SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 2 días del mes de septiembre de 2025, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Domínguez Haro, Gutiérrez Ticse y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Alejandro Luis Mendoza Vilcahuamán, representante de la empresa de Transportes Picaflor S.A.C., contra la Resolución 11, del 29 de abril de 2024¹, expedida por la Sala Civil Permanente de Huancayo de la Corte Superior de Justicia de Junín, que declaró improcedente e infundada la demanda.

ANTECEDENTES

Con fecha 18 de agosto de 2023², don Alejandro Luis Mendoza Vilcahuamán, representante de la empresa de Transportes Picaflor S.A.C., interpuso demanda de amparo contra el alcalde de la Municipalidad Provincial de Huancayo y su procurador público, por la vulneración de sus derechos a la libertad de trabajo, de defensa y al debido proceso, así como a los principios de legalidad, irretroactividad y publicidad, la cual fue subsanada con escrito ingresado el 8 de setiembre de 2023³. Solicitó lo siguiente:

1. Que se declare inaplicable para su representada, conductores y propietarios de vehículos adscritos a su empresa la Ordenanza Municipal 720-CM/MPH, que aprueba el Reglamento de Aplicación de Infracciones y Sanciones Administrativas (Raisa) y el Cuadro Único de Infracciones y Sanciones Administrativas (Cuisa) de la Municipalidad Provincial de Huancayo y sus modificatorias (pretensión originaria principal).

2. Que se declare inaplicable la Ordenanza Municipal 559-CM/MPH, que declara área y vías saturadas por congestión vehicular y contaminación ambiental en los distritos de Huancayo, Tambo y Chilca (pretensión originaria principal).

3. La inaplicación de la Ordenanza Municipal 579-CM/MPH, que modifica la Ordenanza Municipal 559-CM/MPH (pretensión accesoria).

4. El pago de costos y costas.

Sostuvo que su representada es una persona jurídica de derecho privado, dedicada al transporte de pasajeros en la modalidad de servicio de transporte regular de personas, modalidad de servicio masivo y camionetas rurales y otras modalidades, y que cuenta con autorización vigente otorgada por la Municipalidad Provincial de Huancayo. Sin embargo, la corporación municipal emitió las Ordenanzas Municipales 720-CM/MPH y 559-CM/MPH sin publicar el Informe Técnico y Económico y el Estudio Técnico, respectivamente, lo que ha afectado los derechos de defensa, trabajo, al debido proceso y los principios de publicidad y legalidad.

Mediante Resolución 2, del 18 de septiembre de 2023⁴, el Juzgado Constitucional Permanente de Huancayo admitió a trámite la demanda.

Con fecha 6 de octubre de 2023⁵, el procurador público de la Municipalidad Provincial de Huancayo contestó la demanda solicitando que se la declare improcedente en aplicación del artículo 7.1 del Nuevo Código Procesal Constitucional e infundada por cuanto las ordenanzas se han expedido respetando los documentos pertinentes para su expedición.

Con Sentencia 24-202-JCP-HYP, contenida en la Resolución 7, del 18 de enero de 2024⁶, el Juzgado Permanente de Huancayo declaró improcedente la demanda, porque los cuestionamientos no estaban referidos al contenido constitucionalmente protegido de los derechos invocados, e infundada, ya que las ordenanzas municipales no exigían la publicidad de los informes señalados por el accionante.

A través de la Sentencia de vista 0261-2024, contenida en la Resolución 11, del 29 de abril de 2024⁷, la Sala Civil Permanente de Huancayo confirmó la resolución impugnada con fundamentos similares.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. El demandante solicitó lo siguiente:

1. Que se declare inaplicable para su representada, conductores y propietarios de vehículos adscritos a su empresa la Ordenanza Municipal 720-CM/MPH, que aprueba el Reglamento de Aplicación de Infracciones y Sanciones Administrativas (Raisa) y el Cuadro Único de Infracciones y Sanciones Administrativas (Cuisa) de la Municipalidad Provincial de Huancayo y sus modificatorias (pretensión originaria principal).

2. Que se declare inaplicable la Ordenanza Municipal 559-CM/MPH, que declara área y vías saturadas por congestión vehicular y contaminación ambiental en los distritos de Huancayo, Tambo y Chilca (pretensión originaria principal).

3. La inaplicación de la Ordenanza Municipal 579-CM/MPH, que modifica la Ordenanza Municipal 559-CM/MPH (pretensión accesoria).

4. El pago de costos y costas.

Análisis de la procedencia

2. La demanda de amparo ha sido interpuesta contra las Ordenanzas Municipales 720-CM/MPH y 559-CM/MPH, esta última modificada por la Ordenanza Municipal 579-CM/MPH, con la finalidad de que se declaren inaplicables para la demandante, sus conductores y propietarios de las unidades asignadas a su empresa, debido a la vulneración de los derechos a la libertad de trabajo, de defensa y al debido proceso, así como a los principios de legalidad, irretroactividad y publicidad.

3. De lo anterior se desprende que el acto lesivo de los derechos y principios constitucionales invocados por el demandante proviene de la regulación que contienen los documentos normativos municipales, razón por la cual corresponde evaluar su pretensión a la luz de las reglas del amparo contra norma legal.

4. Tal como tiene establecido este tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia⁸, en los casos de los amparos contra normas, su procedencia se encuentra condicionada a que la norma cuya inconstitucionalidad se cuestiona no sea heteroaplicativa. Una norma heteroaplicativa es aquella cuya aplicabilidad no es dependiente de su sola vigencia, sino de la verificación de un posterior evento, sin cuya existencia la norma carecerá, indefectiblemente, de eficacia, esto es, de capacidad de subsumir, por sí misma, algún supuesto fáctico en su supuesto normativo. Es evidente que en tales casos no podrá alegarse la existencia de una amenaza cierta e inminente de afectación a los derechos fundamentales, menos aún la existencia actual de un acto lesivo de tales derechos.

5. Distinto es el caso de las denominadas normas autoaplicativas, es decir, aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia, resulta inmediata e incondicionada. En este supuesto, cabe distinguir entre aquellas normas cuyo supuesto normativo en sí mismo genera una incidencia directa sobre la esfera subjetiva de los individuos y aquellas otras que determinan que dicha incidencia se producirá como consecuencia de su aplicación obligatoria e incondicionada. En el primer caso, el amparo contra la norma procederá por constituir ella misma un acto (normativo) contrario a los derechos fundamentales. En el segundo, la procedencia del amparo es consecuencia de la amenaza cierta e inminente a los derechos fundamentales que representa el contenido dispositivo inconstitucional de una norma inmediatamente aplicable⁹. Ambos casos se encuentran previstos en el artículo 8 del Nuevo Código Procesal Constitucional (NCPC), que reza como sigue: “Cuando se invoque la amenaza o violación de actos que tienen como sustento la aplicación de una norma incompatible con la Constitución, la sentencia que declare fundada la demanda dispondrá, además, la inaplicabilidad de la citada norma”.

6. En el presente caso, se advierte que las normas municipales son de naturaleza autoaplicativa, ya que su regulación incide en la esfera subjetiva de derechos de las personas que representa el recurrente. Así, la Ordenanza Municipal 720-CM/MPH regula la potestad del municipio para sancionar aquellas infracciones contra el ornato, el uso de las vías públicas, el tránsito, comercios, mercados, entre otros; en tanto que la Ordenanza Municipal 559-CM/MPH y su modificatoria, Ordenanza Municipal 579-CM/MPH, regula aquellas normas sobre la prestación del transporte de pasajeros.

7. También es importante distinguir las situaciones en las cuales, al no existir aún concretos actos de aplicación, el amparo se dirige de forma directa contra la norma y las situaciones en las que, ya existiendo actos de aplicación, el amparo en realidad se dirige contra estos actos. Esta diferencia resulta relevante, toda vez que, tratándose de normas autoaplicativas sin actos de aplicación, la única vía procesal existente para impugnar su contenido inconstitucional es un proceso de tutela de derechos, ya que no existe proceso judicial ordinario de control concreto contra normas; mientras que, si se trata de normas autoaplicativas respecto de las que ya se han producido actos de aplicación, estos podrían ser impugnados, eventualmente, en un proceso ordinario¹⁰.

8. En ese sentido, de los actuados que obran en autos no se aprecia documento que acredite actos concretos de aplicación de las ordenanzas, razón por la cual el proceso de amparo constituye la vía idónea para realizar un análisis de fondo.

Análisis de la controversia

9. En anterior pronunciamiento sobre la publicidad de las normas, este Tribunal ha enfatizado que “[…] la publicidad de las normas es una garantía esencial en todo Estado Constitucional de Derecho, puesto que el cumplimiento de las exigencias de publicidad del referido principio permite determinar la vigencia de las normas, así como garantizar la seguridad jurídica en todo ordenamiento constitucional. Por ello, le corresponde a este Tribunal, como garante de la supremacía constitucional, en el análisis de constitucionalidad formal, determinar si la publicación de las leyes o normas con rango de ley cumplen con las exigencias constitucionales del principio de publicidad de las normas”¹¹.

10. El artículo 51 in fine de la Constitución dispone que “La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado”, mientras que el artículo 109 de la Constitución establece que “La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte”.

11. En el mismo sentido, como se ha precisado en anteriores oportunidades “(…) de una interpretación sistemática del artículo 51, in fine, y del artículo 109 de la Constitución, la publicación determina la eficacia, vigencia y obligatoriedad de la norma, pero no determina su constitución, pues ésta tiene lugar con la sanción del órgano que ejerce potestades legislativas. Por lo tanto, una ley que no haya sido publicada sencillamente es ineficaz, pues no ha cobrado vigencia”¹².

12. En el ámbito de los Gobiernos municipales, el artículo 44 de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972, precisa que “no surten efecto las normas de Gobierno municipal que no hayan cumplido con el requisito de publicación o difusión”. Por tanto, la condición de vigencia de una ordenanza municipal en nuestro ordenamiento es que esta haya sido debidamente publicada.

13. En el caso sub examine, la demandante ha manifestado que la Ordenanza Municipal 720-CM/MPH no ha publicado el Informe Técnico y Económico que sustenta el costo de las sanciones por la comisión de infracciones o la elevación de estos conceptos¹³, mientras que la Ordenanza Municipal 559-CM/MPH tampoco publicó el Estudio Técnico que le permitió llegar a la conclusión sobre las vías que deben quedar saturadas.

14. Como ha dejado establecido este Alto Tribunal en un caso similar, las entidades públicas no se encuentran obligadas a publicar los informes técnicos, pues estos no forman parte de los documentos normativos que sí necesitan de publicación para estar vigentes, de acuerdo a lo normado en nuestra Constitución¹⁴. En ese sentido, la demanda debe ser desestimada en este extremo.

15. Finalmente, el recurrente sostiene que la Ordenanza Municipal 720-CM/MPH establece en el Procedimiento Administrativo Sancionador Especial (PASE) que, en la imputación de cargos (levantamiento del acta de fiscalización), se dictan medidas preventivas (internamiento del vehículo en la mayoría de veces) cuando aún no se ha determinado la responsabilidad, lo que vulnera los derechos de defensa, al debido proceso y a la propiedad.

16. Sin embargo, el Capítulo VII de dicha norma municipal, que regula el PASE (artículos 92-101), no recoge la afirmación vertida por el demandante. El artículo 94 señala el contenido mínimo de los documentos de imputación de cargos, el cual se remite a su vez a los artículos 244 del Texto Único Ordenado de la Ley 27444 y 6.3 del Decreto Supremo 004-2020-MTC. Este último, en su literal d), prevé que la imputación de cargos debe contener “las sanciones que, en su caso, correspondería imponer”. Ello no debe confundirse con la resolución final que se expide en el procedimiento, pues en realidad constituye información sobre la posible consecuencia jurídica que se aplicará por la comisión de una infracción y que debe ser conocida por el presunto infractor. En consecuencia, corresponde también desestimar este extremo.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA la demanda de amparo.

Publíquese y notifíquese.

SS.

DOMÍNGUEZ HARO

GUTIÉRREZ TICSE

OCHOA CARDICH

PONENTE GUTIÉRREZ TICSE