SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 16 días del mes de diciembre de 2024, en sesión de Pleno Jurisdiccional, los magistrados Domínguez Haro (vicepresidente), Morales Saravia, Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich han emitido la presente sentencia. El magistrado Gutiérrez Ticse, con fecha posterior, votó a favor de la sentencia. Los magistrados Pacheco Zerga (presidenta) y Hernández Chávez emitieron votos singulares, que se agregan. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por Telefónica del Perú SAA contra la Resolución 3, de fecha 28 de mayo de 2021 (f. 276), expedida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de acción de cumplimiento de autos.

ANTECEDENTES

El 29 de diciembre de 2017, don Adolfo Javier Pinillos Córdova, representante legal de Telefónica del Perú SAA, interpone demanda de cumplimiento (f. 38) contra el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) con la finalidad de que se ordene al MTC: i) cumplir con lo dispuesto en la Resolución del Tribunal Fiscal 2694-Q-2017, de 23 de agosto de 2017, que ordena “(...) darle trámite de apelación [a la queja interpuesta por Telefónica] contra el oficio N.º 451-2017-MTC/03”, elevando los actuados a la referida instancia administrativo-tributaria; y ii) acatar lo dispuesto en el artículo 156 del Código Tributario, dando cumplimiento a la citada Resolución del Tribunal Fiscal 2694-Q-2017.

Sostiene que el MTC inició procedimientos contra su representada para la determinación y el pago del “Canon por el uso del espectro radioeléctrico” correspondiente a los periodos 2015 y 2016, que no habrían cumplido con las formalidades consignadas en los artículos 76 y 77 del Código Tributario; sin embargo, se expidieron los oficios 7607-2015-MTC/27 (f. 114) y 7159-2016-MTC/027, de requerimientos de pago. Refiere que, ante ello, interpuso recursos de reclamación contra los oficios mencionados solicitando su nulidad, los cuales fueron declarados infundados por la Dirección General de Concesiones en Comunicaciones mediante las resoluciones directorales 081-2017-MTC/27 (f. 103) y 082-2017-MTC/27 (f. 92). Acota que interpuso recurso de apelación ante el Viceministerio de Comunicaciones, órgano que emitió la Resolución Viceministerial 480-2017-MTC/03 (f. 84), que declaró infundado su recurso y por agotada la vía administrativa. Asevera que, luego de apelar para que el Tribunal Fiscal resuelva el recurso en última instancia administrativa en materia tributaria, se rechazó su pedido mediante el Oficio 0451-2017-MTC, con el argumento de que no resultaba procedente lo que solicitaba.

Sostiene que, en dichas circunstancias, interpuso recurso de queja ante el Tribunal Fiscal, a fin de que se encause el procedimiento contencioso-tributario, y este emitió la Resolución del Tribunal Fiscal 2694-Q-2017, que ordenó al MTC dar trámite de apelación a la queja presentada.

El procurador público del MTC contesta la demanda indicando que el extremo de la demanda referido a que se dé trámite al recurso de queja no resulta procedente, pues el acto administrativo cuyo cumplimiento se pretende carece de virtualidad suficiente para configurarse en un mandato cierto, claro y expreso (f. 67).

El Sexto Juzgado Constitucional (sede Alzamora) de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante Resolución 9, de fecha 16 de setiembre de 2019 (f. 226), declara fundada la demanda, por considerar que la Resolución del Tribunal Fiscal 2694-Q-2017 cumple con los requisitos mínimos comunes, contenidos en el fundamento 14 de la sentencia emitida en el Expediente 00168-2005-PC/TC, exigidos en un proceso de cumplimiento.

La Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima mediante Resolución 3, de fecha 28 de mayo de 2021 (f. 276), revoca la apelada y declara improcedente la demanda, por estimar que el canon por el aprovechamiento del espectro radioeléctrico no tiene naturaleza tributaria, pues todo cobro debe cumplir con las características que definen al tributo. Advierte que dicho canon se impone por el aprovechamiento de un recurso natural, por lo que el Tribunal Fiscal no es el ente competente para resolver el medio impugnatorio interpuesto. En ese sentido, concluye que lo solicitado no se encuentra conforme a los criterios establecidos por el Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el Expediente 00168-2005-PC/TC; esto es, ser un mandato vigente, cierto y claro y no estar sujeto a controversias complejas ni a interpretaciones dispares.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. El objeto de la presente demanda es que se dé cumplimiento al mandato legal contenido en la Resolución del Tribunal Fiscal 2694-Q-2017, de 23 de agosto de 2017 (f. 10), que ordena dar trámite de apelación a la queja interpuesta por Telefónica contra el Oficio 451-2017-MTC/03, elevando los actuados a la referida instancia administrativo tributaria; y que se ordene acatar lo dispuesto en el artículo 156 del Código Tributario, para dar cumplimiento a la resolución antes invocada.

Requisito especial de la demanda

2. La demanda satisface el requisito especial de procedencia establecido por el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional¹, al haberse acreditado que la demandante remitió una carta notarial al Ministerio de Transportes y Comunicaciones con fecha 6 de diciembre de 2017 (f. 15), en la que solicita el cumplimiento del citado acto administrativo.

Análisis de la controversia

3. El artículo 200, inciso 6 de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.

4. Asimismo, el artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional prescribe las reglas que deberá seguir e1 juez en los casos en que el mandato contenido en una norma legal o en un acto administrativo: (i) sea genérico o poco claro; (ii) esté sujeto a controversia compleja; (iii) cuando sea necesario determinar la obligatoriedad o incuestionabilidad del mismo; y (iv) cuando, no obstante ser imperativo, sea contrario a la ley o a la Constitución.

5. En el presente caso, la Resolución del Tribunal Fiscal 2694-Q-2017 invocada, resolvió lo siguiente:

Declarar IMPROCEDENTE la queja presentada y darle trámite de apelación contra el Oficio N.° 451-2017-MTC/03 (...). (El subrayado es nuestro).

6. Al respecto, si bien la parte demandante alega que se trata de un acto administrativo que cumple con los requisitos mínimos para ser exigible mediante este proceso de cumplimiento, de autos se advierte que, durante el trámite de la presente causa, la entidad demandada ha acreditado haber cuestionado judicialmente la naturaleza tributaria que el Tribunal Fiscal le ha atribuido al canon por el uso del espectro radioeléctrico, puesto que, con fecha 3 de noviembre de 2011, interpuso demanda contencioso-administrativa contra el Ministerio de Economía y Finanzas. En la demanda argumenta que el canon por uso del espectro radioeléctrico no tiene naturaleza tributaria, por lo que no le corresponde la aplicación del Código Tributario, como erróneamente determinado el Tribunal Fiscal.

7. Esta demanda fue estimada tanto por el Decimonoveno Juzgado Especializado en lo Contencioso Administrativo con Subespecialidad en Temas Tributarios y Aduaneros de la Corte Superior de Justicia de Lima, como por la Sexta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo con Subespecialidad en Temas Tributarios y Aduaneros de la citada corte, y ambos coincidieron en que “el canon por uso del espectro radioeléctrico no tiene naturaleza tributaria en la especie de tasa derecho, por tanto, el Tribunal Fiscal no es competente para conocer y resolver en última instancia administrativa los recursos presentados respecto de dicha materia, sino el Ministerio de Transportes y Comunicaciones por ser la autoridad competente en la referida materia” (f. 309).

8. Frente a ello, el Ministerio de Economía y Finanzas, en representación del Tribunal Fiscal, interpuso recurso de casación [Casación 704-2020 LIMA] (f. 314-B), el cual fue declarado infundado por las siguientes razones:

[...] 3.18 En el caso concreto, se aprecia que no existe normativa alguna que establezca de forma expresa que el canon por el uso de espectro radioeléctrico tenga naturaleza tributaria; afirmar que el mismo tiene naturaleza tributaria no solo afectaría al principio de reserva de ley sino también al principio de legalidad, pues se estaría vulnerando la seguridad jurídica o certeza del derecho al imponer una obligación fiscal que no tiene alcances precisos.

3.19 En este contexto, se colige que el espectro radioeléctrico es un recurso natural consagrado constitucionalmente, de patrimonio y soberanía del Estado, quien promueve su uso sostenible. Asimismo, se ha establecido el pago por parte de los usuarios del mismo, denominado retribución económica, la cual constituye una limitante al uso indiscriminado del espectro radioeléctrico; y la explotación del mismo se circunscribe en la relación jurídica que se establece cuando media una concesión en una relación bilateral o contractual dando lugar al pago de un canon que tiene naturaleza administrativa; por lo que la entidad demandante es competente para resolver el caso de autos (…) [resaltado agregado]”.

9. Efectivamente, se advierte que existía una falta de determinación de la naturaleza del canon por el uso del espectro radioeléctrico (si es un tributo, o no), lo cual llevó a la necesidad de esclarecer cuál es la autoridad competente para dilucidar controversias en torno a dicho canon (pues eso depende de la naturaleza que se le reconozca). Precisamente, este asunto fue también observado en la sentencia recaída en el Expediente 05106-2022-PC/TC, en la que se afirma lo siguiente:

[…] esta Sala verifica que existe interpretaciones disímiles respecto a la naturaleza tributaria o no del canon por el uso del espectro radioeléctrico, y que tanto el Tribunal Fiscal como el Ministerio de Transportes y Comunicaciones manejan tesis interpretativas distintas sobre este mismo asunto. Al respecto, como comunicó la procuraduría del MTC en su escrito de contestación, la contienda de competencias sobre esta materia fue comunicada a través del “Oficio Múltiple N°914 2015-PCM/SG, del 03 de noviembre de 2015, remitido por el Secretario General de la Presidencia del Consejo de Ministros, adjuntando copia del Informe N°276-2015-PCM/OGAJ-LUA, del 29 de octubre de 2015, copia del Memorando N°1014-2015-PCM/SGP, del 10 de setiembre de 2015, y copia del Informe N°034-2015-PCM-SGP/AAM, de fecha 10 de setiembre de 2015, que constituye la opinión técnica final de la Presidencia del Consejo de Ministros, en la cual la PCM ha concluido que el MTC y el MEF (sector al que pertenece el Tribunal Fiscal) coincidieron en precisar que la naturaleza jurídica del canon por la utilización del espacio radioeléctrico es una contraprestación por el uso temporal del referido recurso natural y no es un tributo”. Siendo este el caso, con la emisión de la Resolución Viceministerial 464-2013-MTC/03 se habría agotado ya la vía administrativa y contra dicha resolución no cabía presentar otra apelación. [Resaltado agregado].

10. Aplicadas dichas consideraciones al caso concreto, se tiene entonces que con la expedición de la Resolución Viceministerial 480-2017-MTC/03, que declaró infundado el recurso interpuesto por la demandante, se agotó la vía administrativa. Asimismo, la Resolución del Tribunal Fiscal 2694-Q-2017, de 23 de agosto de 2017, contiene un criterio contrario al que fue dilucidado por la Presidencia del Consejo de Ministros y la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República en la citada CASACIÓN 704-2020 LIMA, por lo que, conforme a lo dispuesto en el artículo 66, inciso 4, del Nuevo Código Procesal Constitucional, corresponde desestimar la demanda.

11. A mayor abundamiento, cabe mencionar que con anterioridad a los pronunciamientos del Poder Ejecutivo y el Poder Judicial antes reseñados, el Tribunal Constitucional ya había advertido que “la controversia en torno a la naturaleza tributaria o no del canon por utilización del espectro radioeléctrico; conlleva a la controversia respecto a la competencia del Tribunal Fiscal para conocer las apelaciones referidas a las disputas suscitadas sobre el referido canon; lo cual no corresponde dilucidar en este proceso” (fundamento 5 de la sentencia del Expediente 03480-2019-PC/TC).

12. En ese sentido, debido a que lo solicitado por la demandante no cumple con los requisitos mínimos que debe reunir un acto administrativo para que sea exigible mediante el proceso de cumplimiento, debe desestimarse la presente demanda de cumplimiento.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA la demanda de cumplimiento.

Publíquese y notifíquese.

SS.

DOMÍNGUEZ HARO

MORALES SARAVIA

GUTIÉRREZ TICSE

MONTEAGUDO VALDEZ

OCHOA CARDICH

VOTO SINGULAR DE LA MAGISTRADA

PACHECO ZERGA

Con el mayor respeto por la posición de mis colegas magistrados, emito el presente voto singular por las siguientes consideraciones.

Delimitación del petitorio

1. El objeto de la presente demanda es que se dé cumplimiento al mandato legal contenido en la Resolución del Tribunal Fiscal 2694-Q-2017, de 23 de agosto de 2017², mediante la que se ordena dar trámite de apelación a la queja interpuesta por Telefónica del Perú Sociedad Anónima Abierta contra el Oficio 451-2017-MTC/03, elevando los actuados a la referida instancia administrativo tributaria; y se ordene acatar lo dispuesto en el artículo 156 del Código Tributario, para dar cumplimiento a la resolución antes invocada.

Requisito especial de la demanda

2. La presente demanda satisface el requisito especial de procedencia establecido por el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional³, por cuanto obra la carta notarial de 6 de diciembre de 2017⁴, mediante la cual la recurrente solicitó a la entidad emplazada el cumplimiento de la Resolución del Tribunal Fiscal 2694-Q-2017.

Análisis de la controversia

3. En el artículo 200, inciso 6 de la Constitución Política se establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, en el artículo 65, inciso 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional⁵ se señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.

4. Asimismo, en el artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional se establece las reglas que deberá seguir el juez en los casos en que el mandato contenido en una norma legal o en un acto administrativo: (i) sea genérico o poco claro; (ii) esté sujeto a controversia compleja; (iii) cuando sea necesario determinar la obligatoriedad o incuestionabilidad del mismo; y (iv) cuando no obstante ser imperativo sea contrario a la ley o a la Constitución.

5. En el presente caso, en la Resolución del Tribunal Fiscal 2694-Q-2017 invocada, se resolvió lo siguiente:

“Declarar IMPROCEDENTE la queja presentada y darle trámite de apelación contra el Oficio N.° 451-2017-MTC/03 (...)”. (el subrayado es nuestro)

6. Nótese que este pronunciamiento del Tribunal Fiscal se emitió a raíz de una queja presentada por la ahora demandante, figura prevista en el artículo 155 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, según el cual:

La queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en este Código, en la Ley General de Aduanas, su reglamento y disposiciones administrativas en materia aduanera; así como en las demás normas que atribuyan competencia al Tribunal Fiscal.

7. Obsérvese que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) bien pudo haber cuestionado la Resolución del Tribunal Fiscal 2694-Q-2017 presentando directamente una demanda contencioso administrativa en sede judicial. No se advierte en el expediente que el MTC haya cuestionado de algún modo la citada resolución del Tribunal Fiscal.

8. Así, considero que el mandato contenido en la resolución precitada se encuentra vigente, pues de autos no se advierte lo contrario; es decir, no ha sido declarado nulo o ineficaz por alguna autoridad administrativa o judicial, más aún cuando, durante el trámite de la presente causa, el MTC no han acreditado haber cuestionado judicialmente la citada resolución del Tribunal Fiscal, cuestionando su competencia para abocarse a este tipo de casos. Asimismo, se trata de un acto administrativo firme que aún no se ha cumplido y, con un mandato cierto y claro, de índole estrictamente procedimental, que consiste en dar trámite al escrito ingresado como queja contra el Oficio 451-2017-MTC/03 como uno de apelación. Asimismo, no está sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, pues, claramente se desprende que la obligación dispuesta es concreta y no resulta contraria a la ley o a la Constitución, además que, se reitera, el MTC no la ha controvertido judicialmente.

9. En consecuencia, habiéndose acreditado que la parte emplazada ha sido renuente al cumplimiento del mandato reclamado por el beneficiario, corresponde, de conformidad con el artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional⁶, condenarla al pago de los costos procesales, los cuales deberán ser liquidados en la etapa de ejecución de la presente sentencia.

10. Sin perjuicio de lo indicado en el presente voto singular, el efecto de mi decisión es ordenar que, en un plazo máximo de diez días hábiles, cumpla en sus propios términos el mandato dispuesto en la Resolución del Tribunal Fiscal 2694-Q-2017, de 23 de agosto de 2017, y que, en virtud de ello, previa verificación de los requisitos de admisibilidad eleve dichos actuados al Tribunal Fiscal. Una vez ejecutada esta remisión, corresponde al Tribunal Fiscal pronunciarse sobre el tema de fondo, decisión que, de considerarlo pertinente, puede ser impugnada conforme a ley, tanto por Telefónica del Perú Sociedad Anónima Abierta como por el MTC.

Por estos fundamentos, considero que se debe:

1. Declarar FUNDADA la demanda, al haberse comprobado la renuencia del Ministerio de Transportes y Comunicaciones a cumplir el mandato contenido en la Resolución del Tribunal Fiscal 2694-Q-2017, de 23 de agosto de 2017.

2. ORDENAR al Ministerio de Transportes y Comunicaciones que, en un plazo máximo de diez días hábiles, cumpla en sus propios términos el mandato dispuesto en la Resolución del Tribunal Fiscal 2694-Q-2017, de 23 de agosto de 2017, y que, en virtud de ello, previa verificación de los requisitos de admisibilidad, eleve dichos actuados al Tribunal Fiscal.

3. CONDENAR al Ministerio de Transportes y Comunicaciones al pago de los costos procesales.

S.

PACHECO ZERGA

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

Con el debido respeto por la posición de mis colegas, emito el siguiente voto singular, en tanto discrepo del fallo adoptado en la ponencia suscrita por la mayoría. Las razones que sustentan mi posición se resumen en lo siguiente:

1. El representante de Telefónica del Perú SAA interpone demanda de cumplimiento contra el Ministerio de Transportes y Comunicaciones por emitir el Oficio 0451-2017-MTC, en el que se niega a elevar al Tribunal Fiscal el recurso impugnatorio de apelación interpuesto contra Resolución Viceministerial 480-2017-MTC/03 que agota la vía administrativa, a pesar de que ello fue ordenado por el mismo Tribunal Fiscal vía queja, por medio de la Resolución 2694-Q-2017.

2. En el presente caso, la Resolución del Tribunal Fiscal 2694-Q-2017 invocada, resolvió lo siguiente:

Declarar IMPROCEDENTE la queja presentada y darle trámite de apelación contra el Oficio N.° 451-2017-MTC/03 (...).

(el subrayado es nuestro)

3. En tanto la discusión respecto de la naturaleza jurídica del canon por el uso del espectro radioeléctrico, considero necesaria la argumentación basada en el principio pro actione, en tanto deberá de verificarse si la resolución cuyo cumplimiento se solicita cumple con las reglas preestablecidas para este proceso.

4. Se verifica en autos que se ha cumplido con el requisito especial del artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional, pues el recurrente solicitó el cumplimiento de la resolución a la entidad demandada por medio de carta notarial de fecha 6 de diciembre del 2017 (fojas 17), por lo que corresponde analizar entonces los demás requisitos establecidos en el artículo 66 del Código.

5. Se verifica que la resolución cuyo cumplimiento se reclama mantiene su vigencia, al no existir prueba alguna que de indicio o certeza de lo contrario; el mandato consiste en dar trámite de apelación contra el Oficio N° 451-2017-MTC/03, por lo que su mandato no tiene ningún vértice sujeto a interpretación dispar o compleja, no encontrándose tampoco sujeta a condición más allá de los aspectos procesales de admisibilidad en sede administrativa, por lo que mantiene su carácter obligatorio en observancia de las competencias del Tribunal Fiscal.

6. Es incuestionable entonces el derecho procesal del demandante a que su recurso sea resuelto por la entidad competente para ello, deviniendo en insostenible la renuencia del Ministerio de Transportes y Comunicaciones para ello.

Por dichas consideraciones, mi voto es por declarar:

1. FUNDADA la demanda de cumplimiento interpuesta contra el Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

2. ORDENAR al Ministerio de Transportes y Comunicaciones que, en un plazo máximo de diez días hábiles, cumpla en sus propios términos el mandato dispuesto en la Resolución del Tribunal Fiscal 2694-Q-2017, de 23 de agosto de 2017, y que, en virtud de ello, previa verificación de los requisitos de admisibilidad eleve dichos actuados al Tribunal Fiscal.

3. CONDENAR al Ministerio de Transportes y Comunicaciones al pago de los costos procesales.

S.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ