Sala Primera. Sentencia 1065/2025

EXP. N.º 02281-2024-PA/TC

LIMA

CELESTINA MAFALDA PADILLA BARBARÁN

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 13 días del mes de agosto de 2025, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Morales Saravia, Monteagudo Valdez y Gutiérrez Ticse, emite la presente sentencia, con los votos singulares de los magistrados Hernández Chávez y Ochoa Cardich. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Celestina Mafalda Padilla Barbarán contra la resolución que obra a folio 114, de fecha 2 de mayo de 2024, expedida por la Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró infundada la demanda de autos.

ANTECEDENTES

La recurrente, con fecha 28 de junio de 2023, interpuso demanda de amparo1 contra la Procuraduría General del Estado, pues alegó la vulneración de su derecho constitucional al trabajo y solicitó que se deje sin efecto la Resolución D00234-2023-JUS/PGE-PG, de fecha 13 de abril de 2023, mediante la cual se le cesó en sus funciones de procuradora pública adjunta de la Municipalidad de Santiago de Surco; y que, como consecuencia, se ordene su reposición en el referido cargo que ha venido desempeñando desde enero de 2019, hasta que fue arbitrariamente cesada a través de la resolución administrativa que cuestiona, por la causal de límite de edad establecida en el numeral 6 del artículo 38 del Decreto Legislativo 1326.

El Décimo Juzgado Constitucional de Lima, mediante Resolución 1, de fecha 13 de julio de 2023, admitió a trámite la demanda.2

El procurador público de la Procuraduría General del Estado formuló denuncia civil contra la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, contestó la demanda3 y señaló que la Resolución D00234-2023-JUS/PGE-PG, mediante la cual cesa a la actora en sus funciones de procuradora pública adjunta de la Procuraduría Municipal de Santiago de Surco, por la causal de límite de edad, al cumplir 70 años de edad, se encuentra amparada en el numeral 6 del artículo 38 del Decreto Legislativo 1236, no tratándose de un actuar arbitrario, por lo cual no se vulnera derecho constitucional alguno en perjuicio de la recurrente.

El a quo, por Resolución 3, del 8 de setiembre de 2023, declaró infundada la denuncia civil4; y con Resolución 7, de fecha 18 de setiembre de 20235, declaró infundada la demanda, por considerar que de autos no se encuentra acreditada la vulneración del derecho al trabajo que se alega en la demanda, y que la Procuraduría General del Estado ha cesado en sus funciones a la demandante al expresar debidamente la norma legal que ampara su decisión y atendiendo a la vigencia de las leyes aplicables.

La Sala Superior revisora confirmó la resolución apelada por considerar que las resoluciones administrativas que cuestiona el accionante han sido emitidas en aplicación de las normas legales vigentes para el cese laboral de los procuradores públicos de la Procuraduría General del Estado, por lo que no se advierte la existencia de vulneración alguna de los derechos constitucionales invocados en la demanda.6

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

  1. La recurrente interpuso demanda de amparo con la finalidad de que se deje sin efecto la Resolución D00234-2023-JUS/PGE-PG, de fecha 13 de abril de 2023, mediante la cual se le cesa en sus funciones de procuradora pública adjunta de la Procuraduría Municipal de Santiago de Surco; y que, como consecuencia, se ordene su reposición en el referido cargo que ha venido desempeñando.

Análisis de la controversia

  1. En el presente caso, debe evaluarse si lo pretendido en la demanda será dilucidado en una vía diferente de la constitucional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7.2 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

  2. En la sentencia emitida en el Expediente 02383-2013-PA/TC, publicada en el diario oficial El Peruano el 22 de julio de 2015, este Tribunal estableció en el fundamento 15, con carácter de precedente, que la vía ordinaria será “igualmente satisfactoria” como la vía del proceso constitucional de amparo si en un caso concreto se demuestra, de manera copulativa, el cumplimiento de los siguientes elementos: i) que la estructura del proceso es idónea para la tutela del derecho; ii) que la resolución que se fuera a emitir pueda brindar tutela adecuada; iii) que no existe riesgo de que se produzca irreparabilidad; y iv) que no existe necesidad de una tutela urgente derivada de la relevancia del derecho o de la gravedad de las consecuencias.

  1. En el caso de autos, la recurrente cuestiona su cese como procuradora pública del municipio demandado y solicita su reingreso por considerar que ha sido objeto de un despido arbitrario. En ese sentido, desde una perspectiva objetiva, el proceso contencioso-administrativo cuenta con una estructura idónea para acoger la pretensión de la parte demandante y darle tutela adecuada. En otras palabras, el proceso contencioso-administrativo se constituye en una vía célere y eficaz respecto del amparo, donde puede resolverse el caso de derecho fundamental propuesto, de conformidad con el precedente establecido en la Sentencia 02383-2013-PA/TC.

  1. Por otro lado, atendiendo a una perspectiva subjetiva, en el caso de autos no se ha acreditado un riesgo de irreparabilidad del derecho en caso de que se transite por la vía del proceso contencioso-administrativo. De igual manera, tampoco se verifica que en autos se haya acreditado de manera fehaciente la necesidad de tutela urgente derivada de la relevancia del derecho en cuestión o de la gravedad del daño que podría ocurrir.

  1. Por lo expuesto, en el caso concreto existe una vía igualmente satisfactoria, que es el proceso contencioso-administrativo, por lo que corresponde declarar la improcedencia de la demanda.

  1. De otro lado, si bien la sentencia emitida en el Expediente 02383-2013-PA/TC establece reglas procesales en sus fundamentos 18 a 20, es necesario precisar que dichas reglas son aplicables solo a los casos que estaban en trámite cuando la precitada sentencia fue publicada en el diario oficial El Peruano (22 de julio de 2015). En el caso de autos no se presenta dicho supuesto porque la demanda se interpuso el 28 de junio de 2023.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar IMPROCEDENTE la demanda.

Publíquese y notifíquese.

SS.

MORALES SARAVIA

GUTIÉRREZ TICSE

MONTEAGUDO VALDEZ

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ CHÁVEZ

Con el debido respeto por la posición de mis distinguidos colegas, emito el siguiente voto singular, en tanto discrepo del fallo adoptado en la ponencia suscrita por la mayoría. Las razones que sustentan mi posición se resumen en lo siguiente:

  1. Con fecha 28 de junio de 2023, Celestina Mafalda Padilla Barbarán interpuso demanda de amparo contra la Procuraduría General del Estado, pues alegó la vulneración de su derecho constitucional al trabajo y solicitó que se deje sin efecto la Resolución D00234-2023-JUS/PGE-PG, de fecha 13 de abril de 2023, mediante la cual se le cesa en sus funciones de procuradora pública adjunta de la Municipalidad de Santiago de Surco; y que, como consecuencia, se ordene su reposición en el referido cargo que ha venido desempeñando desde enero de 2019, hasta que fue arbitrariamente cesada a través de la resolución administrativa que cuestiona, por la causal de límite de edad establecida en el numeral 6 del artículo 38 del Decreto Legislativo 1326.

  2. Así pues, en la STC 02383-2013-PA/TC, publicada en el diario oficial El Peruano el 22 de julio de 2015, el Tribunal Constitucional determinó en el Fundamento 15 de la misma, con valor de precedente, que una vía ordinaria será “igualmente satisfactoria” que el proceso constitucional de amparo si se demuestra de manera conjunta el cumplimiento de los siguientes elementos, los cuales se encuentran en dos niveles:

  1. La perspectiva objetiva confirma la idoneidad del proceso a través de la verificación de dos subniveles: (i) la estructura del proceso sea idónea, que implica determinar la existencia de un proceso célere y eficaz que pueda proteger el derecho invocado (estructura idónea) y; (ii) el tipo de tutela que ofrece el proceso, evaluando si este puede satisfacer las pretensiones del recurrente de forma equivalente al proceso de amparo (tutela idónea).

  2. La perspectiva subjetiva se enfoca en la satisfacción que brinda el proceso, analizando también dos subniveles: (i) la existencia de riesgo que se produzca la irreparabilidad y; (ii) la existencia necesidad de una tutela urgente derivada de la relevancia del derecho o de la gravedad de las consecuencias.

  1. En esa misma línea, el Tribunal Constitucional ha desarrollado a lo largo de su jurisprudencia estos criterios; así, por ejemplo, en lo que respecta a evaluar la estructura del proceso sea idónea para la tutela del derecho, este Colegiado ha precisado que la estructura del proceso abreviado laboral regulado por la Nueva Ley Procesal del Trabajo permite brindar tutela idónea en aquellos casos en los que se solicita la reposición laboral como única pretensión (cfr. STC 02383-2013-PA/TC F.J. 27). De igual forma, se ha precisado que, para discutir la validez de una resolución administrativa, el proceso-contencioso administrativo es célere y eficaz, en tanto el mismo brinda dentro de su estructura una etapa probatoria amplia para dicho fin.

  2. Por otro lado, en lo que respecta al criterio de que la resolución que se fuera a emitir podría brindar tutela adecuada, el Tribunal Constitucional señaló en la STC 01396-2017-PA/TC que, en aquellos casos en los que el proceso contencioso-administrativo posea una estructura adecuada para conocer la controversia, pero que pueden presentarse razones que no permitan que dicho proceso brinde la tutela adecuada, como son aquellos casos en los que no se requiere el agotamiento de la vía previa, el amparo será la vía idónea para conocer el caso.

  3. En lo que respecta a la perspectiva subjetiva, en cuanto a determinar si existe necesidad de una tutela urgente derivada de la relevancia del derecho o de la gravedad de las consecuencias, el Tribunal Constitucional ha dicho que cuando la cuestión a discutirse se encuentre vinculada al derecho al trabajo de una mujer embarazada y su derecho a la no discriminación, el caso revistará de relevancia constitucional, siendo el amparo la vía idónea (7). De igual forma, conforme a la STC 01844-2021-PA/TC, en los casos en los que las fuerzas armadas o policiales expulsan a alguno de sus integrantes, y ello pueda o no constituir una vulneración de los derechos fundamentales alegados, el proceso de amparo será el adecuado para brindar la tutela urgente que amerita el caso. Asimismo, cuando la materia controvertida de la demanda verse sobre los derechos previsionales de los adultos mayores, conforme a la STC 00802-2022-PA/TC, el amparo será la vía idónea para tutelar el derecho alegado.

  4. Finalmente, respecto a la existencia de riesgo de que se produzca la irreparabilidad del derecho, el Tribunal Constitucional realiza un análisis en función a cada caso en concreto. Esto implica que de lo planteado por el demandante se logre advertir dicho riesgo como tal. Así, por ejemplo, se tiene lo resuelto respecto del riesgo de irreparabilidad del derecho a la libertad de empresa en la STC 02373-2023-PA/TC, en función a las medidas cuestionadas y el efecto en el derecho del demandante, atendiendo al contexto propio del mercado en el que funcionaba la recurrente; de igual forma, en la STC 01341-2014-AA/TC, se ha señalado que cuando la demanda constitucional haya sido interpuesta, y el trámite haya tardado demasiado, remitir todo a la vía contencioso-administrativa resultaría perjudicial para los derechos del demandante. Cabe resaltar que, en la STC 06200-2014-PA/TC, pese a alegar un derecho fundamental o la relevancia constitucional de la controversia, este Tribunal Constitucional ha señalado que es necesario acreditar el riesgo de irreparabilidad a fin de determinar al amparo como la vía idónea.

  5. Cómo se logra advertir, cada caso en concreto deberá ser analizado en virtud de los cuatro criterios esbozados por este Tribunal Constitucional, en tanto debe verificar lo que se pretende por el demandante y los argumentos que sostienen ello con el fin de poder evaluar tanto el aspecto objetivo y subjetivo de una potencial vía igualmente satisfactoria.

  6. En el caso de autos, la recurrente cuestiona su cese como Procuradora Pública del municipio demandado y solicita su reingreso a laborar por considerar que ha sido objeto de un despido arbitrario. En ese sentido, desde una perspectiva objetiva, el proceso laboral previsto en la Nueva Ley Procesal del Trabajo, Ley 29497, cuenta con una estructura idónea para acoger la pretensión de la parte demandante y darle tutela adecuada. En otras palabras, el referido proceso se constituye en el caso de autos en una vía célere y eficaz respecto del amparo, donde puede resolverse el caso de derecho fundamental propuesto por la parte demandante, de conformidad con el fundamento 27 de la STC 02383-2013-PA/TC.

  7. Por otro lado, atendiendo a una perspectiva subjetiva, se verifica que la edad de la demandante es de 73 años, por lo que se acredita la necesidad de una tutela de urgencia en tanto la actora pertenece al grupo de adultos mayores, el cual reviste una especial atención y protección.

  8. Aunado a ello, se verifica además la relevancia constitucional respecto a la gravedad de las consecuencias que puedan producirse en el presente caso, para lo cual debe entenderse la lógica de la función constitucional que realizan los Procuradores del Estado.

  9. La Constitución Política contiene en su apartado orgánico el reconocimiento tanto de los Poderes del Estado, Organismos Constitucionalmente Autónomos, Organismos de Relevancia Constitucional, así como cargos con una función constitucional. Dentro de estos últimos podemos encontrar a los “Procuradores Públicos”, quienes conforme al artículo 47 de la Norma Fundamental, desempeñan la siguiente función:

Artículo 47.- Defensa Judicial del Estado

La defensa de los intereses del Estado está a cargo de los Procuradores Públicos conforme a ley. El Estado está exonerado del pago de gastos judiciales.

  1. Respecto a esta función de relevancia constitucional, el Tribunal Constitucional ha desarrollado que los procuradores públicos deben actuar con la responsabilidad y diligencia debida a fin de resguardar el cabal cumplimiento del orden público constitucional (Cfr. STC 00006-2006-PC/TC, fundamento 75).

  2. Así, la defensa judicial de los intereses del Estado supone una función de relevancia constitucional, garantizando los derechos plenos del Estado a través de la defensa judicial de los intereses de las entidades y sus funcionarios conforme al ordenamiento jurídico. En ese sentido, el presente caso no solo presenta una relevancia inherente en función a que la actora pertenece a un grupo de especial protección (adulto mayor), sino que, además, la función constitucional que realiza supone también una necesidad de tutela urgente en razón a las consecuencias que puedan producirse, tanto en la capacidad procesal de la defensa del Estado, como en eficiencia de esta.

  3. Ahora bien, es menester precisar además “la defensa judicial del Estado” constituye un sistema administrativo conforme al inciso 9 del artículo 46 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, que prescribe que su finalidad es regular la utilización de los recursos en las entidades de la Administración Pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.

  4. Con fecha 6 de enero de 2017 se publicó el Decreto Legislativo 1326 que reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado, que en su artículo 5 define que la defensa jurídica del Estado es la actividad de orden técnico legal que ejercer los/las procuradores/as públicos.

  5. Asimismo, forman parte de dicho sistema los siguientes: (i) la Procuraduría General del Estado y (ii) las Procuradurías Públicas. Del mismo modo, los operadores de este sistema son los siguientes:

1. Los miembros del Consejo Directivo.

2. El Procurador General del Estado.

3. El Procurador General Adjunto del Estado.

4. Los miembros del Tribunal Disciplinario.

5. Los procuradores públicos.

6. Los procuradores públicos adjuntos.

7. Los abogados vinculados al Sistema que ejercer la defensa jurídica del Estado.

  1. Dentro de todos los operadores supra, se aprecia que la demandante ostenta el cargo de procuradora pública adjunta. Por ello, el artículo 28 del precitado dispositivo normativo señaló que los procuradores públicos adjuntos están facultados para ejercer la defensa jurídica del Estado, contando con las mismas funciones que el procurador público.

  2. Conforme a lo expuesto, habiendo quedado establecido el marco constitucional, legal y jurisprudencial sobre los Procuradores Públicos en un Estado Constitucional de Derecho y la adecuación de la actora al grupo especial de protección (adulta mayor), se genera relevancia constitucional para la emisión de la sentencia correspondiente, previa audiencia pública.

Por estas consideraciones, mi voto es para que el presente caso TENGA AUDIENCIA PÚBLICA ANTE LA SALA PRIMERA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.

S.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

VOTO DEL MAGISTRADO OCHOA CARDICH

El magistrado que suscribe el presente voto ha sido llamado para resolver la discordia surgida entre los magistrados de la Sala Primera del Tribunal Constitucional. En ese sentido, me adhiero al voto del magistrado Hernández Chávez, por el cual se resuelve que: el presente caso TENGA AUDIENCIA PÚBLICA ANTE LA SALA PRIMERA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL; por los fundamentos ahí expuestos.

S.

OCHOA CARDICH

  1. Foja 11↩︎

  2. Foja 30↩︎

  3. Foja 38↩︎

  4. Foja 61↩︎

  5. Foja 81↩︎

  6. Foja 114↩︎

  7. STC 01675-2016-PA, F.J. 6.↩︎