SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 30 días del mes de abril de 2025, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Domínguez Haro, Gutiérrez Ticse y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Flora Mendoza de Curo, representante de la empresa Servicentro Sechura EIRL, contra la sentencia de vista contenida en la Resolución 8, del 30 de enero de 2024¹, expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Piura, que declaró improcedente la demanda.

ANTECEDENTES

Con fecha 25 de julio de 2023², la recurrente interpuso demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de Sechura, con emplazamiento de su procurador público, por la vulneración de sus derechos a la libertad de trabajo, al debido proceso, así como a los principios de irretroactividad de la norma y de legalidad. Solicitó la inaplicación de la Ordenanza Municipal 013-2011-MPS, de fecha 2 de septiembre de 2011, la nulidad de la Papeleta de Multa 1526, de la Resolución de Gerencia de Rentas 0383-2022-MPS-GM/GR, del 7 de octubre de 2022 (que le impuso la sanción complementaria de clausura definitiva al establecimiento comercial Servicentro Sechura EIRL) y de la Resolución de Alcaldía 209-2023-MPS/A, del 11 de mayo de 2023, más el pago de costos procesales.

Alegó que el 20 de noviembre de 2021 la entidad demandada realizó un operativo en establecimientos dedicados a la venta de bebidas alcohólicas y que levantó un Acta de Fiscalización al local de su propiedad. Como consecuencia de ello, se le impuso la Papeleta de Multa 1526 cuestionada, la cual canceló el 24 de noviembre de 2021. Al día siguiente solicitó licencia para el funcionamiento de un minimarket, la que le fue otorgada por la Resolución Gerencial 273-2021-MPS-GM/GSC, del 29 de noviembre de 2021. Sin embargo, el 10 de octubre de 2022, fue notificada de la Resolución de Gerencia de Rentas 0383-2022-MP-GM/GR, mediante la cual se le impuso la sanción complementaria de clausura definitiva de su local. Contra dicha decisión, presentó un recurso de apelación, el cual fue reiterado el 28 de octubre de 2022, pero recibió la Resolución de Alcaldía 209-2023-MPS/A, del 11 de mayo de 2023, desestimando sus pedidos. Agregó que, mediante solicitud de acceso a la información pública, tomó conocimiento de que la Ordenanza Municipal 013-2011-MPS se publicó en el Portal de Transparencia Estándar del Estado peruano, lo que resulta contrario a lo prescrito en la Ley Orgánica de Municipalidades.

Mediante Resolución 1, del 4 de setiembre de 2023³, el Juzgado Civil de Sechura admitió a trámite la demanda.

El 22 de setiembre de 2023⁴, el procurador público de la Municipalidad Provincial de Sechura contestó la demanda solicitando que se la declare improcedente. Sostuvo que la ordenanza cuestionada refirió que, aun cuando la Oficina de Control Institucional observó que algunas ordenanzas no se habían publicado, en el año 2019 se pudieron publicar en el diario La República. Agregó que la demandante también ha interpuesto una demanda de nulidad de resolución administrativa que se encuentra en trámite en el Expediente 50-2023-0-2008-JR-CI-01 y que nunca se ha producido la clausura del establecimiento de la recurrente, por lo que no se ha conculcado el derecho invocado.

A través de la sentencia recaída en la Resolución 4, del 28 de noviembre de 2023⁵, el Juzgado declaró infundada la demanda con el argumento de que se había cumplido con el procedimiento para su publicidad y que la demandante ha iniciado un proceso contencioso-administrativo en donde se determinará la validez de los actos administrativos cuestionados.

La Sala superior revisora, mediante la Resolución 8, de fecha 30 de enero de 2024⁶, declaró improcedente la demanda, por considerar que el proceso contencioso-administrativo es una vía igualmente satisfactoria para evaluar la pretensión planteada.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. El recurrente solicitó lo siguiente:

1. Inaplicación de la Ordenanza Municipal 013-2011-MPS, del 2 de septiembre de 2011, que aprueba el Reglamento de Aplicación de Sanciones de la Municipalidad Provincial de Sechura y el Cuadro Único de Infracciones.

2. La nulidad de la Papeleta de Multa 1526, con Código C-100, que detalla como infracción cometida la comercialización de bebidas alcohólicas, cualquiera que sea su forma de presentación o preparación en establecimientos que no cuenten con la Licencia de Funcionamiento Municipal respectiva y como medida complementaria, la clausura definitiva del Servicentro Sechura EIRL.

3. La nulidad de la Resolución de Gerencia de Rentas 0383-2022-MPS-GM/GR, del 7 de octubre de 2022, que le impuso la sanción complementaria de clausura definitiva al Servicentro Sechura EIRL.

4. La nulidad de la Resolución de Alcaldía 209-2023-MPS/A, del 11 de mayo de 2023, que declaró infundados sus recursos de apelación contra la citada resolución de la Gerencia de Rentas.

5. El pago de costos procesales.

Análisis de la controversia

2. En reiterada jurisprudencia, este Tribunal ha establecido la posibilidad de que puedan cuestionarse normas autoaplicativas a través de una demanda de amparo. Así, se ha señalado que las normas autoaplicativas son aquellas cuya aplicabilidad, una vez vigentes, resulta inmediata e incondicionada. En esta situación:

[…] cabe distinguir entre aquellas normas cuyo supuesto normativo en sí mismo genera una incidencia directa sobre la esfera subjetiva de los individuos (v.g. el artículo 1 del derogado Decreto Ley N° 25446: “Cesar, a partir de la fecha, a los Vocales de las Cortes Superiores de los Distritos Judiciales de Lima y Callao que se indican, cancelándose los Títulos correspondientes: (…)”), y aquellas otras que determinan que dicha incidencia se producirá como consecuencia de su aplicación obligatoria e incondicionada (v.g. el artículo 2 del Decreto Ley N° 25454: “No procede la Acción de Amparo dirigida a impugnar directa o indirectamente los efectos de la aplicación del Decretos Leyes N°s 25423, 25442 y 25446.”). En el primer caso, el amparo contra la norma procederá por constituir ella misma un acto (normativo) contrario a los derechos fundamentales. En el segundo, la procedencia del amparo es consecuencia de la amenaza cierta e inminente a los derechos fundamentales que representa el contenido dispositivo inconstitucional de una norma inmediatamente aplicable⁷.

3. Por ende, una persona que acredite, razonablemente, que su estatus subjetivo se subsume en el supuesto de hecho al cual es aplicable una norma puede impugnarla por considerar que su aplicabilidad incondicionada representa una amenaza a sus derechos fundamentales, sin requerir de su aplicación específica.

4. En el presente caso, este Tribunal considera que la Ordenanza Municipal 013-2011-MPS califica como norma autoaplicativa, ya que su regulación incide en el ámbito subjetivo de derechos de la demandante, pues establece disposiciones para regular el procedimiento de imposición de infracciones y sanciones sobre materias de competencia municipal (limpieza pública, transporte, almacenamiento y disposición final de residuos sólidos y líquidos, entre otros).

5. También es importante distinguir las situaciones en las cuales, al no existir aún concretos actos de aplicación, el amparo se dirige de forma directa contra la norma y las situaciones en las que, ya existiendo actos de aplicación, el amparo en realidad se dirige contra estos actos. Esta diferencia resulta relevante, toda vez que, tratándose de normas autoaplicativas sin actos de aplicación, la única vía procesal existente para impugnar su contenido inconstitucional es un proceso de tutela de derechos, ya que no existe proceso judicial ordinario de control concreto contra normas; mientras que, si se trata de normas autoaplicativas en las que ya se han producido actos de aplicación, estos podrían ser impugnados, eventualmente, en un proceso ordinario⁸.

6. En efecto, como ha precisado el Tribunal Constitucional⁹, tratándose de amparos contra normas autoaplicativas, es fundamental discernir si estas han sido objeto de actos de aplicación o no, puesto que, en el primer caso, será necesario analizar, entre otras condiciones, si existen vías procesales igualmente satisfactorias para la protección del derecho invocado (artículo 7, inciso 2, del Nuevo Código Procesal Constitucional), mientras que, si no han existido actos de aplicación de por medio, el amparo será la única vía procesal capaz de enervar los efectos inconstitucionales de la norma.

7. Así las cosas, se puede apreciar de los actuados que la demandante no pretende solamente la nulidad de la ordenanza municipal en mención, sino también la nulidad de actos concretos de aplicación: la Papeleta de Multa 1526, la Resolución de Gerencia de Rentas 0383-2022-MPS-GM/GR y la Resolución de Alcaldía 209-2023-MPS/A.

8. Por esta razón, ante este tipo de pretensiones, corresponde analizar si existe una vía procesal igualmente satisfactoria para llevar a cabo el control de dichos actos y así dispensar la protección de los derechos cuya vulneración se alega, tal como exige el artículo 7, inciso 2, del Nuevo Código Procesal Constitucional.

9. En el caso de autos, se aprecia que la parte recurrente ha acudido previamente al proceso contencioso-administrativo para cuestionar los actos de aplicación antes mencionados, conforme se desprende de la sentencia de primera instancia de fecha 26 de diciembre de 2024, emitida en el proceso contencioso-administrativo tramitado a través del Expediente 00050-2023-0-2008-JR-CI-01¹⁰, sobre nulidad de resolución administrativa, promovido por la recurrente contra la Municipalidad Provincial de Sechura. Su demanda ingresó el 24 de julio de 2023.

10. Sentado lo anterior, si bien existe una vía igualmente satisfactoria para la revisión de la pretensión de la demandante, en el presente caso, se aprecia que esta ya ha optado por ella con antelación a la presentación de su demanda de amparo el 25 de julio de 2023, razón por la cual, en atención a lo dispuesto por el artículo 7.3 del Nuevo Código Procesal Constitucional, corresponde declarar improcedente la demanda.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar IMPROCEDENTE la demanda.

Publíquese y notifíquese.

SS.

DOMÍNGUEZ HARO

GUTIÉRREZ TICSE

OCHOA CARDICH

PONENTE DOMÍNGUEZ HARO