SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 5 días del mes de agosto de 2025, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Pacheco Zerga, presidenta; Domínguez Haro, vicepresidente; Morales Saravia, Gutiérrez Ticse, Monteagudo Valdez, Ochoa Cardich y Hernández Chávez, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento de voto del magistrado Gutiérrez Ticse y los votos singulares de los magistrados Domínguez Haro y Ochoa Cardich, que se agregan.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Sandra Beatriz Salazar Avellaneda contra la Resolución 3, de 9 de noviembre de 2021¹, emitida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró infundada la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Demanda

El 4 de junio de 2019, doña Sandra Beatriz Salazar Avellaneda interpone demanda de habeas data² contra el Colegio Profesional de Arqueólogos del Perú (Coarpe). Solicita que la entidad demandada, además de los costos procesales, le entregue lo siguiente: (i) copia certificada de la primera sesión ordinaria del Consejo Directivo del Coarpe realizada el 4 de enero de 2018; y (ii) copia certificada de la sesión de la Asamblea Nacional Ordinaria del Coarpe llevada a cabo el 9 de junio del 2018, y reabierta en sesión de 25 de octubre de 2018.

Sostiene que, mediante carta notarial³ de 22 de abril de 2019, requirió a la entidad demandada las referidas copias certificadas con la finalidad de tener conocimiento de los acuerdos adoptados por el consejo directivo en cuanto a las presuntas deudas que tiene la mayoría de colegiados, por ser este consejo el primero con personería legal inscrita en los Registros Públicos. Sin embargo, denuncia que, transcurrido el plazo legal, no obtuvo respuesta, pese a ser miembro de dicho colegio profesional.

Auto admisorio

Mediante Resolución 1, de 18 de junio de 2019⁴, el Decimoprimer Juzgado Constitucional – Subespecialidad en Asuntos Tributarios, Aduaneros e Indecopi de Lima, admite a trámite la demanda.

Contestación de la demanda

El 6 de agosto de 2019⁵, el Coarpe deduce las excepciones de falta de legitimidad para obrar del demandado y de falta de interés para obrar; y contesta la demanda solicitando que sea declarada infundada. Argumenta que no se niega a entregar la información requerida, pero que esta se encuentra disponible —conforme preceptúa el artículo 19 de su Estatuto— para los agremiados que estén activos, es decir, para quienes estén al día en el pago de sus cuotas, situación en la que no se encuentra la demandante, ya que tiene una deuda de S/  2 000.00; por tanto, se encuentra inhábil. Afirma que, cancelada la deuda, estarán disponibles las copias solicitadas.

Sentencia de primera instancia

A través de la Resolución 4, de 24 de noviembre de 2020⁶, el citado juzgado declara: [i] infundadas las excepciones de falta de legitimidad del demandado y de falta de interés para obrar del demandante, por estimar que una petición puede ser formulada de forma grupal o individual, sin dejar de constituir un interés personal; [ii] fundada la demanda, tras considerar que la condición de miembro hábil es una exigencia de carácter gremial y no de ciudadanía, pues permite a los agremiados ejercer varios derechos dentro de la institución, como votar, y fuera de ella, como ejercer la profesión. Acota que, sin embargo, dicha exigencia no puede ser extendida para el ejercicio de los derechos fundamentales, como el de acceso a la información pública. Arguye, además, que el único requisito exigible prescrito por ley ha sido cumplido, según se aprecia de la carta notarial presentada como anexo 01-B, y la parte demandada se ha negado a su entrega, razón por la cual se afectó el derecho invocado.

Sentencia de segunda instancia

A través de la Resolución 3, de 9 de noviembre de 2021⁷, la Sala superior revisora, revoca la apelada en el extremo que declara fundada la demanda y, reformándola, la declara infundada, tras considerar que la demandante —profesional de arqueología— al ser una agremiada del Coarpe, en principio, podría acceder a la información requerida; no obstante, su estatus de inactiva e inhabilitada justifican la denegatoria, pues dicho estatus tiene repercusiones que inevitablemente conllevan el despojo de ciertos derechos gremiales, los cuales la recurrente no puede pretender que sean convalidados por la vía del proceso de habeas data; más aún si se tiene en cuenta la peculiar naturaleza jurídica que ostenta la emplazada —institución autónoma con personalidad de derecho público cuyo soporte financiero son las cuotas y aportes de sus miembros—, por lo que, al no ser una entidad de la administración pública, resulta inviable aplicar sobre ella el mismo razonamiento empleado para una entidad del Estado. Estima que el proceso de habeas data no debe servir para el ejercicio abusivo de un derecho, lo que está proscrito por el artículo 103 de la Constitución Política del Perú.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. La presente demanda tiene por objeto que el colegio emplazado le proporcione a la recurrente: (i) copia certificada de la primera sesión ordinaria del Consejo Directivo del Coarpe realizada el 4 de enero de 2018; y, (ii) copia certificada de la sesión de la asamblea nacional ordinaria del Coarpe llevada a cabo el 9 de junio de 2018 y reabierta en sesión de 25 de octubre de 2018. La demandante invoca la tutela de su derecho constitucional de acceso a la información pública.

Cuestión procesal previa

2. Con el documento de 22 de abril de 2019⁸, se acredita que la recurrente cumplió el requisito establecido en el artículo 60 del Nuevo Código Procesal Constitucional⁹.

Análisis de la controversia

3. El habeas data es un proceso constitucional que tiene por objeto la protección de los derechos reconocidos en los incisos 5 y 6 del artículo 2 de la Constitución, que disponen lo siguiente:

Toda persona tiene derecho:

 

[…]

5. A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional.

[…]

6. A que los servicios informáticos, computarizados o no, públicos o privados, no suministren informaciones que afecten la intimidad personal y familiar.

4. En el artículo 20 de la Constitución Política del Perú, se estatuye que los colegios profesionales son instituciones autónomas con personalidad de derecho público. Asimismo, el Tribunal Constitucional, en la sentencia emitida en el Expediente 00027-2005-AI/TC, ha señalado que “Los colegios profesionales se deben entender como instituciones de actuación social y colectiva compatibles con el ejercicio de las potestades y competencias de los poderes públicos, así como con el espacio de actuación de otras instituciones previstas constitucionalmente (…)”.

Precisó, a su vez, que la autonomía que la Constitución reconoce a los colegios profesionales supone que “poseen un ámbito propio de actuación y decisión” que “se manifiesta en su capacidad para actuar en los ámbitos de su (i) autonomía administrativa, para establecer su organización interna; (ii) autonomía económica, lo que les permite determinar sus ingresos propios y su destino; y (iii) autonomía normativa, que se materializa en su capacidad para elaborar y aprobar sus propios estatutos (…)”¹⁰.

5. Por su parte, en el artículo 1 de la Ley 24575, Ley de creación del Colegio de Arqueólogos —y su Estatuto, aprobado por Decreto Supremo 14-2004-ED— se establece que el Colegio Profesional de Arqueólogos del Perú es una entidad autónoma de derecho público interno representativo de los profesionales de arqueología.

6. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha establecido a través de su jurisprudencia¹¹ que, los colegios profesionales como entidades autónomas con personería jurídica de derecho público, conforme lo dispone el artículo 20 de la Constitución, su ley especial¹² y la Ley 27444, se encuentran sujetas al ámbito de aplicación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

7. Por otro lado, conforme ha sido dilucidado por este Tribunal en la sentencia emitida en el Expediente 01797-2002-HD/TC, el contenido constitucionalmente garantizado por el derecho de acceso a la información pública no solo comprende la mera posibilidad de acceder a la información solicitada y, correlativamente, la obligación de dispensarla de parte de las entidades públicas. A criterio del Tribunal, no solo se afecta el derecho de acceso a la información cuando se niega su suministro sin que existan razones constitucionalmente válidas para ello, sino también cuando la información que se proporciona es fragmentaria, desactualizada, incompleta, imprecisa, falsa, no oportuna o errada.

8. También es importante precisar que se ha establecido¹³ que lo realmente trascendental, a efectos de que pueda considerarse como “información pública”, no es su financiación, sino la posesión y el uso que le imponen los órganos públicos en la adopción de decisiones administrativas.

9. En el presente caso, el colegio emplazado reconoce la existencia de la información requerida y bajo su posesión, pero afirma que no se niega a proporcionarla. Argumenta que, al tratarse de una entidad autónoma —que no cuenta con financiamiento del Estado— cuya existencia depende de la aportación económica de sus agremiados, la entrega de dicha información, conforme preceptúa el artículo 19 de su Estatuto, se encuentra disponible para los agremiados habilitados. Con dicho estatus no cuenta la demandante, al mantener una deuda ascendente a S/  2 000, de 2011 a 2019. El colegio emplazado resalta que, una vez cancelada dicha deuda, la recurrente podrá recoger las copias solicitadas.

10. Pese a ello, conforme lo ha expuesto la recurrente en su demanda¹⁴, los documentos solicitados tratan de acuerdos internos del consejo directivo sobre el cobro de las deudas de sus agremiados, información cuyo contenido no se identifica con ninguno de los supuestos de restricción en su acceso conforme a lo dispuesto por los artículos 15, 16 y 17 del Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LTAIP)¹⁵, sobre la información secreta, reservada o confidencial.

11. En el mismo sentido, no se aprecia que exista razonabilidad entre la negativa de la entrega de la información requerida con la exigencia del pago de las deudas pendientes de la recurrente en su calidad de agremiada, dado que tal requerimiento de pago no se identifica con alguna de las causales de restricción de acceso a la información pública antes referidas; más aún cuando el pedido de la recurrente se ha efectuado en ejercicio de su derecho fundamental de acceso a la información pública.

12. En ese orden de ideas, se debe tener en cuenta que la parte emplazada, mediante el escrito de 19 de noviembre de 2024¹⁶, se ha allanado a la pretensión principal de la demanda referida a la entrega de la documentación requerida¹⁷, y ha solicitado la exoneración del pago de costos y costas procesales; además, indicó que la actora deberá pagar el costo de reproducción correspondiente. Dicha situación, a juicio de este Tribunal, solo confirma un reconocimiento de la existencia de la conducta lesiva por parte de la entidad emplazada, al no haber atendido oportunamente el pedido de la accionante y generar con ello la activación de la vía constitucional para tutelar su derecho, tal como ha sido expresado en los fundamentos supra.

13. En consecuencia, corresponde estimar la demanda y disponer la entrega de la información solicitada en copia simple.

14. En cuanto a la entrega de la información requerida en copia certificada, cabe precisar que, a criterio del Tribunal Constitucional, tal pedido excede la obligación prevista en la LTAIP, pues, conforme lo ha precisado en anteriores pronunciamientos¹⁸, ninguna de sus disposiciones hace referencia alguna a esta forma específica de reproducción.

15. Cabe agregar que, en el actual Reglamento de la LTAIP, aprobado mediante el Decreto Supremo 007-2024-JUS, en el numeral 5, del artículo V de su Título Preliminar se ha dispuesto lo siguiente:

Artículo V.- Supuestos excluidos del ámbito de aplicación

No se encuentran comprendidos en el ámbito de aplicación del presente Reglamento, los siguientes supuestos:

5.7. Los pedidos de entrega de copias certificadas o fedateadas, los que se rigen por el procedimiento diseñado para tales efectos por las entidades y la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

16. Por tanto, es claro que lo solicitado por la actora se encuentra fuera del contenido constitucionalmente protegido del derecho de acceso a la información pública, razón por la cual este extremo de la demanda debe ser desestimado, de conformidad con el artículo 7, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Constitucional¹⁹.

17. Finalmente, en cuanto a la solicitud accesoria del pago de los costos del proceso, dicha pretensión debe ser desestimada, en aplicación del artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional, modificado por el artículo único de la Ley 31583, el cual exonera al Estado del pago de los costos en los procesos de habeas data.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda, por haberse vulnerado el derecho de acceso a la información pública.

2. ORDENAR al Colegio de Arqueólogos del Perú que proporcione la información solicitada en copia simple, previo pago del costo de reproducción.

3. Declarar IMPROCEDENTE la demanda en los extremos referidos a la entrega de la información solicitada en copia certificada y al pago de costos.

Publíquese y notifíquese.

SS.

PACHECO ZERGA

MORALES SARAVIA

GUTIÉRREZ TICSE

MONTEAGUDO VALDEZ

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
GUTIÉRREZ TICSE

Sin perjuicio de suscribir la ponencia, considero relevante hacer las siguientes precisiones.

1. La Constitución Política en su artículo 20 señala que los Colegios Profesionales son instituciones autónomas con personalidad de derecho público. Asimismo, el Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, en su artículo I, establece que dicha norma será de aplicación para todas las entidades de la Administración Pública, las cuales incluyen todas las entidades que la Constitución confiere autonomía, es decir, a los Colegios Profesionales.

2. En virtud de lo anterior, les resulta aplicable el artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional, según el cual, en los procesos de habeas data, las entidades estatales se encuentran exentas de la condena de costos y costas.

3. Dicha línea interpretativa ha sido aplicada en otros procesos de habeas data promovidos en contra de Colegios Profesionales, como, por ejemplo, en el Exp. 02129-2023-PHD/TC, en el cual se exoneró al Colegio Profesional de Arqueólogos del Perú del pago de los costos del proceso.

4. Por las razones señaladas, en el presente proceso corresponde declarar improcedente la solicitud de la parte demandante y exonerar al Colegio Profesional de Arqueólogos del Perú del pago de los costos.

S.

GUTIÉRREZ TICSE

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

DOMÍNGUEZ HARO

En el presente caso, me aparto de los considerandos 13 al 16 y de los puntos resolutivos 2 y 3 de la sentencia en cuanto a los extremos que deniegan que la información sea entregada en copia certificada, pues, en mi opinión si procede ordenar este; por lo que debe ser declarado fundado al estar protegido en el contenido protegido del derecho de acceso a la información pública.

Así, discrepo del argumento de que el derecho fundamental de acceso a la información pública no faculta al administrado a requerir información “en copia fedateada o certificada”. Desde mi perspectiva, esta interpretación no contribuye con el principio de transparencia de la actividad pública y, además, es incompatible con la Constitución cuyo artículo 2, inciso 5, establece que toda persona tiene derecho a solicitar información de cualquier entidad pública “con el costo que suponga el pedido”, es decir, sin restricción alguna; así como es incompatible con la línea jurisprudencial de este Tribunal Constitucional en concordancia con el artículo 13, quinto párrafo, del TUO de la Ley 27806 que, expresamente, dispone que “[n]o se podrá negar información cuando se solicite que esta sea entregada en una determinada forma o medio, siempre que el solicitante asuma el costo que suponga el pedido”.

Desde el punto de vista del derecho de acceso a la información pública, la Administración tiene el deber de validar que la información brindada sea idéntica al documento original que se encuentra en su poder. Una especial diligencia de parte de quien solicita la información, derivada precisamente de la obligación de que no se le proporcione información falsa, no puede considerarse ajena a su contenido constitucionalmente protegido, pues, como en diversos casos hemos afirmado, se afecta este derecho no solo cuando se niega su suministro, sin que existan razones constitucionalmente válidas para ello, sino también cuando la información que se proporciona es fragmentaria, desactualizada, incompleta, imprecisa, falsa, no oportuna o errada.

Desde un punto de vista más general, pero no por ello menos importante, de las relaciones entre legislador y derechos fundamentales, que, entre líneas, se deja entrever en la ponencia, al afirmarse que el derecho no contempla la obligación de suministrarse información pública debidamente fedateada porque la ley no la contempla. Una afirmación de esta naturaleza, me temo, deja a merced del legislador el contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales y, entre ellos, del derecho de acceso a la información pública. En mi opinión, la relación entre derechos fundamentales y legislador es exactamente al revés. No es que el programa normativo de un derecho se desprenda de lo que la ley pueda establecer, sino que la validez de esta última ha de estar subordinada a su previa conformidad con el contenido constitucionalmente protegido de aquel. Una afirmación, por lo demás, que tampoco se deriva del silencio u omisión de la ley, ya que el artículo 13 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública establece que “[n]o se podrá negar información cuando se solicite que esta sea entregada en una determinada forma o medio, siempre que el solicitante asuma el costo que suponga el pedido” (negritas nuestras).

En consecuencia, corresponde que la información solicitada por la accionante sea entregada en copia certificada.

Por ello, mi voto es por:

1. Declarar FUNDADA la demanda, por haberse vulnerado el derecho de acceso a la información pública.

2. ORDENAR al Colegio de Arqueólogos del Perú que proporcione la información solicitada en copia certificada, previo pago del costo de reproducción.

3. Declarar IMPROCEDENTE el pago de los costos procesales.

S.

DOMÍNGUEZ HARO

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

OCHOA CARDICH

Con el debido respeto por la opinión de mis distinguidos colegas, emito el presente voto singular, en tanto discrepo de la decisión que contiene la sentencia y de las razones que los han llevado a suscribirla. En mi opinión, la demanda debe declararse INFUNDADA y estas son las razones que la justifican.

La controversia detrás de este habeas data no es nueva. En diversos momentos, este Tribunal, efectivamente, ha sostenido que los colegios profesionales, al ser órganos autónomos con personería de Derecho Público, son sujetos pasivos del derecho de acceso a la información pública. Y hemos inferido esta condición a partir de lo que precisa “el artículo 1, inciso 6, del Título Preliminar de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General”, que “considera como entidades de la Administración Pública a ´Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes le confieren autonomía´”. Llegando a concluir que los colegios profesionales “se encuentran sujetos al ámbito de aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, conforme a su artículo 2” (así, por ejemplo, en la STC 01448-2013-PHD/TC, Fund. Jur. 4 y 5).

No está en discusión, en mi modo de ver las cosas, que los colegios profesionales sean instituciones autónomas con personalidad de derecho público. Al fin y al cabo, su creación se realiza por ley. Sin embargo, de ello no se deduce que sean entidades de la Administración Pública, o que pertenezcan a ella o, en fin, que desplieguen funciones que aquellas les puedan encomendar, de modo que la información que produzcan o manejen sean, tout court, de naturaleza pública. De ahí mi primera diferencia con la sentencia mayoría, que siguiendo un criterio establecido en la STC 00027-2005-AI/TC, afirma que

“Los colegios profesionales se deben entender como instituciones de actuación social y colectiva compatibles con el ejercicio de las potestades y competencias de los poderes públicos, así como con el espacio de actuación de otras instituciones previstas constitucionalmente (…)”.

¿La personería de Derecho Público con que cuentan, autoriza a los colegios profesionales ejercer potestades y competencias de los poderes públicos o de otras instituciones previstas constitucionalmente? ¿Se está queriendo decir que el Colegio de Abogados de algún lugar del país podría ejercer las potestades y competencias del Poder Judicial? ¿Acaso podrá hacer las veces del Ministerio de Justicia, un órgano del Poder Ejecutivo?

Siempre se ha reconocido a los colegios profesionales su carácter o naturaleza sui generis. Se trata, en principio, de una corporación de derecho público. Esta característica es consecuencia, en primer lugar, de la obligación constitucional de que los colegios profesionales deban ser creados por exclusivamente por ley (art. 20), pero, en segundo término, que en ellos el Estado ha delegado la responsabilidad de regular y supervisar el correcto ejercicio de la profesión, de manera que se proteja el interés público y se garantice la calidad en la prestación de los servicios profesionales. Sin embargo, al lado de estos fines públicos, los colegios profesionales también atienden intereses estrictamente privados de los miembros que los integran. Así actúan, por ejemplo, cuando asumen la defensa de sus intereses gremiales ante órganos y autoridades estatales; cuando promueven programas de capacitación y perfeccionamiento para sus miembros; cuando organizan planes de desarrollo del ámbito profesional al que pertenecen, o cuando ofrecen servicios de asesoramiento y apoyo profesional a la comunidad.

Lo que quiero poner en evidencia es que no todas sus actividades son ejercicio de función pública o tienen un interés público asociado a las razones subyacentes de su creación mediante ley. Los colegios profesionales también despliegan funciones que son de interés solo de sus agremiados y, en ese sentido, tienen carácter privado. Ha sido precisamente esta combinación de funciones públicas y ejercicio de potestades privadas en una sola institución lo que ha hecho que en la doctrina se afirme la naturaleza mixta de los colegios profesionales.

Y es precisamente esta la razón por la que no puedo participar de la tesis sostenida por la sentencia en mayoría, según la cual toda la información que produzca o mantenga un colegio profesional sea, por el hecho de tratarse de una “institución autónoma con personalidad de derecho público”, en sí misma, de naturaleza pública. Y de esa naturaleza pública extraiga también la conclusión de que cualquiera sea la información que se le solicite a un colegio profesional, su acceso se encuentre garantizado por el derecho de acceso a la información pública.

En mi opinión, esta naturaleza sui generis de las corporaciones profesionales exige de los jueces constitucionales determinar y evaluar, en cada caso concreto, si la información solicitada está asociada con las funciones públicas que a estas el Estado les ha delegado o, por el contrario, si la información requerida está asociada al ejercicio de las funciones privadas, descartada que esté la existencia de algún interés público. En definitiva, obrar de modo opuesto a como lo sugiere la sentencia en mayoría, que, tras la consideración de los colegios profesionales como instituciones autónomas con personalidad de derecho público, da por descontado que cualquier pedido de acceso a información que estos conservan, debe ser atendido a no ser que ella se encuentre exceptuada por la Ley de transparencia y acceso a la información pública.

Pues bien, a mi juicio, el pedido de información que la recurrente ha efectuado no está asociado a alguna de las funciones públicas que el colegio profesional demandado ejerce por delegación del Estado. No está asociada al ejercicio de una función pública, en efecto, las actas de la primera sesión ordinaria del Consejo Directivo del Coarpe, realizada el día 4 de enero de 2018; y de la sesión de la Asamblea Nacional Ordinaria del Coarpe, llevada a cabo con fecha 9 de junio del 2018 y reabierta en sesión de fecha 25 de octubre del 2018, pues, como la recurrente lo ha expresado, en ella consta “los acuerdos a que hubiere arribado el Consejo Directivo del Colegio Profesional de Arqueólogos del Perú en su primera sesión del 04 de Enero del 2018, en cuanto a las presuntas deudas que tienen la mayoría de arqueólogos colegiados por ser este Consejo Directivo el primero con personería legal debidamente inscrita en los registros públicos, así como el de saber los acuerdos arribados en las sesiones de la Asamblea Nacional Ordinaria del Colegio Profesional de Arqueólogos del Perú” (punto 4.3 del escrito de la demanda). Se trata de documentos -las actas- elaboradas por diversos órganos de gobierno del COARPE, que contiene información de exclusivo interés gremial y, por ello, su acceso se encuentra extramuros del programa normativo garantizado por el derecho de acceso a la información pública.

S.

OCHOA CARDICH