SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 10 días del mes de julio de 2025, el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Pacheco Zerga, presidenta; Domínguez Haro, vicepresidente; Morales Saravia, Gutiérrez Ticse, Monteagudo Valdez, Ochoa Cardich y Hernández Chávez, pronuncia la siguiente sentencia, con los votos singulares de los magistrados Gutiérrez Ticse, Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich, que se agregan.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Jaime Mayorga Honores, apoderado de doña Ana María Aranda Rodríguez, contra la Resolución 7 (¹), de fecha 4 de marzo de 2024, emitida por la Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 21 de julio de 2022, don Jaime Mayorga Honores, apoderado de doña Ana María Aranda Rodríguez, interpone demanda de amparo (²) contra la Junta Nacional de Justicia. Solicita que se repongan las cosas al estado anterior y se anule todas las actuaciones producidas desde la instauración del procedimiento administrativo disciplinario en contra de su representada, entre las cuales están: (i) la Resolución 046-2022-PLENO-JNJ, de fecha 4 de abril de 2022 (³), que declaró infundado su recurso de reconsideración; y, (ii) la Resolución 105-2021-PLENO-JNJ, de fecha 5 de noviembre de 2021 (⁴), que le impuso sanción de ciento veinte (120) días de suspensión efectiva; y, en consecuencia, se disponga su archivo. Denuncia la vulneración de su derecho a la tutela procesal efectiva en su acepción de debido proceso.

Doña Ana María Aranda Rodríguez sostiene que, en fecha 12 de agosto de 2021, la instructora de la JNJ, doña Imelda Tumialán Pinto, emitió el Informe 042-2021-IJTP-JNJ (⁵), que da por concluido el procedimiento disciplinario y propone su destitución; sin embargo, la referida instructora intervino en la tramitación de la investigación preliminar y en la etapa de investigación del procedimiento administrativo disciplinario, lo que contraviene el artículo 64 de la Ley 29277, Ley de la Carrera Judicial; por consiguiente, todas las actuaciones efectuadas en el aludido procedimiento disciplinario se encuentran viciadas. Además, refiere que el principio de especialidad no resulta aplicable al caso, en tanto no existe una antinomia ni un vacío u omisión legislativa, por lo que la aplicación del reglamento de procedimientos disciplinarios, en lugar del artículo 64 de la citada ley, vulnera los principios de legalidad y jerarquía normativa.

Asimismo, manifiesta que la falta que se le imputa —omisión de pronunciamiento en 609 expedientes disciplinarios— es el resultado de un remanente de una gestión que duró 6 años, en la que la recurrente ejerció la jefatura de la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA), y contra la que formuló excepción de prescripción respecto a 299 expedientes, por cuanto las investigaciones disciplinarias tramitadas ante la OCMA están sujetas a un plazo de 2 años para su culminación; acota que, por ello, la Junta Nacional de Justicia no podía iniciar investigación respecto a los expedientes que estaban prescritos. Afirma que, sin embargo, dicho pedido fue indebidamente denegado y se aplicó de manera global el cómputo del plazo sin hacer un análisis caso por caso, lo que vulnera los derechos al debido procedimiento y de defensa, e incide directa y negativamente en la proporcionalidad de la sanción impuesta. Finalmente, alega que la Junta no consideró que cuando asumió la jefatura de la OCMA a inicios del 2013, ya contaba con una carga de 20,044 expedientes disciplinarios, lo cual no ha sido considerado por la demandada.

Mediante Resolución 1, de fecha 12 de setiembre de 2022 (⁶), el Décimo Juzgado Constitucional de Lima admite a trámite la demanda.

La Procuraduría Pública de la Junta Nacional de Justicia, mediante escrito de fecha 29 de setiembre de 2022 (⁷), se apersona al proceso y contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente o infundada. Expresa que, en el procedimiento disciplinario instaurado, la demandante tuvo la oportunidad de exponer sus argumentos de descargo, aportó medios probatorios, ejerció su derecho de contradicción y realizó el informe oral correspondiente, por lo que ejerció en forma irrestricta su derecho de defensa y contradicción, sin limitación alguna. Además, precisa que la actuación del miembro instructor se ajusta al reglamento de procedimientos disciplinarios, en la medida en que quien resuelve es el Pleno de la Junta Nacional de Justicia con exclusión del miembro instructor, de manera que este no participó en la decisión final; y que la norma que regula el procedimiento disciplinario es el precitado reglamento, conforme a lo previsto en la Ley 30916, Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia, y no el artículo 64 de la Ley de la Carrera Judicial, que constituye el marco normativo para regular las investigaciones preliminares y procedimientos disciplinarios a cargo de la OCMA y ODECMA. Respecto al plazo de prescripción de la potestad sancionadora de la JNJ, aduce que no había prescrito, puesto que, para computar el inicio del plazo, la ahora recurrente debía dejar de ejercer la jefatura de la OCMA.

Mediante Resolución 5, de fecha 22 de mayo de 2023 (⁸), el Décimo Juzgado Constitucional de Lima declara improcedente la demanda, en aplicación del artículo 7.1 del Nuevo Código Procesal Constitucional. Considera que el procedimiento administrativo disciplinario está bajo la competencia de la Junta Nacional de Justicia, por lo tanto, la Ley de la Carrera Judicial no es aplicable en este caso; en consecuencia, es legal y constitucional que la Junta utilice su reglamento para tramitar el referido procedimiento, sin que ello vulnere el principio de jerarquía normativa. Asimismo, el juzgado advierte que, aunque algunos de los procedimientos hayan prescrito, esto no implica que la recurrente no haya incurrido en una inacción en el cumplimiento de sus deberes como jefa de la OCMA; por lo tanto, no se observa arbitrariedad en la denegatoria de la excepción de prescripción. Además, arguye que no se infringió el principio de tipicidad, en la medida en que el proceso disciplinario se instauró en mérito a las infracciones estipuladas en la Ley de la Carrera Judicial, que es el régimen aplicable a la recurrente. Resalta que el procedimiento administrativo se ha tramitado conforme a las normas del Reglamento de Procedimientos Disciplinarios de la JNJ, que es el órgano competente y autónomo en este ámbito.

La sala superior revisora, mediante Resolución 7, de fecha 4 de marzo de 2024 (⁹), confirma la apelada. Estima que las resoluciones cuestionadas se encuentran debidamente motivadas, puesto que, en cada una de ellas, la institución demandada cumplió con expresar con claridad las razones por las que se decidió sancionar a la demandante, y que no se acredita la vulneración de los derechos y principios constitucionales alegados. Asimismo, arguye que, si bien el juez constitucional puede ejercer control sobre las resoluciones que la Junta Nacional de Justicia haya emitido en los procesos administrativos disciplinarios, esto no implica subrogarse en las competencias sobre el criterio que, autónomamente y con sujeción a la Constitución, adopta este órgano en el marco de dicho procedimiento.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. En el caso de autos, la parte recurrente solicita la nulidad de todas las actuaciones producidas desde la instauración del procedimiento administrativo disciplinario contra doña Ana María Aranda Rodríguez, entre las cuales se hallan comprendidas: (i) la Resolución 046-2022-PLENO-JNJ, de fecha 4 de abril de 2022, que declaró infundado su recurso de reconsideración; y, (ii) la Resolución 105-2021-PLENO-JNJ, de fecha 5 de noviembre de 2021, que le impuso sanción de ciento veinte (120) días de suspensión efectiva; y, en consecuencia, se disponga su archivo. Se denuncia la vulneración de los derechos a la debida motivación y a la tutela procesal efectiva, en su acepción de debido proceso.

2. En el presente caso, este Tribunal advierte que la sanción impuesta a la recurrente ha sido cumplida y, actualmente, está ejerciendo el cargo de jueza suprema titular, como así lo ha reconocido en su recurso de agravio constitucional (¹⁰). Sobre la base de este hecho podría argumentarse que ha operado la irreparabilidad de la controversia; sin embargo, ello no es así. En efecto, la sanción impuesta a la recurrente aún mantiene sus efectos, debido a que se encuentra inscrita en su legajo personal.

3. En ese sentido, este Tribunal entiende que, en algunos casos de suspensión de jueces y fiscales, es posible emitir un pronunciamiento de fondo, debido a que no ha operado la sustracción de la materia por cuanto dicha sanción mantiene sus efectos en tiempo y, por lo tanto, es posible retrotraer los efectos de una sanción indebidamente impuesta.

Sobre la competencia de la Junta Nacional de Justicia en los procesos disciplinarios

4. La Junta Nacional de Justicia es un órgano constitucional autónomo incorporado a la Constitución Política a través de la reforma constitucional aprobada por la Ley 30904. En el texto vigente del artículo 154 de la Norma Fundamental se han establecido sus funciones, las mismas que se reproducen a continuación:

Artículo 154.- Son funciones de la Junta Nacional de Justicia:

1. Nombrar, previo concurso público de méritos y evaluación personal, a los jueces y fiscales de todos los niveles. Dichos nombramientos requieren el voto público y motivado conforme de los dos tercios del número legal de sus miembros.

2. Ratificar, con voto público y motivado, a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años; y ejecutar conjuntamente con la Academia de la Magistratura la evaluación parcial de desempeño de los jueces y fiscales de todos los niveles cada tres años seis meses. Los no ratificados o destituidos no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público.

3. Aplicar la sanción de destitución a los jueces de la Corte Suprema y fiscales supremos; y, de oficio o a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las instancias. En el caso de los jueces supremos y fiscales supremos también será posible la aplicación de amonestación o suspensión de hasta ciento veinte (120) días calendario, aplicando criterios de razonabilidad y proporcionalidad. La resolución final debe ser motivada y con previa audiencia del interesado. Tiene naturaleza de inimpugnable.

4. Registrar, custodiar, mantener actualizado y publicar el Registro de Sanciones Disciplinarias de Jueces y Fiscales.

5. Extender a los jueces y fiscales el título oficial que los acredita.

6. Presentar un informe anual al Pleno del Congreso.

5. Como puede apreciarse, en el inciso 3 del citado artículo se ha previsto que la Junta Nacional de Justicia es competente, entre otras cosas, para:

1. Aplicar la sanción de destitución a los fiscales supremos; y,

2. Aplicar de oficio o a solicitud de la Junta de Fiscales Supremos la sanción de destitución a los fiscales de todas las instancias.

6. Además de la sanción de destitución, en el caso de los fiscales supremos, la Junta Nacional de Justicia puede imponerles amonestación o suspensión de hasta ciento veinte (120) días calendario, aplicando los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

7. Asimismo, el texto constitucional exige que la resolución final que se expida respecto a tales sanciones sea motivada y que, previamente, se haya llevado a cabo una audiencia con la presencia de los interesados.

8. Por su parte, en el artículo 2 de la Ley 30916, Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia (LOJNJ), se han desarrollado también las competencias de dicho órgano constitucional, entre las que (a efectos del presente proceso) cabe destacar las referidas a la aplicación de las sanciones de destitución, amonestación o suspensión de jueces y fiscales, y que se encuentran contempladas en los siguientes términos:

Artículo 2.- Competencias de la Junta Nacional de Justicia

Son competencias de la Junta Nacional de Justicia:

[…]

f. Aplicar la sanción de destitución a los jueces y fiscales, titulares y provisionales de todos los niveles. Así como al jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC);

g. Aplicar la sanción de amonestación o suspensión a los jueces de la Corte Suprema y fiscales supremos hasta ciento veinte (120) días calendario, aplicando criterios de razonabilidad y proporcionalidad;

[…].

[Énfasis agregado].

9. A su vez, en el Título II de la mencionada LOJNJ se ha regulado lo relacionado con las potestades de investigación, disciplinaria y de sanción. Concretamente, en el Capítulo III se ha regulado lo relacionado con las causales y el trámite de la sanción de destitución y de las sanciones de amonestación y suspensión (artículos 41 al 43).

10. El mencionado artículo 42 de la LOJNJ, en lo referido al trámite específico para la amonestación, suspensión y destitución de jueces y fiscales (incluidos los supremos), preceptúa lo siguiente:

Artículo 42.- Amonestación y de suspensión

Procede aplicar la sanción de amonestación y de suspensión a que se refiere el literal g del artículo 2 de la presente ley, hasta por ciento veinte (120) días calendario a los jueces y fiscales supremos, de acuerdo con lo previsto en el reglamento de la presente ley.

Artículo 43.- Trámite para la destitución

43.1 La Junta Nacional de Justicia, a efectos de aplicar la sanción de destitución, investiga la actuación de jueces y fiscales supremos de oficio o a pedido de parte, sin perjuicio de las atribuciones que corresponden a otros órganos.

43.2 La Junta Nacional de Justicia, mediante investigación preliminar, determina si hay o no lugar para abrir proceso disciplinario. Si no hay lugar a abrir proceso, mandará archivar la denuncia con conocimiento del interesado.

43.3 Si hay lugar a procedimiento por acto que no sea delito en el ejercicio de sus funciones o infracción constitucional, se realiza una exhaustiva investigación que se desarrolla en un plazo que no excede de sesenta (60) días útiles contados a partir de la fecha en que la Junta Nacional de Justicia notifica el inicio del proceso.

[…].

[Énfasis agregado].

11. Las potestades de investigación y disciplinarias han sido desarrolladas en el Capítulo V del precitado Título II (artículos 44 y 45) de la LOJNJ. Efectivamente, en el artículo 44 de la citada ley se ha establecido que:

Artículo 44.- Investigación

De oficio o a pedido de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos u órgano competente que haga sus veces, o de oficio, la Junta Nacional de Justicia investiga la actuación de los jueces y fiscales de las demás instancias, respectivamente, a fin de determinar la aplicación de la sanción de destitución, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a otros órganos.

A estos efectos son aplicables los párrafos 43.2 y 43.3 del artículo precedente. Si hay presunción de delito cometido por jueces y fiscales, la Junta Nacional de Justicia oficia al Ministerio Público para los fines pertinentes.

[Énfasis agregado].

12. Queda claro, entonces, que la Junta Nacional de Justicia tiene competencia constitucional para llevar a cabo procedimientos de investigación y disciplinarios respecto de los jueces supremos, en virtud de las infracciones expresamente previstas en la Ley de la Carrera Judicial.

13. Cabe señalar que la potestad disciplinaria de la Junta Nacional de Justicia, al ser sustancialmente distinta por su naturaleza a la determinación de responsabilidad penal, no está supeditada o subordinada para su ejercicio a los procedimientos y procesos penales.

14. Así las cosas, la prerrogativa del antejuicio de los jueces de la Corte Suprema y los fiscales supremos, prevista en el artículo 100 de la Constitución, no impide el ejercicio de la potestad disciplinaria de la Junta Nacional de Justicia sobre estos altos funcionarios del denominado sistema de justicia.

Análisis de la controversia

Sobre la fase de investigación preliminar, instrucción y juzgamiento en procedimientos disciplinarios llevados a cabo por la Junta Nacional de Justicia

15. Como se advierte de la demanda incoada, la recurrente cuestiona la intervención de la miembro instructora de la JNJ, doña Imelda Tumialán Pinto, pues alega que estaba impedida de seguir con el procedimiento disciplinario en su contra, puesto que había llevado a cabo la investigación preliminar; participación que vulneraría el debido procedimiento, porque transgrediría el artículo 64 de la Ley 29277, Ley de Carrera Judicial, el cual estipula que: “El órgano encargado de la investigación preliminar debe ser distinto de aquel que es competente para tramitar el procedimiento disciplinario, salvo las excepciones previstas por ley”.

16. A entender de este Tribunal Constitucional, dicho artículo busca deslindar entre quien investiga y quien juzga, puesto que ambas funciones no pueden recaer en la misma persona, lo cual quebraría la garantía del debido procedimiento, específicamente la independencia e imparcialidad en la emisión de las decisiones emitidas.

17. Al respecto, se advierte que doña Imelda Tumialán Pinto llevó a cabo tanto la investigación preliminar como la conducción de la investigación en el PD 185-2020-JNJ, que culminó con el Informe 042-2021-IJTP-JNJ (¹¹), donde opinó que se imponga a doña Ana María Aranda Rodríguez la sanción de destitución como jueza suprema de la Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, la mencionada miembro instructora no votó en las resoluciones que le impusieron a la demandante sanción de suspensión de ciento veinte (120) días, como puede corroborarse en la Resolución 046-2022-PLENO-JNJ, de fecha 4 de abril de 2022, y en la Resolución 105-2021-PLENO-JNJ, de fecha 5 de noviembre de 2021. En tal sentido, no se advierte vulneración alguna a lo regulado en el artículo 64 de la Ley de Carrera Judicial, por lo que corresponde desestimar este extremo de la demanda.

18. Por otro lado, la demandante también cuestiona la validez de la Resolución 046-2022-PLENO-JNJ y de la Resolución 105-2021-PLENO-JNJ, pues considera que la entidad emplazada no cumplió con motivar adecuadamente su decisión de suspensión de ciento veinte (120) días. Sobre este cuestionamiento, este Tribunal Constitucional considera pertinente realizar una evaluación sobre si se respetó el derecho fundamental al debido proceso, específicamente respecto de la debida motivación.

19. Sobre este derecho, este Tribunal Constitucional ha dejado en claro que (Sentencia 04289-2004-PA/TC, fundamento 2):

(…) el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir, que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo —como en el caso de autos— o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal.

20. Como también ha sido precisado por este Tribunal Constitucional, el derecho al debido proceso comprende, a su vez, un haz de derechos que forman parte de su estándar mínimo. Entre estos derechos constitucionales, especial relevancia para el presente caso adquieren el derecho a la debida motivación de las decisiones administrativas y el principio de congruencia procesal, conforme se explicará en los fundamentos que a continuación se exponen.

21. El Tribunal Constitucional ha dejado sentada su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, y ha detallado que (Sentencia 00091-2005-PA/TC, fundamento 9):

(…) [El] derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […].

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.º 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo (…).

22. En el presente caso, la sanción de suspensión impuesta a la demandante tiene como marco un procedimiento disciplinario ordinario cuya finalidad era pronunciarse sobre actos u omisiones que esta pudiera haber cometido en el ejercicio de sus funciones. Por tanto, la validez de la decisión final dependerá del respeto del derecho de defensa y que la sanción eventualmente impuesta se encuentre sustentada en pruebas que determinen la responsabilidad del infractor respecto de una falta sancionable.

23. La Resolución 105-2021-PLENO-JNJ, de fecha 5 de noviembre de 2021 (¹²), sancionó a la recurrente por ciento veinte (120) días calendario, por su actuación como jefa de la OCMA. La sanción impuesta se fundamenta en la omisión de pronunciamiento en 609 expedientes a lo largo de su gestión, es decir, entre enero de 2013 a diciembre de 2018:

De los 609 casos que la investigada dejó pendientes de resolver, conforme a las resoluciones remitidas por la actual jefatura de la OCMA -fojas 523-, 439 de ellos correspondían a procedimientos disciplinarios instaurados a jueces y 155 a personal jurisdiccional de apoyo. Si bien ambas cifras suman solo 594 y no 609, ello obedece al hecho de que los archivos remitidos por la actual jefatura de la OCMA, dando cuenta de las resoluciones emitidas en estos casos que motivaron el procedimiento disciplinario, 13 archivos no se pudieron abrir y el resto no precisa si se trataba de un caso sobre un juez o personal jurisdiccional (¹³).

24. De este primer argumento, claramente se puede concluir que la evaluación de la recurrente no debió ser por 609 expedientes, sino de 594, según por el propio dicho de la Junta Nacional de Justicia.

25. La demandada ha argumentado que habría excepción de prescripción sobre lo siguiente: (i) respecto de 220 procedimientos disciplinarios, habría prescrito la acción disciplinaria de la Junta Nacional de Justicia, al haber transcurrido dos años de la existencia del hecho; (ii) sobre 30 investigaciones preliminares, también habrían transcurrido dos años desde la ocurrencia del hecho; (iii) con relación a 62 investigaciones, también habría acaecido la prescripción, conforme a la fecha de ingreso del expediente a la OCMA. En torno a todo ello, la Junta Nacional de Justicia ha indicado que no ha operado la prescripción, por diferentes razones.

26. Sin perjuicio de ello, la Junta Nacional de Justicia advierte que en 299 casos sí operó la prescripción, por una conducta atribuible a la demandada. Al respecto, adujo lo siguiente: “Es importante precisar que de los 299 casos en que operó la prescripción, el 93% de los mismos operó durante la gestión de la investigada. Del 7% restante solo uno prescribió en el año 2020, es decir, durante la actual jefatura de OCMA” (¹⁴). En atención a lo reseñado, al menos 278 casos (¹⁵) habrían prescrito a diciembre de 2018, debido a que la demandante no realizó las acciones pertinentes para culminar con aquellos casos; en el remanente de 21 casos (¹⁶), la prescripción no sería atribuible a la accionante, aunque sí a su inacción durante su gestión.

27. Asimismo, cabe preguntarse cuándo operó la prescripción en cada uno de esos 278 casos, pues si alguno o un buen número de ellos prescribió al inició de la gestión de la demandante, difícilmente podría ser atribuible a su responsabilidad. La precisión de aquellas circunstancias resulta imprescindible para determinar la proporcionalidad de la sanción a imponer. No obstante, tal detalle no se aprecia de las resoluciones cuestionadas, es decir, no existe una debida motivación respecto de este elemento clave para determinar la sanción.

28. Una cuestión de especial importancia radica en determinar el universo total de casos recibidos por la recurrente, como jefa de la OCMA, a efectos de precisar si esos 609 expedientes constituyen una muestra suficiente para imponer la sanción de suspensión de ciento veinte (120) días.

29. Sobre ello, la recurrente en diversas oportunidades ha precisado que al asumir la jefatura de OCMA se encontró con 20,044 expedientes disciplinarios sin resolver a inicios del 2013 (¹⁷), a los que se sumaron 42,000 expedientes recibidos durante los años 2013 al 2018 (¹⁸). De todo ese universo de casos (aproximadamente 62,000), una cuarta parte sería la carga de la demandante, pues lo demás se reparten en otras oficinas. Bajo esa premisa, los 609 casos sin resolver, constituirían un porcentaje mínimo de los casos que resolvió la accionante.

30. Cabe agregar que, según se desprende de la Resolución 046-2022-PLENO-JNJ, la recurrente en su recurso de reconsideración sostuvo haber resuelto, además de las 2840 sanciones impuestas a jueces ―y reconocidas en la Resolución 105-2021-PLENO-JNJ―, 3458 sanciones contra auxiliares jurisdiccionales, sanciones que no habrían sido contabilizadas por la Junta Nacional de Justicia.

31. Específicamente sobre esto, la Junta Nacional de Justicia ha expresado lo siguiente en la Resolución 105-2021-PLENO-JNJ:

8.191 Al respecto, como ya se ha indicado al analizar la primera de las infracciones imputadas, se debe señalar que conforme al Informe N.º 036-2020-USIS/OCMA -obrante a fojas 362 adjunto al escrito de descargo-, la producción total a la que alude la jueza suprema investigada incluye la producción tanto de OCMA como de las ODECMA a nivel nacional por lo que no puede atribuir a su despacho toda esa producción, no resultando exacta, razonable ni comparable la contrastación entre las cantidades indicadas por ellas, puesto que hay que distinguir la totalidad de causas disciplinarias tramitadas a nivel nacional de las que específicamente ingresan a la jefatura de la OCMA para su atención directa por ella.

32. Dentro de las actuaciones probatorias que realizó la miembro instructora y que fueron recogidas en la Resolución 105-2021-JNJ, se encuentra el Oficio 056-2021-J-OCMA/PJ, del 31 de marzo de 2021 (¹⁹), mediante el cual la OCMA remitió información sobre el avance y estado situacional de las investigaciones, visitas, quejas, investigaciones preliminares, cuaderno de apelación y medidas cautelares de los 609 casos disciplinarios. Sin embargo, este oficio tampoco da cuenta sobre qué porcentaje del universo de casos a cargo de la recurrente, representan esos 609 expedientes.

33. A mayor abundamiento, obra en autos el Informe 035-2020-USUS-OCMA (²⁰), de fecha 22 de julio de 2020, emitido por el ingeniero Freddy Ronald Rodas Ulloa de la Unidad de Sistemas – OCMA, donde se detalla lo siguiente:

1. Expedientes disciplinarios pendientes de resolver por Jefatura Suprema a partir de enero del 2013 ingresados hasta diciembre de 2012 (carga recibida de la gestión anterior):

Respecto al ítem 1, se informa a usted que, debido a la falta de actualización de los expedientes en el sistema SISOCMA hasta antes del 2014, no se puede entregar una información fidedigna, porque existían expedientes a los que no se les habría actualizado el estado en el sistema. Asimismo, se precisa que la obligatoriedad en el uso del sistema informático SISOCMA se realizó a partir del 22 de abril de 2014 mediante Resolución Jefatural N.º 74-2014-J-OCMA/PJ.

2. Expedientes disciplinarios elevados a Jefatura Suprema para; Resolver Trámites: Incidencias procesales, nulidades procesales, recusaciones de los magistrados contralores, inhibiciones de los magistrados contralores, etc., desde el año 2013 al 2018 (especificar en firma anual).

Respecto al ítem 2, se informa a usted que, en el sistema informático SISOCMA no está implementado al parámetro correspondiente para filtrar el ingreso de los expedientes a la Jefatura Suprema, según la clasificación solicitada (incidencias procesales, nulidades procesales, recusaciones de los magistrados contralores, inhibiciones de los magistrados contralores, etc.), además de carecer muchos de ellos con movimientos de derivación y descargo en los años 2013 y 2014.

3. Expedientes disciplinarios para Calificación por Jefatura Suprema: Apertura de Procedimientos Disciplinarios, Investigaciones Preliminares, quejas y medidas cautelares, entre otros, desde el año 2013 a 2018 (en forma anual).

Respecto al ítem 3, se informa a usted que, no se puede consolidar la cantidad de expedientes que ingresaron a la Jefatura Suprema, por los motivos de elevación indicados, pues no están implementados estos parámetros en el sistema informático para determinar los ingresos según los criterios solicitados.

4. Expedientes elevados a Jefatura Suprema para emitir pronunciamiento final (imposición de medida Disciplinaria / Absolución o Propuesta de Destitución) del año 2013 al 2018.

Respecto al ítem 4, se informa a usted que, no se puede consolidar la cantidad de expedientes que ingresaron a Jefatura Suprema, por los motivos de elevación indicados, pues no están implementado estos parámetros en el sistema informático para determinar los ingresos según los criterios solicitados.

34. Este documento, emitido mucho antes que el Informe 042-2021-IJTP-JNJ, de fecha 12 de agosto de 2021, donde la miembro instructora, doña Imelda Julia Tumialán Pinto solicitó la destitución de la recurrente, claramente advierte la imposibilidad material de obtener información fidedigna sobre el estado de los expedientes disciplinarios en la OCMA. Es más, el sistema informático SISOCMA recién se implementó en abril de 2014. Pese a ello, la Junta Nacional de Justicia, en sus resoluciones, no tomó en cuenta tal hecho, y omitió motivar esta situación, cuyo detalle serviría para determinar con mayor claridad la conducta atribuida a la recurrente.

35. A ello cabe agregar que, sobre el número de sanciones impuestas por la recurrente en el desempeño de su cargo, la Junta Nacional de Justicia guardó silencio, pues en ninguna de las resoluciones cuestionadas se menciona la producción exacta de la recurrente, a efectos de considerar tal actuación como un factor a ponderar entre los resultados positivos que consiguió y las posibles responsabilidades en las que pudo incurrir.

36. En conclusión, de las resoluciones cuestionadas no se aprecia cómo es que la Junta Nacional de Justicia llegó a la conclusión de que la conducta imputada a la recurrente implicaba una falta muy grave, pues en ellas no se explica a detalle cómo se llegó a determinar, del total del universo de casos que la recurrente tuvo a su cargo entre los años 2013 y 2018, que 609 casos (que en realidad habría sido 594, según lo expuesto supra) resultaba un número importante para incurrir en la infracción; esto a pesar de la imposibilidad de obtener datos fiables para la evaluación de la conducta de la demandante. La ausencia de esta prueba citada en las resoluciones cuestionadas trastoca el resultado del procedimiento disciplinario llevado a cabo contra la jueza suprema recurrente, en la medida en que no resulta posible determinar si esos 609 casos son una muestra lo suficientemente importante para demostrar la existencia de infracciones merecedoras de sanción. Más aún si se tiene en cuenta la excesiva carga de expedientes que recibió, y la cantidad de casos que resolvió, detalles que no pueden ser dejados de lado al momento de evaluar la conducta de la recurrente.

37. Efectivamente, la imposibilidad de conocer la data exacta sobre el número de expedientes que tuvo a su cargo la recurrente resultaba determinante para la imposición de la sanción, junto con las demás atenuantes que la Junta Nacional de Justicia sí evaluó, razón por la cual las resoluciones cuestionadas vulneran el derecho a la debida motivación, por lo que corresponde disponer su nulidad, a fin de que la Junta vuelva a emitir una nueva resolución que considere no solo dicho aspecto, sino también la producción realizada y la abrumadora carga de expedientes, pues estos factores deben ser incorporados en cualquier análisis de proporcionalidad y racionalidad. Siendo ello así, corresponde también disponer el retiro del registro de la sanción impuesta del legajo de la recurrente.

38. Finalmente, se deja a salvo el derecho de la recurrente a efectos de recuperar las remuneraciones dejadas de percibir, para que lo haga valer en la vía procesal correspondiente.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda de amparo, por haberse vulnerado el derecho fundamental a la debida motivación.

2. Declarar NULAS la Resolución 046-2022-PLENO-JNJ, de fecha 4 de abril de 2022, y la Resolución 105-2021-PLENO-JNJ, de fecha 5 de noviembre de 2021; dejando a salvo la competencia de la Junta Nacional de Justicia para iniciar un nuevo procedimiento disciplinario.

3. ORDENAR el retiro de la sanción impuesta a la recurrente en su legajo personal.

4. Declarar INFUNDADA la demanda de amparo en lo demás que contiene.

Publíquese y notifíquese.

SS.

PACHECO ZERGA

DOMÍNGUEZ HARO

MORALES SARAVIA

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

GUTIÉRREZ TICSE

Si bien el voto de la mayoría considera que se debe motivar con mayor detalle el número real de procedimientos declarados prescritos por omisión funcional de la beneficiaria, por mi parte, discrepo de dicho fallo. En ese sentido, emito el presente voto singular por los siguientes argumentos que paso a exponer:

Delimitación del petitorio

1. En el caso de autos, la recurrente, solicitó la nulidad de todas las actuaciones producidas desde la instauración del procedimiento administrativo disciplinario, entre las cuales se hallan comprendidas la Resolución 046-2022-PLENO-JNJ, de fecha 4 de abril de 2022, que declaró infundado su recurso de reconsideración y la Resolución 105-2021-PLENO-JNJ, de fecha 5 de noviembre de 2021, que le impuso sanción de 120 días de suspensión efectiva. Alegó la vulneración de su derecho a la debida motivación y tutela procesal efectiva en su acepción de debido proceso.

Análisis de la controversia

Sobre la fase de investigación preliminar, instrucción y juzgamiento en procedimientos disciplinarios llevados a cabo por la JNJ

2. Como se advierte de la demanda incoada, la recurrente cuestiona la intervención de la miembro instructora, Imelda Tumialán Pinto, pues, alega que estaba impedida de seguir con el procedimiento disciplinario en su contra, puesto que había llevado a cabo la investigación preliminar, participación que vulneraría el debido procedimiento en tanto se transgrede el artículo 64 de la Ley de Carrera Judicial, Ley 29277 el cual señala: “El órgano encargado de la investigación preliminar debe ser distinto de aquel que es competente para tramitar el procedimiento disciplinario, salvo las excepciones previstas por ley”.

3. A mi entender, dicho artículo busca deslindar entre quien investiga y juzga, puesto que ambas funciones no pueden recaer en la misma persona, lo cual quebraría la garantía del debido procedimiento, específicamente la independencia e imparcialidad en la emisión de las decisiones emitidas.

4. Al respecto, se advierte que la Dra. Imelda Tumialán Pinto realizó tanto la investigación preliminar como la conducción de la investigación en el PD. 185-2020-JNJ, que culminó con el Informe 042-2021-IJTP-JNJ²¹, donde opinó que se imponga a la demandante la sanción de destitución como jueza suprema de la Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, la mencionada miembro instructora no votó en las resoluciones que impusieron la sanción de suspensión de 120 días a la recurrente, como puede corroborarse en la Resolución 046-2022-PLENO-JNJ, de fecha 4 de abril de 2022 y la Resolución 105-2021-PLENO-JNJ, de fecha 5 de noviembre de 2021. En tal sentido, no se advierte vulneración alguna a lo regulado en el artículo 64 de la Ley de Carrera Judicial.

5. Por otro lado, también se advierte que la demandante cuestiona la validez de la Resolución 046-2022-PLENO-JNJ y la Resolución 105-2021-PLENO-JNJ, pues considera que la entidad emplazada no cumplió con motivar adecuadamente su decisión de suspensión de 120 días. Sobre este aspecto, estimo pertinente realizar una evaluación sobre si se respetó el derecho fundamental al debido proceso, específicamente en cuanto a la debida motivación.

6. Sobre este derecho, este Tribunal ha señalado que:

(…) el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir, que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo —como en el caso de autos— o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal²².

7. Como también ha sido precisado por el Tribunal Constitucional, el derecho al debido proceso comprende, a su vez, un conjunto de derechos que forman parte de su estándar mínimo. Entre estos derechos constitucionales, especial relevancia para el presente caso adquieren el derecho a la debida motivación de las decisiones administrativas y el principio de congruencia procesal, conforme se explicará en los fundamentos que a continuación se exponen.

8. El Tribunal Constitucional ha dejado sentada su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, indicando que:

(…) [El] derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.º 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo. (…)²³

9. En el presente caso, la sanción de suspensión impuesta a la demandante tiene como marco un procedimiento disciplinario, de tal manera que, en tanto su finalidad es pronunciarse sobre actos u omisiones que pudiera haber cometido la demandante en el ejercicio de sus funciones, en todos los casos la validez de la decisión final dependerá del respeto del derecho de defensa y de que esté sustentada en pruebas que determinen la responsabilidad del infractor de una falta sancionable.

10. La Resolución 105-2021-PLENO-JNJ, de fecha 5 de noviembre de 2021²⁴, sancionó a la recurrente por 120 días calendario, por su actuación como Jefa de la Oficina de Control de la Magistratura. La sanción impuesta se fundamenta en la omisión de pronunciamiento en aproximadamente 600 expedientes a lo largo de su gestión, es decir, entre enero de 2013 a diciembre de 2018:

De los 609 casos que la investigada dejó pendientes de resolver, conforme a las resoluciones remitidas por la actual jefatura de la OCMA -fojas 523-, 439 de ellos correspondían a procedimientos disciplinarios instaurados a jueces y 155 a personal jurisdiccional de apoyo. Si bien ambas cifras suman solo 594 y no 609, ello obedece al hecho de que los archivos remitidos por la actual jefatura de la OCMA, dando cuenta de las resoluciones emitidas en estos casos que motivaron el procedimiento disciplinario, 13 archivos no se pudieron abrir y el resto no precisa si se trataba de un caso sobre un juez o personal jurisdiccional²⁵.

11. Por su parte, la demandada ha argumentado que habría excepción de prescripción sobre lo siguiente: a) Respecto de 220 procedimientos disciplinarios, habría prescrito la acción disciplinaria de la JNJ al haber transcurrido dos años de la existencia del hecho; b) Sobre 30 investigaciones preliminares, también habrían transcurrido dos años desde la ocurrencia del hecho; c) Con relación a 62 investigaciones, también habría acaecido la prescripción, conforme a la fecha de ingreso del expediente a la OCMA.

12. Sobre ello, la recurrente en diversas oportunidades ha precisado que al asumir la jefatura de OCMA se encontró con 20,044 expedientes disciplinarios sin resolver a inicios del 2013²⁶, a los que se sumaron 42,000 expedientes recibidos durante los años 2013 al 2018²⁷. De todo ese universo de casos (aproximadamente 62,000), una cuarta parte sería la carga de la demandante, pues lo demás se reparte en otras oficinas. Bajo esa premisa, alega que los casos sin resolver constituirían un porcentaje mínimo de los casos que resolvió la accionante.

13. Sobre dicho aspecto, la JNJ ha señalado lo siguiente en la Resolución 105-2021-PLENO-JNJ:

8.191 Al respecto, como ya se ha indicado al analizar la primera de las infracciones imputadas, se debe señalar que conforme al Informe N.º 036-2020-USIS/OCMA -obrante a fojas 362 adjunto al escrito de descargo-, la producción total a la que alude la jueza suprema investigada incluye la producción tanto de OCMA como de las ODECMA a nivel nacional por lo que no puede atribuir a su despacho toda esa producción, no resultando exacta, razonable ni comparable la contrastación entre las cantidades indicadas por ellas, puesto que hay que distinguir la totalidad de causas disciplinarias tramitadas a nivel nacional de las que específicamente ingresan a la jefatura de la OCMA para su atención directa por ella²⁸.

14. Asimismo, dentro de las actuaciones probatorias que realizó la miembro instructora y que fueron recogidas en la Resolución 105-2021-JNJ, se encuentra el Oficio 056-2021-J-OCMA/PJ del 31 de marzo de 2021²⁹, mediante el cual la OCMA remitió información sobre el avance y estado situacional de las investigaciones, visitas, quejas, investigaciones preliminares, cuaderno de apelación y medidas cautelares de los 609 casos disciplinarios. Sin embargo, este oficio tampoco da cuenta qué porcentaje del universo de casos a cargo de la recurrente, representan esos 609 expedientes.

15. En suma, se advierte que la Junta Nacional de Justicia ha moderado la sanción de destitución propuesta sustituyéndola por una sanción menor de suspensión, tomando en cuenta el “volumen de la carga y la atención prioritaria a tareas administrativas”³⁰ de la recurrente, sin precisar el universo total de carga que esta habría tenido como Jefa de la OCMA.

16. A mayor abundamiento, obra en autos el Informe 035-2020-USUS-OCMA³¹, de fecha 22 de julio de 2020, emitida por el ingeniero Freddy Ronald Rodas Ulloa de la Unidad de Sistemas – OCMA, donde se informa lo siguiente:

1. Expedientes disciplinarios pendientes de resolver por Jefatura Suprema a partir de enero del 2013 ingresados hasta diciembre de 2012 (carga recibida de la gestión anterior):

Respecto al ítem 1, se informa a usted que, debido a la falta de actualización de los expedientes en el sistema SISOCMA hasta antes del 2014, no se puede entregar una información fidedigna, porque existían expedientes a los que no se les habría actualizado el estado en el sistema. Asimismo, se precisa que la obligatoriedad en el uso del sistema informático SISOCMA se realizó a partir del 22 de abril de 2014 mediante Resolución Jefatural N.º 74-2014-J-OCMA/PJ. [Énfasis agregado].

2. Expedientes disciplinarios elevados a Jefatura Suprema para; Resolver Trámites: Incidencias procesales, nulidades procesales, recusaciones de los magistrados contralores, inhibiciones de los magistrados contralores, etc., desde el año 2013 al 2018 (especificar en firma anual).

Respecto al ítem 2, se informa a usted que, en el sistema informático SISOCMA no está implementado al parámetro correspondiente para filtrar el ingreso de los expedientes a la Jefatura Suprema, según la clasificación solicitada (incidencias procesales, nulidades procesales, recusaciones de los magistrados contralores, inhibiciones de los magistrados contralores, etc.), además de carecer muchos de ellos con movimientos de derivación y descargo en los años 2013 y 2014. [Énfasis agregado].

3. Expedientes disciplinarios para Calificación por Jefatura Suprema: Apertura de Procedimientos Disciplinarios, Investigaciones Preliminares, quejas y medidas cautelares, entre otros, desde el año 2013 a 2018 (en forma anual).

Respecto al ítem 3, se informa a usted que, no se puede consolidar la cantidad de expedientes que ingresaron a la Jefatura Suprema, por los motivos de elevación indicados, pues no están implementados estos parámetros en el sistema informático para determinar los ingresos según los criterios solicitados. [Énfasis agregado].

4. Expedientes elevados a Jefatura Suprema para emitir pronunciamiento final (imposición de medida Disciplinaria / Absolución o Propuesta de Destitución) del año 2013 al 2018.

Respecto al ítem 4, se informa a usted que, no se puede consolidar la cantidad de expedientes que ingresaron a Jefatura Suprema, por los motivos de elevación indicados, pues no están implementado estos parámetros en el sistema informático para determinar los ingresos según los criterios solicitados. [Énfasis agregado].

17. Este documento, emitido mucho antes que el Informe 042-2021-IJTP-JNJ de fecha 12 de agosto de 2021, donde la miembro instructora Imelda Julia Tumialán Pinto solicitó la destitución de la recurrente, da cuenta de los hechos imputados a la actora. Pedido de destitución que concluyó en la imposición de una sanción menor y prácticamente simbólica de 120 días de suspensión.

18. Esta modulación de la sanción, valora entonces no el número de causas prescritas sino el accionar de la actora, por su lenidad y demora en tomar acciones para el adecuado control como podría haber realizado con medidas tales como algún acto para suspender el cómputo del plazo y resolver los que estaban en etapa de vencimiento, por ser esa la principal y exclusiva función de una autoridad de control, para lo que además contaba con personal adecuado y especializado.

19. En ese sentido, siendo que la JNJ ha valorado que los actos funcionales omitidos en los expedientes administrativos han merecido el reproche del control disciplinario con una sanción menor, considero que la demanda debe ser declarada infundada.

Sobre la importancia de adoptar medidas efectivas contra la corrupción en los planos funcional y administrativo

20. Sin perjuicio de lo anterior, considero conveniente recordar el alto interés público del principio constitucional de lucha contra la corrupción que se deriva de los artículos 39, 41 y 43 de la Norma Fundamental³², así como de la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, según las cuales se debe adoptar medidas para prevenir y combatir todo tipo de corrupción³³, inclusive con un mandato específico para adoptar “medidas para reforzar la integridad y evitar toda oportunidad de corrupción entre los miembros del Poder Judicial”³⁴.

21. En esa línea, más allá del número de expedientes en los cuales no se cumplió diligentemente la función de control, lo cierto es que el deber de los órganos controladores es precisamente evitar que las causas prescriban. Por tanto, de ser el hecho, se deberá tomar en cuenta que dejar consentir casos de jueces que lograron evadir una eventual sanción disciplinaria por inconducta funcional, sin duda es lesivo del interés público, lo cual se agrava si el 72% de los 609 casos en estado de inacción correspondieron a jueces y el resto a personal jurisdiccional, debido a que ellos son “el centro del sistema de justicia” y la inacción impacta en el soporte del Estado democrático y constitucional de Derecho³⁵. De esta manera, se permite que jueces cuestionados permanezcan en el cargo amparados por la prescripción de las faltas administrativas que tengan como base, por ejemplo, presuntos actos de corrupción.

La lenidad administrativa un factor de menoscabo del decoro funcional del juez

22. Uno de los aspectos centrales en los que se debate la justicia actual, es precisamente la atención adecuada y oportuna de los expedientes tanto jurisdiccionales como administrativos, los cuales se tienen que resolver con prontitud e integridad a fin de evitar precisamente que el tiempo termine diluyendo la eficacia de la justicia.

23. En efecto, la lenidad como una forma de menoscabo de una justicia célere es un problema que no puede dejar de observarse con detalle y minuciosidad para advertir si es que se encuentra justificada o no, y sin duda debe ser observada para la medición del desempeño judicial. En las actuaciones disciplinarias también corresponde valorar la forma como la autoridad enfrenta la tramitación de los procedimientos correspondientes.

24. En ese orden de ideas, el menoscabo -entendido como lenidad- no puede ser sino sancionado como un comportamiento funcional, como en el presente caso la autoridad ha impuesto a la beneficiaria una de tipo simbólica por un plazo de 120 días, y no solamente con una finalidad directa de prevención especial sino de prevención general, para disuadir que este tipo de actuaciones se sigan desarrollando en el ámbito funcional en el Poder Judicial.

Por las consideraciones expuestas, el sentido de mi voto es el siguiente:

1. Se declare INFUNDADA la demanda de amparo.

2. Se EXHORTE a los jueces del Poder Judicial resolver con prontitud y celeridad las causas en las que se avoquen, no solo en vías de control disciplinario sino también jurisdiccional.

S.

GUTIÉRREZ TICSE

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

MONTEAGUDO VALDEZ

Emito el presente voto, con el debido respeto por la opinión del resto de mis colegas, porque considero que la presente demanda debe ser declarada como INFUNDADA. En ese sentido, me referiré a los hechos que suscitaron el presente caso, así como a los pronunciamientos de la entidad demanda. Posteriormente, sustentaré las razones por las que considero que no se han vulnerado los derechos y principios invocados en la demanda.

1. Hechos del presente caso

Con fecha 21 de julio de 2022, don Jaime Mayorga Honores apoderado de doña Ana María Aranda Rodríguez interpuso demanda de amparo³⁶, contra la Junta Nacional de Justicia (JNJ). Solicitó se repongan las cosas al estado anterior y se anule todas las actuaciones producidas desde la instauración del procedimiento administrativo disciplinario, entre las cuales se hallan comprendidas, la Resolución 046-2022-PLENO-JNJ, de fecha 4 de abril de 2022³⁷, que declaró infundado su recurso de reconsideración y la Resolución 105-2021-PLENO-JNJ, de fecha 5 de noviembre de 2021³⁸, que le impuso sanción de 120 días de suspensión efectiva, y se disponga su archivo. Alegó la vulneración de su derecho a la tutela procesal efectiva en su acepción de debido proceso.

Sostuvo que, en fecha 12 de agosto de 2021, se emite el Informe 042-2021-IJTP-JNJ³⁹, emitido por la instructora Imelda Tumialán Pinto, que da por concluido el procedimiento disciplinario y propone la destitución de la recurrente; sin embargo, la referida instructora intervino en la tramitación de la investigación preliminar y en la etapa de investigación del procedimiento administrativo disciplinario, contraviniendo el artículo 64 de la Ley de la Carrera Judicial (Ley 29277) por consiguiente, todas las actuaciones recaídas en el aludido procedimiento disciplinario se encuentran viciadas. Además, refiere que el principio de especialidad no resulta aplicable al caso, en tanto no existe una antinomia ni un vacío u omisión legislativa, por tanto, la aplicación del reglamento de procedimientos disciplinarios en lugar del artículo 64 de la citada ley vulnera los principios de legalidad y jerarquía normativa.

Adicionalmente, indicó que la falta que se le imputa —omisión de pronunciamiento en 609 expedientes disciplinarios— es el resultado de un remanente de una gestión que duró 6 años en la que la recurrente ejerció la jefatura de la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA), y contra la que formuló excepción de prescripción respecto a 299 expedientes, por cuanto las investigaciones disciplinarias tramitadas ante la OCMA están sujetas a un plazo de 2 años para su culminación. Por ello, la JNJ no podía iniciar investigación respecto a los expedientes que estaban prescritos. Sin embargo, dicho pedido fue indebidamente denegado y se aplicó de manera global el cómputo del plazo sin hacer un análisis caso por caso, hecho que vulneró el debido procedimiento, el derecho de defensa e incidió directa y negativamente en la proporcionalidad de la sanción impuesta. Finalmente, alegó que la JNJ no consideró que cuando la recurrente asumió la jefatura de la OCMA a inicios del 2013 ya contaba con una carga de 20,044 expedientes disciplinarios, lo cual no ha sido considerado por la demandada.

2. Hechos del presente caso

Sobre la fase de investigación preliminar, instrucción y juzgamiento en procedimientos disciplinarios llevados a cabo por la JNJ

Como se advierte de la demanda incoada, la recurrente cuestiona la intervención de la miembro instructora, Imelda Tumialán Pinto, pues, alega que estaba impedida de seguir con el procedimiento disciplinario en su contra, puesto que había llevado a cabo la investigación preliminar, participación que vulneraría el debido procedimiento en tanto se transgrede el artículo 64 de la Ley de Carrera Judicial, Ley 29277 el cual señala: “El órgano encargado de la investigación preliminar debe ser distinto de aquel que es competente para tramitar el procedimiento disciplinario, salvo las excepciones previstas por ley”.

En realidad, es posible advertir que dicho artículo busca deslindar entre quien investiga y juzga, puesto que ambas funciones no pueden recaer en la misma persona, lo cual quebraría la garantía del debido procedimiento, específicamente la independencia e imparcialidad en la emisión de las decisiones emitidas. Ahora bien, aunque en este caso se cuestiona la intervención de la Dra. Imelda Tumialán Pinto, lo cierto es que ella no votó en las resoluciones se impugnan en este proceso, las cuales, como se ha señalado, impusieron la sanción de suspensión de 120 días a la recurrente. de este modo, no se advierte vulneración alguna a lo regulado en el artículo 64 de la Ley de Carrera Judicial.

Por otro lado, también se advierte que la demandante cuestiona la validez de la Resolución 046-2022-PLENO-JNJ y la Resolución 105-2021-PLENO-JNJ, pues considera que la entidad emplazada no cumplió con motivar adecuadamente su decisión de suspensión de 120 días. Sobre este aspecto, resulta pertinente realizar una evaluación sobre si se respetó el derecho fundamental al debido proceso, específicamente en la debida motivación.

En el presente caso, la sanción de suspensión impuesta a la demandante constituye una medida que tiene como marco un procedimiento disciplinario, de tal manera que, en tanto su finalidad es pronunciarse sobre actos u omisiones que pudiera haber cometido la demandante en el ejercicio de sus funciones, en todos los casos la validez de la decisión final dependerá del respeto del derecho de defensa y de que esté sustentada en pruebas que determinen la responsabilidad del infractor de una falta sancionable.

La Resolución 105-2021-PLENO-JNJ, de fecha 5 de noviembre de 2021, sancionó a la recurrente por 120 días calendario, por su actuación como jefa de la Oficina de Control de la Magistratura. La sanción impuesta se fundamenta en la omisión de pronunciamiento en 609 expedientes a lo largo de su gestión, es decir, entre enero de 2013 a diciembre de 2018:

“De los 609 casos que la investigada dejó pendientes de resolver, conforme a las resoluciones remitidas por la actual jefatura de la OCMA -fojas 523-, 439 de ellos correspondían a procedimientos disciplinarios instaurados a jueces y 155 a personal jurisdiccional de apoyo. Si bien ambas cifras suman solo 594 y no 609, ello obedece al hecho de que los archivos remitidos por la actual jefatura de la OCMA, dando cuenta de las resoluciones emitidas en estos casos que motivaron el procedimiento disciplinario, 13 archivos no se pudieron abrir y el resto no precisa si se trataba de un caso sobre un juez o personal jurisdiccional”⁴⁰.

La demandada ha argumentado que habría excepción de prescripción sobre lo siguiente: a) Respecto de 220 procedimientos disciplinarios, habría prescrito la acción disciplinaria de la JNJ al haber transcurrido dos años de la existencia del hecho; b) Sobre 30 investigaciones preliminares, también habrían transcurrido dos años desde la ocurrencia del hecho; c) En relación a 62 investigaciones, también habría acaecido la prescripción, conforme a la fecha de ingreso del expediente a la OCMA. En torno a todo ello, la JNJ ha señalado que no ha operado la prescripción, por diferentes razones.

Sin perjuicio de ello, la JNJ advierte que en 299 casos sí operó la prescripción, por una conducta atribuible a la demandada. Al respecto precisó lo siguiente: “Es importante precisar que de los 299 casos en que operó la prescripción, el 93% de los mismos operó durante la gestión de la investigada. Del 7% restante solo uno prescribió en el año 2020, es decir, durante la actual jefatura de OCMA”⁴¹. Este análisis es propio del ejercicio de las competencias de la Junta Nacional de Justicia, por lo que el Tribunal Constitucional no podría interferir en esta valoración sin vulnerar el principio de corrección funcional.

En atención a lo señalado, al menos 278 casos⁴² habrían prescrito a diciembre de 2018, debido a que la demandante no realizó las acciones pertinentes para culminar con aquellos casos; el remanente de 21 casos⁴³, no sería atribuible a la accionante su prescripción, aunque sí su inacción durante su gestión.

Asimismo, cabe preguntarse cuándo operó la prescripción en cada uno de esos 278 casos, pues si alguno o un buen número de ellos prescribió al inició de la gestión de la demandante, difícilmente podría ser atribuible la responsabilidad directa a la demandante. Ello, sin embargo, tampoco puede desvirtuar la sanción impuesta ya que la pérdida del poder sancionador contra una falta presuntamente cometida por un juez es altamente reprochable por ser de interés público. Del mismo modo, es importante recordar que la sanción se impuso precisamente por la falta de resolución de casos antiguos. En todo caso, el cuestionamiento de la metodología de trabajo y la evaluación del nivel de negligencia es un asunto que, por su naturaleza, le compete examinar a los órganos disciplinarios y, en su caso, a la Junta Nacional de Justicia. En ese sentido, la resolución que la sancionó precisó que:

8.150 De todo lo anteriormente expuesto y de la evidencia acopiada en autos, así como de su valoración conjunta, con relación al primer cargo se concluye que:

a) La investigada estuvo en plena capacidad de recoger la información sobre la carga procesal que mantenía pendiente de resolver su despacho, en forma directa, año por año, pero no tomó las acciones necesarias para tener información precisa sobre ja cantidad de los mismos, su antigüedad ni estado situacional, ni para ejercer un cabal control de plazos.

b) En relación con lo anterior, también se advierte que no tomó ninguna medida eficiente para dar atención prioritaria a los casos bajo su cargo, por criterios de antigüedad y/o gravedad.

c) No se advierte que haya obrado con la diligencia necesaria para promover una reducción considerable de la carga procesal directamente a cargo de su despacho.

d) La supervisión que efectuaba en coordinación con los responsables de los equipos de asistentes resultaba ser mínima teniendo en cuenta que la propia jueza suprema investigada reconoce que, a partir de la imputación efectuada, tomó conocimiento de un número de ciento setenta (170) expedientes sin avocamiento, considerando además que uno de sus coordinadores de equipó hizo entrega un (1) año después de lo debido, a la siguiente gestión, de un grupo de expedientes a cargo de la jefatura suprema de la investigada.

e) Al culminar su gestión a diciembre de 2018 dejó sin ningún o casi nulo impulso y/o pronunciamiento a 292 casos ingresados a su despacho durante los años 2013, 2014 y 2015, dentro de los cuáles había 22 propuestas de destitución, 184 de suspensión y 22 de absolución.

f) Los casos del 2013 que se mantuvieron en inacción durante al menos cinco años, suman 61.

g) Los casos del 2014 que se mantuvieron, en inacción durante cuatro años, suman 108.

h) Los casos del 2015 que se mantuvieron en inacción durante al menos tres años, suman 123.

i) Los casos del 20l6 qué se mantuvieron en inacción durante al menos dos años, suman 143.

J) Del universo de 609 casos disciplinarios en estado de inacción, por falta de impulso y/o pronunciamiento, acumulados a lo largo de sus 6 años de gestión, el 72% correspondía a jueces y el resto a personal jurisdiccional.

k) A lo largo de sus tres, últimos años de gestión, del 2016 al 2017, no tomó ninguna acción informativa ni correctiva para resolver los 292 casos ingresados a su despacho, durante los años 2013, 2014 y 2015 (Tomo I del Expediente principal, fojas 85).

Esto generó que, al resolver el recurso de reconsideración, la Resolución N. ° 046-2022-PLENO-JNJ añadiera que

ninguna de las medidas administrativas y de gestión presentada por la recurrente estuvo dirigida a plantear estrategias que le permitieran conocer el estado de las causas que tenía bajo su conocimiento, establecer control de plazos, seguimiento de los mismos o clasificar los expedientes por nivel de antigüedad, urgencia o trascendencia a efecto de atenderlos oportunamente; todo lo cual derivó en la inconducta funcional muy grave en la que incurrió y que se encuentra debidamente acreditada (Tomo I del Expediente principal, fojas 24).

Ahora bien, la recurrente en diversas oportunidades ha precisado que al asumir la jefatura de OCMA se encontró con 20,044 expedientes disciplinarios sin resolver a inicios del 2013⁴⁴, a los que se sumaron 42,000 expedientes recibidos durante los años 2013 al 2018⁴⁵. De todo ese universo de casos (aproximadamente 62,000), una cuarta parte sería la carga de la demandante, pues lo demás se reparte en otras oficinas. Bajo esa premisa, los 609 casos sin resolver, constituirían un porcentaje mínimo de los casos que no resolvió la accionante. Entonces, la valoración si el universo de casos es o no relevante es un asunto que compete a la JNJ, y en todo caso, a un eventual control a través de un proceso con estación probatoria y no mediante el uso del proceso de amparo.

Cabe agregar que, según se desprende de la Resolución 046-2022-PLENO-JNJ, la recurrente aludió en su recurso de reconsideración haber resuelto, además de las 2840 sanciones impuestas a jueces –y reconocido en la Resolución 105-2021-PLENO-JNJ–, 3458 sanciones contra auxiliares jurisdiccionales. Nuevamente se trata de alegatos ofrecidos a la JNJ y resueltos con una sanción menor a la imputada contra la recurrente, pues inicialmente se solicitaba su destitución y la JNJ, al encontrar responsabilidad funcional por inacción, impuso una medida menor de 120 días, la cual, de hecho, ya se ha cumplido.

Específicamente sobre este aspecto, la JNJ ha señalado lo siguiente en la Resolución 105-2021-PLENO-JNJ:

“8.191 Al respecto, como ya se ha indicado al analizar la primera de las infracciones imputadas, se debe señalar que conforme al Informe N.º 036-2020-USIS/OCMA -obrante a fojas 362 adjunto al escrito de descargo-, la producción total a la que alude la jueza suprema investigada incluye la producción tanto de OCMA como de las ODECMA a nivel nacional por lo que no puede atribuir a su despacho toda esa producción, no resultando exacta, razonable ni comparable la contrastación entre las cantidades indicadas por ellas, puesto que hay que distinguir la totalidad de causas disciplinarias tramitadas a nivel nacional de las que específicamente ingresan a la jefatura de la OCMA para su atención directa por ella.”

Dentro de las actuaciones probatorias que realizó la miembro instructora y que fueron recogidas en la Resolución 105-2021-JNJ, se encuentra el Oficio 056-2021-J-OCMA/PJ del 31 de marzo de 2021⁴⁶, mediante el cual la OCMA remitió información sobre el avance y estado situacional de las investigaciones, visitas, quejas, investigaciones preliminares, cuaderno de apelación y medidas cautelares de los 609 casos disciplinarios. Sin embargo, este oficio tampoco da cuenta sobre qué porcentaje del universo de casos a cargo de la recurrente, representan esos 609 expedientes, lo que dio lugar a una sanción menor a la imputada. Esto supone que, en realidad, lo que se pretende es un nuevo análisis de los argumentos expuestos por la Junta Nacional de Justicia, los cuales condujeron, en su momento, a la aplicación de una sanción que valoró el nivel de responsabilidad de la recurrente, lo cual genera que el Tribunal Constitucional no cuente con competencia para volver a examinar los argumentos expuestos en la demanda.

A mayor abundamiento, obra en autos el Informe 035-2020-USUS-OCMA⁴⁷, de fecha 22 de julio de 2020, emitida por el ingeniero Freddy Ronald Rodas Ulloa de la Unidad de Sistemas – OCMA, donde se informa lo siguiente:

1. Expedientes disciplinarios pendientes de resolver por Jefatura Suprema a partir de enero del 2013 ingresados hasta diciembre de 2012 (carga recibida de la gestión anterior):

Respecto al ítem 1, se informa a usted que, debido a la falta de actualización de los expedientes en el sistema SISOCMA hasta antes del 2014, no se puede entregar una información fidedigna, porque existían expedientes a los que no se les habría actualizado el estado en el sistema. Asimismo, se precisa que la obligatoriedad en el uso del sistema informático SISOCMA se realizó a partir del 22 de abril de 2014 mediante Resolución Jefatural N.º 74-2014-J-OCMA/PJ.

2. Expedientes disciplinarios elevados a Jefatura Suprema para; Resolver Trámites: Incidencias procesales, nulidades procesales, recusaciones de los magistrados contralores, inhibiciones de los magistrados contralores, etc., desde el año 2013 al 2018 (especificar en firma anual).

Respecto al ítem 2, se informa a usted que, en el sistema informático SISOCMA no está implementado al parámetro correspondiente para filtrar el ingreso de los expedientes a la Jefatura Suprema, según la clasificación solicitada (incidencias procesales, nulidades procesales, recusaciones de los magistrados contralores, inhibiciones de los magistrados contralores, etc.), además de carecer muchos de ellos con movimientos de derivación y descargo en los años 2013 y 2014.

3. Expedientes disciplinarios para Calificación por Jefatura Suprema: Apertura de Procedimientos Disciplinarios, Investigaciones Preliminares, quejas y medidas cautelares, entre otros, desde el año 2013 a 2018 (en forma anual).

Respecto al ítem 3, se informa a usted que, no se puede consolidar la cantidad de expedientes que ingresaron a la Jefatura Suprema, por los motivos de elevación indicados, pues no están implementados estos parámetros en el sistema informático para determinar los ingresos según los criterios solicitados.

4. Expedientes elevados a Jefatura Suprema para emitir pronunciamiento final (imposición de medida Disciplinaria / Absolución o Propuesta de Destitución) del año 2013 al 2018.

Respecto al ítem 4, se informa a usted que, no se puede consolidar la cantidad de expedientes que ingresaron a Jefatura Suprema, por los motivos de elevación indicados, pues no están implementado estos parámetros en el sistema informático para determinar los ingresos según los criterios solicitados.

Este documento, emitido mucho antes que el Informe 042-2021-IJTP-JNJ, de fecha 12 de agosto de 2021, donde la miembro instructora Imelda Julia Tumialán Pinto solicitó la destitución de la recurrente, claramente advierte la imposibilidad material de obtener información fidedigna sobre el estado de los expedientes disciplinarios en la OCMA. Es más, el sistema informático SISOCMA recién se implementó en abril de 2014. Pese a ello, la JNJ en sus resoluciones, advirtiendo una omisión funcional al dejar consentir los plazos y la evasión del poder sancionador lo que, sí ha quedado plenamente acreditado, mereció el reproche del control disciplinario con una sanción menor.

Puedo advertir que, en ese sentido, lo que ha sancionado la entidad demandada es un acto negligente, lo cual, por lo demás, se puede también deducir de la sanción impuesta. Esto supone que, al analizar el caso, la JNJ ponderó las consecuencias de su pronunciamiento, y valoró los aspectos que favorecían la tesis de la parte demandante. El hecho que esta no comparta dichos argumentos no faculta a que el Tribunal Constitucional pueda reemplazar el análisis de los hechos o la valoración de los medios probatorios que, en su momento, fueron presentados en el marco del procedimiento disciplinario.

En conclusión, se aprecia que la JNJ concluyó que la conducta imputada a la recurrente implicaba una falta muy grave, pero por las deficiencias atribuibles a los sistemas informáticos de la entidad no podía justificarse una destitución. Sin embargo, la evidencia manifiesta de dejar consentir más de doscientos casos de jueces que lograron eludir una eventual sanción sin duda es un asunto de interés público, ya que se permite que jueces cuestionados permanezcan en el cargo amparados por la prescripción de las faltas administrativas.

En ese sentido, se aprecia que la entidad demandada respondió todos los agravios expuestos por la ahora parte demandante.

Por lo expuesto, mi voto es porque se declare como INFUNDADA la demanda.

S.

MONTEAGUDO VALDEZ

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

OCHOA CARDICH

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el presente voto singular puesto que en esta oportunidad discrepo profundamente con la decisión adoptada, que declara fundada (en parte) la demanda, nulas las resoluciones emitidas por la Junta Nacional de Justicia y ordena el retiro de la sanción a la recurrente de su legajo personal.

En efecto, la recurrente, solicitó la nulidad de todas las actuaciones producidas desde la instauración del procedimiento administrativo disciplinario, entre las cuales se hallan comprendidas la Resolución 046-2022-PLENO-JNJ, de fecha 4 de abril de 2022, que declaró infundado su recurso de reconsideración y la Resolución 105-2021-PLENO-JNJ, de fecha 5 de noviembre de 2021, que le impuso sanción de 120 días de suspensión efectiva. Alegó la vulneración de su derecho a la debida motivación y tutela procesal efectiva en su acepción de debido proceso.

Tal como se indica en la ponencia, dicha sanción de suspensión impuesta por la Junta Nacional de Justicia (JNJ) a la demandante tiene como marco un procedimiento disciplinario, de tal manera que, en tanto su finalidad es pronunciarse sobre actos u omisiones que pudiera haber cometido la demandante en el ejercicio de sus funciones, la validez de la decisión final dependerá del respeto del derecho de defensa y de que esté sustentada en pruebas que determinen la responsabilidad del infractor de una falta sancionable. Cabe mencionar que se sancionó a la recurrente por su actuación como jefa de la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA) fundamentada en la omisión de pronunciamiento en 609 expedientes a lo largo de su gestión; asimismo, la Junta Nacional de Justicia moderó la sanción de destitución propuesta por la miembro instructora sustituyéndola por una sanción menor, tomando en cuenta el “volumen de la carga y la atención prioritaria a tareas administrativas” de la recurrente, aunque sin precisar el universo total de carga que esta habría tenido como Jefa de la OCMA.

En virtud de lo anterior, en la ponencia se analiza e incluye diversas consideraciones sobre los criterios que tuvo la JNJ para determinar la configuración de la infracción administrativa e incluso el tipo de falta que se le imputó a la demandante para finalmente sancionarla. Sin embargo, es aquí donde me distancio de la decisión de entrar a examinar y valorar cada uno de los aspectos que tuvo en cuenta la JNJ para pronunciarse sobre el caso de la recurrente, asumiendo que es viable que el Tribunal Constitucional analice todo ello en atención a los cuestionamientos planteados por la demandante pese a que existe una vía igualmente satisfactoria a la cual ella pudo haber recurrido.

En ese sentido, en el caso de autos, se omite un análisis puntual sobre la procedencia del amparo contra las resoluciones administrativas expedidas en el marco de un procedimiento disciplinario, pese a existir una vía judicial ordinaria. Y en esta línea quisiera recordar que, por antonomasia, el proceso judicial hábil para discutir la legalidad de la actuación de cualquier órgano de la administración, incluida la JNJ cuando ejerce sus potestades disciplinarias, no es otro que el proceso contencioso administrativo. En mi opinión, no cualquier decisión administrativa que imponga una sanción (contra un juez, un fiscal, pero en general cualquier servidor público) solo debe discutirse en el ámbito del amparo. Considero que, en principio, el contencioso administrativo es la sede natural para evaluar la legalidad y constitucionalidad de todo acto expedido en el ejercicio de potestades disciplinarias, cualquiera sea el servidor público que la cuestione, y frente a cualquier clase de autoridad pública a la cual se le atribuya haber obrado ilegal o inconstitucionalmente. Es cierto que el derecho opera con reglas y excepciones, sin embargo, es evidente que en el presente caso existe un proceso ordinario y este, en principio, tiene todas las condiciones para permitir que se brinde objetivamente una tutela igualmente satisfactoria comparada con aquella que se podría brindar en este proceso.

Concretamente, en el caso de autos es manifiestamente evidente que se requiere de una evaluación probatoria que permita definir la magnitud de la omisión funcional, o de ser el caso su justificación; como requisito previo para valorar la razonabilidad y proporcionalidad de la imposición de la sanción al hecho investigado. En consecuencia, a este Colegiado no le corresponde emitir pronunciamiento de fondo por falta de estación probatoria.

Por lo expuesto, considero que se debe declarar manifiestamente improcedente la demanda de amparo.

S.

OCHOA CARDICH