodisposición, la autonomía e independencia que la ley o la propia Constitución asignan a determinados entes de la Administración, o, incluso, a normar dentro de los alcances que el otorgamiento legal les concede, pero sin que ello suponga desarrollar directamente una ley¹².

26. Este Tribunal aprecia que, como se ha sustentado supra, la suspensión del pago de la pensión ordenada por la mencionada Resolución 25-2014-ONP/DPR.IF/DL 19990, no tuvo respaldo en norma alguna con rango de ley, sino en un reglamento de ejecución sin cobertura en la ley para regular la suspensión el pago de pensiones, por lo que fue inconstitucional e ilegal.

27. Por otro lado, mediante Resolución 10829-2014-ONP/DPR/DL 19990, de fecha 11 de septiembre de 2014¹³, se declaró la nulidad de la Resolución 38300-2006-ONP/DC/DL 19990, la cual otorgó pensión de jubilación al demandante, según lo dispuesto en la Ley General del Procedimiento Administrativo.

28. Al respecto, este Tribunal advierte que la ONP dispuso la nulidad de la pensión casi ocho años después de hacer dictado la resolución que otorgó la misma. Es decir, lo hizo en un momento en el que había prescrito largamente el plazo previsto en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, para declarar la nulidad de oficio del mencionado acto administrativo.

29. Por lo hasta acá glosado, la ONP ha vulnerado el derecho al debido proceso o debido procedimiento administrativo del demandante, de modo que, reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, debe ordenarse que la demandada restituya la pensión de jubilación del demandante desde el momento de su suspensión; esto es, el mes del mes de febrero de 2014¹⁴, más el pago de intereses legales, de conformidad con lo dispuesto en el considerando 20 del auto emitido en el Expediente 02214-2014-PA/TC, que constituye doctrina jurisprudencial.

30. En lo que se refiere al pago de los costos y las costas procesales, corresponde el abono de los costos y declarar improcedente el pago de las costas procesales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULAS la Resolución 25-2014-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 10 de enero de 2014, y, la Resolución 10829-2014-ONP/DPR/DL 19990, de fecha 11 de septiembre del 2014.

2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA que la demandada restituya la pensión de jubilación del demandante, desde el mes de febrero de 2014, más el pago de los intereses legales y costos del proceso.

3. Declarar IMPROCEDENTE el pago de las costas procesales.

Publíquese y notifíquese.

SS.

DOMÍNGUEZ HARO

GUTIÉRREZ TICSE

OCHOA CARDICH

PONENTE GUTIÉRREZ TICSE

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

DOMÍNGUEZ HARO

Con el debido respeto por la posición de mis colegas, emitimos el presente fundamento de voto, pues, aunque estamos de acuerdo con lo resuelto, consideramos necesario añadir algunas ideas en torno a la procedencia de la demanda, más concretamente en relación a por qué es necesario emitir un pronunciamiento de fondo.

1. Más allá de cualquier consideración netamente procesal, la ONP vulneró el derecho fundamental a la pensión del actor. Ahora bien, las razones en que esa conclusión se fundamenta se encuentran suficientemente explícitas en la ponencia, la que, a su vez, se basa en el precedente dictado en el Expediente 02903-2023-PA/TC, que contempla que la ONP restituya, de oficio, todas las suspensiones de las pensiones realizadas en virtud de una norma infralegal, en caso ya no corresponda declarar la nulidad de oficio.

2. Entonces, la existencia de una sentencia con la calidad de cosa juzgada que desestima su pedido de restitución de pensión dictada en el marco de un proceso contencioso administrativo, no enerva lo ordenado en el citado precedente, puesto que, incluso en ese escenario, la ONP debe restituir aquella pensión, en virtud de ese precedente que incluso varía la posición del Tribunal Constitucional sobre ese tópico.

3. Ese dato es importante: lo decidido en el referido proceso contencioso administrativo se basó en la posición del Tribunal Constitucional en vigor en aquel momento, la misma que fue rectificada en el citado precedente. Por tanto, así no se estime la presente demanda de amparo —y se declare improcedente la demanda—, la ONP tiene la obligación de restituir la pensión al demandante, porque la suspensión de la pensión inicialmente decretada se basa en una normativa infraconstitucional.

4. En todo caso, juzgamos necesario puntualizar que, en materia previsional, el respeto de la cosa juzgada no es una norma regla sino una norma principio. En ese sentido, aquello que se determine con tal carácter puede ser eventualmente revisado en favor del accionante en caso logre acreditar los requisitos necesarios para que se estime su reclamo previsional. De lo contrario, los presupuestos procedimentales del proceso de amparo terminarían cercenando, en los hechos, la efectividad de ese derecho fundamental, lo que, desde luego, desvirtuaría la finalidad de este proceso constitucional, cuya naturaleza es meramente instrumental, ya que es un mecanismo destinado a la salvaguarda de derechos fundamentales que no son pasibles de ser tutelados en otros procesos constitucionales.

5. Por consiguiente, la emisión de pronunciamiento de fondo en la presente causa se funda en consideraciones jurídicamente objetivas y no solamente en la edad avanzada del recurrente.

S.

DOMÍNGUEZ HARO