SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 26 días del mes de marzo de 2025, en sesión de Pleno Jurisdiccional, los magistrados Pacheco Zerga (presidenta), con fundamento de voto que se agrega, Domínguez Haro (vicepresidente), Gutiérrez Ticse, Ochoa Cardich y Hernández Chávez han emitido la presente sentencia. Los magistrados Morales Saravia y Monteagudo Valdez emitieron votos singulares, que también se agregan. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Huber Wilton Vite Castillo contra la resolución que obra a folios 506, de fecha 26 de mayo de 2022, expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Piura, que declaró infundada la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Demanda

La parte demandante, con fecha 7 de abril de 2021, interpone demanda de amparo contra [i] el Jurado Nacional de Elecciones [JNE] y [ii] la Municipalidad provincial de Paita [cfr. fojas 2]. Solicita que se declare la nulidad de la Resolución 0402-2021-JNE [cfr. fojas 59], de fecha 23 de marzo de 2021, expedida por el Pleno del JNE en el marco del procedimiento de vacancia seguido en su contra en el cargo de regidor de la Municipalidad Provincial de Paita, que declara infundado su recurso de apelación y, en tal sentido, confirma el Acuerdo de Concejo 002-2020-CPP [cfr. fojas 45], del 8 de enero de 2020 —corregido mediante fe de erratas de fecha 23 de marzo de 2021 [cfr. fojas 44]—, que declara infundado su recurso de reconsideración formulado contra el Acuerdo de Concejo 171-2019-CPP, de fecha 29 de octubre de 2019, que declara fundada la solicitud de vacancia en su cargo de regidor de la Municipalidad Provincial de Paita. Consiguientemente, solicita que se ordene la restitución y la vigencia de las credenciales que se le entregaron como regidor y como alcalde —toda vez que, tras el deceso de don Teodoro Edilberto Alvarado Alayo como alcalde de la referida municipalidad, lo reemplazó en el cargo—.

En líneas generales, el demandante denuncia la violación concurrente de su derecho fundamental a la motivación y de su derecho fundamental a la participación política, pues, según él, el Acuerdo de Concejo 002-2020-CPP, que declara infundado su recurso de reconsideración presentado contra el Acuerdo de Concejo 171-2019-CPP, carece del número de votos suficiente para ratificar la decisión de vacarlo que exige el artículo 23 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, al no haber sido suscrito por los dos tercios del número legal de integrantes del Concejo Municipal de Paita. Así, precisa que, aunque inicialmente 8 de 12 integrantes del concejo municipal votaron a favor de vacarlo —mientras que 4 votaron en contra—, dicha decisión solamente fue ratificada por 7 de ellos; el resto —5—, en cambio, suscribió la estimación de su recurso de reconsideración; por tanto, enfatiza que no se cumple con la votación calificada. Sostiene que, pese a que esa irregularidad fue advertida por el JNE, no declaró la nulidad del mencionado acuerdo; por el contrario, la pasó por alto, apelando a los principios de celeridad y economía procesal.

Contestaciones de la demanda

La Municipalidad Provincial de Paita, con fecha 22 de diciembre de 2021, contesta la demanda [cfr. fojas 205] y solicita que sea declarada improcedente, en virtud de la causal de improcedencia prevista en el numeral 2 del artículo 7 del Nuevo Código Procesal Constitucional, pues, en su opinión, la cuestión litigiosa debe ser cuestionada en un proceso contencioso-administrativo, toda vez que el actor no ha acreditado que su reclamo deba ser resuelto con premura. O, en su defecto, infundada, toda vez que, a su criterio, las decisiones del JNE no son revisables en sede judicial y, en todo caso, ante una eventual irregularidad menor, debe prevalecer la conservación del acto, conforme a lo expresamente contemplado en el TUO de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Posición esta uniforme y reiterada del JNE, la misma que tiene por objeto no dilatar el problema de fondo por cuestiones netamente procedimentales y, de esta manera, evitar que la incertidumbre sobre la continuidad de las autoridades se prolongue más allá de lo que resulte necesario, en la medida que resulta evidente que el demandante incurrió en una causal de vacancia.

El JNE, con fecha 23 de diciembre de 2021, contesta la demanda [cfr. fojas 245] y solicita que sea declarada improcedente porque, a su juicio, lo decidido en relación con la confirmación de la vacancia del accionante es irrevisable. O, alternativamente, infundada, porque la Resolución 0402-2021-JNE ha sido válidamente emitida, debido a que el accionante incurrió en causal de vacancia, tras acreditarse que realizó actividades ejecutivas en el municipio, a pesar de que ello se encuentra expresamente prohibido.

Sentencia de primera instancia o grado

Mediante sentencia de fecha 8 de febrero de 2022 [cfr. fojas 311], el Juzgado Especializado Civil de Paita de la Corte Superior de Justicia de Piura declara fundada la demanda de amparo; y, en ese sentido, ordena al JNE restituir al accionante las credenciales requeridas en el petitorio de la demanda. Sostiene que la Resolución 0402-2021-JNE, que confirma el Acuerdo de Concejo 002-2020-CPP, que declara infundado el recurso de reconsideración formulado contra el Acuerdo de Concejo 171-2019-CPP, que declaró la vacancia del demandante, debe tener la misma cantidad de votos que la decisión recurrida a través del recurso de reconsideración.

Sentencia de segunda instancia o grado

La Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Piura, mediante sentencia de fecha 26 de mayo de 2022 [cfr. fojas 506], revoca la apelada y, reformándola, declara infundada la demanda, tras considerar que:

[…] más allá de discutir las cuestiones formales referentes a la votación necesaria para resolver el recurso de reconsideración, el JNE decidió resolver el tema de fondo y analizar si en los hechos se verificaba la causal de vacancia, ello considerando que, al hoy demandante se le garantizó su derecho de defensa, tanto en la Sesión de Concejo Municipal en la que se discutió sobre el recurso de reconsideración, como en el recurso de apelación ante el JNE, pues en ambos ámbitos ha podido discutir con amplitud de argumentos si en los hechos ocurrió o no infracción del artículo 11 de la Ley Orgánica de Municipalidades como causal de vacancia del cargo de regidor […].

FUNDAMENTOS

Análisis de procedencia de la demanda

1. Tal como se verifica de autos, mediante Resolución 0402-2021-JNE [cfr. fojas 59], de fecha 23 de marzo de 2021—suscrita por los señores Arce Córdova, Sanjinez Salazar y Rodríguez Vélez¹—, el JNE declara infundado el recurso de apelación interpuesto por el actor; y, en consecuencia, confirma el Acuerdo de Concejo 002-2020-CPP, del 8 de enero de 2020, que declara infundado el recurso de reconsideración que presentó contra el Acuerdo de Concejo 171-2019-CPP, del 29 de octubre de 2019, que, a su vez, declara fundada la solicitud de su vacancia presentada en su contra —en su condición de regidor del Concejo Provincial de Paita, pues, en el momento de su emisión, ya se desempeñaba como alcalde de aquel municipio—, al determinarse que incurrió en la causal de vacancia prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, que dispone lo siguiente: “Los regidores no pueden ejercer funciones ni cargos ejecutivos o administrativos, sean de carrera o de confianza, ni ocupar cargos de miembros de directorio, gerente u otro, en la misma municipalidad o en las empresas municipales o de nivel municipal de su jurisdicción”. Precisamente por ello, deja sin efecto la credencial que le otorgó como alcalde de la Municipalidad Provincial de Paita, departamento de Piura, así como la credencial de regidor del Concejo Provincial de Paita, departamento de Piura, elegido en las Elecciones Municipales 2018.

2. Ahora bien, aunque este Tribunal Constitucional considera que, en principio, se ha producido la sustracción de la materia controvertida, en la medida en que, con posterioridad a la interposición de la presente demanda, la denunciada agresión iusfundamental se ha tornado irreparable, porque el actor fue elegido como regidor de la Municipalidad Provincial de Paita para el periodo 2019-2022, y actualmente existen nuevas autoridades ediles en el mencionado gobierno local, las mismas que fueron elegidas para el periodo 2023-2026. Empero, resulta necesario expedir un pronunciamiento de fondo, en virtud de lo previsto en el segundo párrafo del artículo 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional, en vista de que el presente litigio no solamente versa sobre la salvaguarda de derechos subjetivos del accionante; también gira en torno a la preservación del mandato de una autoridad elegida por los ciudadanos residentes en Paita, quienes tienen el legítimo derecho a que, por un lado, las autoridades que eligieron en las urnas no sean removidas arbitrariamente, y, por otro lado, a que se respete escrupulosamente la normativa que regula la sucesión de la conducción de la alcaldía ante el fallecimiento de don Teodoro Edilberto Alvarado Alayo, quien fue elegido como alcalde de la Provincia de Paita. Y es que, tras su deceso, el demandante se encontraba conduciendo la alcaldía como parte del equipo que fue electo en las elecciones.

3. Así las cosas, tal como este Tribunal Constitucional aprecia de autos, la cuestión litigiosa radica en determinar cuántos votos del Concejo Municipal de Paita son necesarios para ratificar la vacancia de un regidor, en el marco de la dilucidación de un recurso de reconsideración. Al respecto, el JNE considera que, aunque la vacancia de un regidor se encuentra subordinada a la aquiescencia de una mayoría calificada ascendente a dos tercios del número legal de miembros del citado concejo municipal, la confirmación de esa decisión —vía reconsideración— no se encuentra sujeta a esa misma cantidad de votos, toda vez que, a su juicio, lo que se exige es una mayoría simple. El demandante, en cambio, aduce que tanto la decisión de vacarlo como la reconsideración de la misma se encuentran sujetas al voto conforme de dos tercios del número legal de integrantes del consejo edil.

4. Siendo así, este Tribunal Constitucional entiende que le corresponde determinar si la fundamentación de la Resolución 0402-2021-JNE incurre en un vicio o déficit de motivación externa al justificar su decisión a partir de una premisa jurídica abiertamente incorrecta: que el Acuerdo de Concejo 002-2020-CPP, que ratifica el Acuerdo de Concejo 171-2019-CPP, que, a su vez, decide vacar al accionante en su calidad de regidor —al desestimar el recurso de reconsideración interpuesto contra este último—, no requiere contar con la misma mayoría cualificada exigida al Acuerdo de Concejo 171-2019-CPP.

5. Consiguientemente, este Tribunal Constitucional estima que lo argüido incide, de modo directo, en el contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental a la motivación —conforme a lo señalado en el literal “c” del fundamento 7 de la sentencia dictada en el Expediente 00728-2008-PHC/TC— y, por conexidad, en el contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental a la participación política, en la medida que el recurrente denuncia que se le ha vacado de un cargo al que accedió por el voto popular a través de una resolución cuya fundamentación tiene un vicio que la deslegitima por completo. En consecuencia, corresponde evaluar, de modo externo, la fundamentación expuesta por el JNE en la Resolución 0402-2021-JNE.

6. En ese orden de ideas, este Tribunal Constitucional considera que no resulta de aplicación la causal de improcedencia tipificada en el numeral 1 del artículo 7 del Nuevo Código Procesal Constitucional, por cuanto lo esgrimido por el recurrente tiene relevancia iusfundamental, en tanto compromete el ámbito de protección de los citados derechos fundamentales. Por ende, corresponde expedir un pronunciamiento de fondo.

Sobre el control constitucional de pronunciamiento del JNE en materia electoral

7. El JNE tiene la atribución de impartir justicia en materia electoral y, por eso mismo, la competencia para interpretar la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, así como para aplicarla en las puntuales causas que llegan a su conocimiento. De ahí que, en principio, ni lo uno ni lo otro es pasible de ser revisado en sede constitucional, salvo que, como ha ocurrido en el caso de autos, la impartición de justicia electoral afecte negativamente el ámbito normativo de algún derecho fundamental, en cuyo caso corresponde revisar, de modo externo y observando el criterio de corrección funcional, aquello que ha sido decidido por dicho organismo constitucionalmente autónomo. Y esto es así porque la impartición de justicia en materia electoral no puede ser realizada al margen de la Constitución y de los derechos fundamentales.

8. Es más, en la sentencia pronunciada en el Expediente 05854-2005-PA/TC, este Tribunal Constitucional precisó, con el carácter de precedente, que

[…] toda interpretación de los artículos 142 y 181 de la Constitución que realice un poder público en el sentido de considerar que una resolución del JNE que afecta derechos fundamentales, se encuentra exenta de control constitucional a través del proceso constitucional de amparo, es una interpretación inconstitucional […].

9. En esta línea, en el fundamento 8 de la Sentencia del Pleno 240/2023, este Tribunal dejó plasmado lo siguiente:

[…] ningún poder público puede, mediante acto u omisión, apartarse del contenido normativo de los derechos fundamentales ni se encuentra exento del control constitucional ejercido por el poder jurisdiccional del Estado, en cuya cúspide –en lo que a la materia constitucional se refiere– se ubica este Tribunal. Desde luego, el referido órgano electoral no se halla al margen de este imperativo constitucional […].

Análisis del caso en concreto

10. A criterio de este Tribunal Constitucional, la interpretación que el JNE realiza del segundo párrafo del artículo 23 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, no resulta constitucionalmente válida, porque no toma en cuenta que lo exigido por el demandante en su recurso de reconsideración formulado contra el Acuerdo de Concejo 171-2019-CPP, es que el Concejo Municipal de Paita ratifique su decisión de vacarlo tras presentar nuevos medios probatorios; es decir, que reafirme su posición.

11. Por consiguiente, este Tribunal Constitucional concluye que si la validez del Acuerdo de Concejo 171-2019-CPP, que declara la vacancia del recurrente, se encuentra subordinada a que cuente con la aprobación de dos tercios del número legal de sus miembros; su ratificación, mediante Acuerdo de Concejo 002-2020-CPP, que desestima el recurso de reconsideración interpuesto contra el Acuerdo de Concejo 171-2019-CPP, también debe contar con aquel mismo número de votos.

12. Tal conclusión se basa en algo enteramente objetivo: que el recurso de reconsideración no es un recurso de alzada, pues es resuelto por la misma autoridad que emitió la decisión impugnada, a la que se le solicita que la reconsidere, esto es, que la ratifique —confirmándola— o que la revoque —dejándola sin efecto—. Por ende, la validez de la ratificación de la decisión de vacar al accionante debe contar con el mismo número de votos que la decisión ratificada, porque la preservación del voto ciudadano no es menos importante que acabar con la incertidumbre de si corresponde vacar una autoridad electa, o no.

13. En efecto, la vacancia de una autoridad elegida mediante el voto popular debe ser sumamente excepcional, razón por la cual se encuentra subordinada a la verificación del cumplimiento concurrente de requisitos formales y materiales, los cuales tienen la misma importancia, toda vez que la exigencia de determinado número de votos —tanto para vacar a un regidor como para ratificar la decisión de vacarlo— no es un asunto intrascendente, como erradamente lo ha entendido el JNE en la resolución cuestionada en sede constitucional.

14. Así pues, la ratificación de la decisión del Concejo Municipal de Paita de vacar al recurrente como regidor debe ajustarse plenamente a la exigencia de un quórum cualificado, similar al que adoptó la decisión primera. De lo contrario, podría llegarse al absurdo de permitirse la revocación de una eventual decisión del Consejo Municipal de Paita que hubiera rechazado la declaración de vacancia de un regidor debido a que no se alcanzó la aprobación de dos tercios del número legal miembros del consejo municipal, con la mera estimación de un recurso de reconsideración aprobado por esa misma mayoría simple que inicialmente no pudo vacarlo.

15. Por todas esas razones, se concluye que la fundamentación de la Resolución 0402-2021-JNE parte de una premisa jurídica abiertamente inválida, por lo que incurre en un objetivo vicio o déficit de motivación externa, en la medida en que, como ha sido explicado, su fundamentación ha incurrido en un vicio trascendente que, desde un análisis externo, la deslegitima por completo.

16. Por dicho motivo, como consecuencia de la mencionada nulidad, el JNE debe expedir un nuevo pronunciamiento en el que explícitamente evalúe si el Acuerdo de Concejo 002-2020-CPP cuenta con los votos necesarios para ratificar la vacancia del recurrente, pues, de no contar con los dos tercios del número legal de integrantes del Concejo Municipal de Paita, el JNE debe declarar la nulidad del acuerdo, y de este modo, desagraviar al recurrente.

17. No obstante, este Tribunal Constitucional considera necesario precisar, de modo enfático, que la estimación de la presente demanda no puede conllevar, en ningún caso, que se interfiera en el mandato de las autoridades que actualmente las reemplazan, toda vez que el mandato por el que se eligió al demandante ya venció.

18. Finalmente, y como consecuencia de la estimación de la demanda, este Tribunal Constitucional entiende que las emplazadas deben ser condenadas a asumir los costos del proceso, conforme a lo previsto en el artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda, al haberse acreditado la violación concurrente del derecho fundamental a la motivación y del derecho fundamental a la participación política del recurrente, a pesar de haberse producido la sustracción de la materia, con base en lo previsto en el segundo párrafo del artículo 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional. En consecuencia, NULA la Resolución 0402-2021-JNE [cfr. fojas 59], de fecha 23 de marzo de 2021, emitida por el Jurado Nacional de Elecciones, a fin de que expida una nueva resolución que observe lo expresamente indicado en la presente sentencia; resolución que, en ningún caso, puede interferir en el mandato de las autoridades actualmente electas.

2. CONDENAR a las emplazadas a la asunción de los costos del proceso.

Publíquese y notifíquese.

SS.

PACHECO ZERGA

DOMÍNGUEZ HARO

GUTIÉRREZ TICSE

OCHOA CARDICH

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

FUNDAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

PACHECO ZERGA

Con el mayor respeto por la posición de mis colegas magistrados, emito el presente fundamento de voto, pues considero necesario agregar a lo indicado en la ponencia al realizar el análisis de procedencia de la demanda, que, de los fundamentos 7, 8 y 9, se desprende, a manera de colofón, que no resulta de aplicación la causal de improcedencia contenida en el artículo 7, inciso 2 del Nuevo Código Procesal Constitucional², por lo que es factible ingresar a evaluar el fondo del asunto.

S.

PACHECO ZERGA

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

MORALES SARAVIA

No comparto lo resuelto en la decisión en mayoría del Tribunal Constitucional en el sentido de declarar fundada la demanda de amparo y declarar nula la Resolución 0402-2021-JNE, de fecha 23 de marzo de 2021. Estimo, en sentido contrario, que la demanda debe ser declarada IMPROCEDENTE por haberse producido la sustracción de la materia. Seguidamente expondré los respectivos argumentos:

1. En el caso concreto, sin ingresar al análisis del fondo de la controversia, es necesario precisar que el proceso de elecciones municipales del año 2022 para el periodo 2023-2026 para la elección de autoridades regionales y municipales, convocado mediante el Decreto Supremo 001-2022-PCM, ha concluido y se han proclamado nuevas autoridades municipales.

2. Así en el caso de la Municipalidad provincial de Paita el nuevo alcalde y regidores de la citada Municipalidad para el periodo 2023-2026, actualmente se encuentran en ejercicio de sus cargos (https://www.gob.pe/institucion/munipaita/funcionarios).

3. Siendo ello así, se aprecia que el periodo para el cual, el recurrente fue elegido en el cargo de regidor, ha culminado con el inicio de las funciones en el cargo de las nuevas autoridades de la Municipalidad provincial de Paita.

4. En consecuencia, estimo que se ha producido la sustracción de la materia controvertida, en la medida en que, con posterioridad a la presentación de la demanda de autos, la presunta afectación de los derechos invocados en la demanda se ha tornado irreparable, puesto que, producto del proceso electoral del año 2022, se eligieron nuevas autoridades de la Municipalidad provincial de Paita, que en la actualidad se encuentran en ejercicio de sus cargos. Por consiguiente, la demanda debe ser declarada improcedente.

S.

MORALES SARAVIA

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

MONTEAGUDO VALDEZ

Emito el presente voto porque no comparto lo finalmente decidido por mis colegas, ya que considero que la demanda debió ser declarada como IMPROCEDENTE.

El objeto de la demanda es que se declare la nulidad de la Resolución 0402-2021-JNE, de fecha 23 de marzo de 2021, expedida en el proceso de vacancia recaído en el Expediente JNE 2020027294, que declaró infundado el recurso de apelación y confirmó el Acuerdo de Consejo 002-2020-CPP, del 8 de enero de 2020, que, en su oportunidad, declaró infundado el recurso de reconsideración que interpuso el actor y declaró fundada la solicitud de vacancia en el cargo de regidor de la Municipalidad provincial de Paita y, consecuentemente, se emita una resolución que tutele sus derechos fundamentales. También se solicita que se declare nulo todo el procedimiento de vacancia tramitado en contra del actor, por lo que debe ordenarse la restitución y vigencia de su credencial que le fuera entregada como alcalde de la Municipalidad provincial de Paita, así como la credencial de regidor del Consejo provincial de Paita. Solicita también que se deje sin efecto todas las disposiciones legales que puedan contravenir la restitución del cargo vacado.

En el caso concreto, sin ingresar al análisis del fondo de la controversia, considero necesario precisar que el proceso de elecciones municipales del año 2022 para el periodo 2023-2026 para la elección de autoridades regionales y municipales, convocado mediante el Decreto Supremo 001-2022-PCM, ha concluido y se han proclamado nuevas autoridades municipales.

Así en el caso de la Municipalidad provincial de Paita el nuevo alcalde y regidores de la citada Municipalidad para el periodo 2023-2026, actualmente se encuentran en ejercicio de sus cargos (https://www.gob.pe/institucion/munipaita/funcionarios).

Siendo ello así, se aprecia que el periodo para el cual, el recurrente fue elegido en el cargo de regidor, ha culminado con el inicio de las funciones en el cargo de las nuevas autoridades de la Municipalidad provincial de Paita.

En consecuencia, estimo que se ha producido la sustracción de la materia controvertida, en la medida en que, con posterioridad a la presentación de la demanda de autos, la presunta afectación de los derechos invocados en la demanda se ha tornado irreparable, puesto que, producto del proceso electoral del año 2022, se eligieron nuevas autoridades de la Municipalidad provincial de Paita, que en la actualidad se encuentran en ejercicio de sus cargos. Por consiguiente, la demanda resulta improcedente en aplicación a contrario sensu del segundo párrafo del artículo 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional —que recoge lo regulado en el artículo 1 del derogado Código Procesal Constitucional—.

Ahora bien, y sin perjuicio de lo expuesto, advierto que la entidad demandada ha justificado las razones por las cuales consideraba que era necesario que se pronuncie sobre el fondo de la controversia. En efecto, de la revisión de la resolución impugnada, es posible concluir que la emplazada argumentó que justificó la expedición de un pronunciamiento sobre el fondo debido a la necesidad de poner fin a la controversia, y ello en la medida en que se discutía sobre la permanencia o no de un regidor, puesto de considerable importancia en las gestiones municipales. También señaló que dicho proceder se justificaba en virtud del principio de economía procesal, ya que contaba con todos los elementos para emitir un pronunciamiento definitivo. En ese sentido, la entidad expuso las razones por las cuales decidió resolver, en su momento, el fondo de la controversia, cuestión que no corresponde, en principio, ser examinada por parte del Tribunal Constitucional.

S.

MONTEAGUDO VALDEZ