SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 23 días del mes de enero de 2025, en sesión de Pleno Jurisdiccional, los magistrados Pacheco Zerga (presidenta), Domínguez Haro (vicepresidente), Gutiérrez Ticse y Hernández Chávez han emitido la presente sentencia. El magistrado Morales Saravia emitió voto singular, que se agrega. Sin la participación de los magistrados Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich, por abstenciones aprobadas en la sesión de Pleno del 28 de agosto de 2024. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Óscar Urviola Hani y otros, abogados de Caja Municipal de Ahorro y Crédito de Arequipa, contra la Resolución 17, de fecha 5 de mayo de 20221, expedida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Arequipa, que declaró improcedente la demanda en el extremo que pretende la inaplicación de los artículos 2 y 3 de la Ley 31143, e infundada en los demás extremos.
ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 16 de abril de 2021, la Caja Municipal de Ahorro y Crédito de Arequipa S.A. (Caja Arequipa), interpone demanda de amparo2, modificada mediante escrito de fecha 18 de mayo de 20213, contra el Congreso de la República. Solicita que se declare inaplicable a su caso, desde la fecha que entraron en vigencia: (i) los artículos 1, 2 y 3, de la Ley 31143, que dispone regular las tasas de interés en el sistema financiero estableciendo topes máximos y mínimos, la prohibición de capitalización de intereses y el cobro de penalidades, comisiones y gastos en caso de incumplimiento y disponen penalizar como delito de usura, el cobro de tasas de interés que excedan el límite máximo establecido por el BCRP; (ii) la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 31143, que dispone impedir que en los nuevos contratos en los que se establezcan reprogramaciones se pacte el cobro de intereses adicionales y comisiones; (iii) la Segunda Disposición Complementaria Final de la referida ley, que regula la oferta del seguro de desgravamen; (iv) la Tercera Disposición Complementaria Final de la ley, que establece la obligación de entrega de certificados de no adeudo, de liberación de prenda vehicular y de garantía hipotecaria al usuario en un plazo no mayor a siete días hábiles; (v) la Cuarta Disposición Complementaria Final de la ley, que dispone la prohibición del cobro denominado “comisión interplaza”. Como consecuencia, se ordene al demandado que se encuentra impedido de realizar cualquier acto o medida destinada a hacer efectivas las disposiciones contenidas en la Ley 31143; y se declare la inaplicación a su favor de la Circular 008-2021-BCRP, publicada en el diario oficial El Peruano el día 29 de abril de 2021; del Oficio Múltiple Nº 21957, de fecha 2 de mayo de 2021; de la Resolución SBS 1147-2021, de fecha 16 de abril de 2021; y/o de cualquier otra norma infralegal o acto administrativo emitido como consecuencia de la aplicación de la ley cuestionada.
Denuncia la vulneración de los artículos 58 (principio de economía social de mercado), 84 y 87 (competencias del BCRP y la Superintendencia de Banca y Seguros - SBS - y garantía del ahorro); 2.14 y 62 (libertad de contratar); 59 (libertad de empresa); 61 (libre competencia); 2.24, a) (seguridad jurídica); 2.16 y 70 (propiedad), de la Constitución Política del Perú.
Manifiesta que las normas antes descritas vulneran sus derechos invocados, pues las disposiciones regulatorias emitidas por la SBS inciden en la celebración de los contratos futuros con sus clientes a partir de la vigencia de la ley, así como en los contratos vigentes a la fecha de dación de dichas normas (stock actual), por la prohibición del cobro de penalidades y de la “comisión interplaza”, lo cual se agrava con el establecimiento de un procedimiento sancionador administrativo y persecución penal en caso de incumplimiento de las normas cuestionadas. Alega también que la circular cuestionada ha establecido una fórmula de cálculo para los intereses convencionales compensatorios y moratorios para la moneda nacional, como los intereses convencionales compensatorios para moneda extranjera, y ha establecido la vigencia de dichas tasas a partir del 1 de junio de 2021 hasta el 31 de octubre de 2021. Acota que corresponde aplicar dichos a un número importante de créditos de consumo y los dirigidos a la pequeña y microempresa, cuyas tasas suponían porcentajes mayores a los establecidos por el BCRP, por corresponder a sectores de riesgos con menos ingresos, los cuales se ven directamente impactados con los referidos topes, al no cubrir sus costos totales, por lo que se verá obligada a no continuar atendiendo a dichos sectores.
También aduce que a partir de la emisión del Oficio Múltiple N.º 21957 y la Resolución SBS 1147-2021, la afectación de sus derechos también se produce respecto de los contratos vigentes, pues se le ha impuesto la prohibición de cobrar penalidades frente al atraso del pago del crédito, la prohibición de capitalización de intereses por la demora en el pago del interés moratorio, la prohibición de cobro de interés adicional para el caso de reprogramaciones en caso de declaratoria del estado de emergencia y la prohibición de cobro de la “comisión interplaza” por el retiro de fondos en todos los cajeros automáticos o ventanillas de la propia caja; prohibiciones que considera arbitrarias, irrazonables y desproporcionadas, pues no son tributarias de la satisfacción del orden público que suponga la imperativa necesidad de reconducir las relaciones jurídicas entre privados para preservar la estructura de la sociedad sobre la base de un principio o valor esencial. Además, subraya que los pactos suscritos con sus clientes ya cumplieron su finalidad, que es la de obligar a las partes a su cumplimiento conforme a las cláusulas que, además, fueron aprobadas por la SBS en su oportunidad, por lo que resulta irrazonable y desproporcionado que se tengan por no puestas a partir de una intervención inconstitucional del legislador en dichas materias.
Asevera que la prohibición de la penalidad a los contratos vigentes afecta la decisión empresarial de actuación de mercado y su derecho a la libertad de empresa, pues anula su cobro en lugar del interés moratorio, cuando dicha posición estaba permitida expresamente. Además, refiere que también se afecta al patrimonio de la empresa porque ya no le será posible cobrar aquello que, aun habiendo sido pactado, ahora se encuentra prohibido; y aún más si se tiene por criterio el haberse extirpado del contrato el cobro de la penalidad, y al no haberse pactado el interés moratorio porque ambos no podían ser impuestos, entonces se considerará que el interés moratorio ya no es convencional, sino legal, lo cual es mucho menor al tope máximo impuesto por la ley, por lo que la intervención en el derecho de propiedad y la libertad de contratación es grave, pues se producirá indefectiblemente una reducción al patrimonio empresarial, además de afectar al ahorro que está en estrecha relación con los mecanismos de protección de las inversiones y los créditos dentro de los que se encuentra el cobro de penalidades o intereses moratorios. Acota que las disposiciones cuestionadas, al modificar de manera arbitraria e inmediata los contratos vigentes, han generado un intenso desajuste económico en las operaciones adicionales o complementarias ofrecidas a sus clientes con el cobro de comisiones y gastos ahora prohibidos.
Admisión a trámite
El Juzgado Constitucional de Arequipa, a través de la Resolución 1, de fecha 6 de mayo de 20214, admite a trámite la demanda, y mediante Resolución 2, de fecha 10 de junio de 2021, admite a trámite la modificación de la demanda.
Contestación
Con fecha 24 de agosto de 2021, el procurador público del Congreso de la República5 se apersona al proceso, deduce excepción de incompetencia por razón de la materia y contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente o infundada. Afirma que corresponde que la demanda de amparo sea rechazada, porque se encuentra en trámite una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31143. Además, alega que la ley ha seguido el procedimiento preestablecido en la Constitución y demás normas, desde su formación hasta su publicación y que la ley no impone alteración o restricciones a la forma de contratar, y que, si bien es cierto que la Constitución consagra el derecho a contratar, también lo es que se debe realizar siempre que no contravengan las leyes de orden público. Aduce que, de los fundamentos de hecho, tanto en la demanda primigenia como en su modificación, más que centrarse en demostrar la existencia de un hecho concreto y un agravio inminente a la demandante, lo que hace es relatar su posición u opinión sobre supuestos agravios a las funciones del BCRP y de la SBS, por presuntamente haber menoscabado el Congreso las atribuciones de las entidades mencionadas, debate que en todo caso corresponde al proceso competencial ante el Tribunal Constitucional.
Asimismo, entre otras cosas, indica que la declaratoria de emergencia nacional a causa del Covid-19, generó que el Poder Legislativo adopte medidas excepcionales para crear, regular, enmendar conductas que han surgido como consecuencia de esta situación de excepcionalidad que vive el país. Advierte que la ley impugnada no es autoaplicativa, pues se requiere de otras regulaciones, principalmente, de carácter administrativo, pues existen entes ejecutivos reguladores que tienen que intervenir, estudiar, establecer, regular los procedimientos al respecto sobre la base de datos de fluctuaciones, estadísticos, mercado y otros. Asimismo, señala que la demanda y su modificatoria no cuestionan un hecho en concreto y objetivo o algún hecho ocasionado directamente por la ley impugnada, sino que hacen cuestionamientos a las disposiciones reglamentarias u oficios emanados de órganos distintos y ajenos al Congreso de la República, como el BCRP y la SBS, a quienes no las ha considerado como demandadas. Asevera que, desde antes de la ley cuestionada, existen normas vigentes emitidas por el BCRP que establecen un límite a las tasas, como, por ejemplo, la Circular 018-2019-BCR, del 16 de 8 de 2019, donde se estableció que la tasa de interés convencional es determinada por el Directorio del BCRP y comunicada periódicamente en el Programa Monetario, lo cual no menoscaba la libertad de contratar ni la Ley Orgánica del BCRP.
Resolución de primer grado
El Juzgado Constitucional de Arequipa, mediante Resolución 8, de fecha 1 de setiembre de 20216, declara infundada la excepción de incompetencia por razón de materia; y a través de la Resolución 11, de fecha 18 de enero de 20227, declara improcedente la demanda en el extremo que pretende la inaplicación de los artículos 2 y 3, que disponen penalizar como delito de usura el cobro de tasas de interés que excedan el límite máximo establecido por el BCRP; e infundada en los demás extremos. Considera que no se afecta la economía social de mercado, ya que establecer un límite a las tasas de interés activas se fundamenta en la promoción de un bienestar general y sobre todo al sector más vulnerable. Sobre la garantía de ahorro, arguye que la demandante cuenta con el Fondo de Seguro de Depósito, que es un seguro que protege los ahorros, y que aplicar un límite a las tasas de interés activas a los usuarios de los créditos que brinda, no supone una obstaculización a la práctica del ahorro.
Aduce que no se advierte intervención en la libertad de empresa, pues esta se mantiene dentro de un límite fijado para las tasas de interés, y que los ingresos estimados a percibir (alegado como vulneración a la propiedad) no forman parte del patrimonio de la empresa, por lo que no se advierte una afectación al derecho de propiedad. Sobre la prohibición de capitalización de intereses, cobro de penalidades, comisiones y gastos, afirma que la ley ha aplicado límites y prohibiciones en forma tuitiva a los usuarios de servicios financiero. Sobre la inaplicación del delito de usura, refiere que la recurrente está cuestionando en abstracto la constitucionalidad de la norma. En cuanto a la Primera Disposición Complementaria Final, sostiene que ésta establece una posibilidad para que la entidad financiera realice modificaciones y reprogramaciones y otros, sin que esto implique para el deudor un cobro adicional, por lo que dicha medida se justifica en la declaratoria del estado de emergencia, pues la pandemia del Covid-19 ha afectado a la economía de gran parte de la población. Sobre la Segunda Disposición Complementaria Final, argumenta que el seguro de desgravamen no limita la libertad de contratar, puesto que la entidad demandante puede autodeterminativamente decidir la celebración de un contrato con la aseguradora que cuente con un seguro de desgravamen de rescate o devolución, de acuerdo a su interés. Sobre la Tercera Disposición Complementaria Final, considera que el plazo de 7 días para expedir la constancia de no adeudo es un problema interno vinculado con el procedimiento de emisión de dicho documento, lo que no forma parte del contenido constitucional del derecho a la libertad de empresa. Respecto de la Cuarta Disposición Complementaria Final, expresa que la parte demandante no ha acreditado que el uso de sus plataformas de retiro de dinero en localidades distintas a la que se abrió la cuenta (comisión interplaca) le suponga más gastos, porque las plataformas son de la misma entidad financiera. Finalmente, sostiene que los límites a las tasas de interés tienen un fin constitucional en una economía social de mercado.
Resolución de segundo grado
La Sala Superior revisora, mediante Resolución 17, de fecha 5 de mayo de 20228, confirma la apelada, por similares consideraciones.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
La recurrente solicita que se declare inaplicable, a su caso:
los artículos 1, 2 y 3, de la Ley 31143, Ley que protege de la usura a los consumidores de los servicios financieros, que disponen regular las tasas de interés en el sistema financiero estableciendo topes máximos y mínimos, y que disponen penalizar, como delito de usura, el cobro de tasas de interés que excedan el límite máximo establecido por el BCRP;
la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 31143, que dispone impedir que en los nuevos contratos en los que se establezcan reprogramaciones se pacte el cobro de intereses adicionales;
la Segunda Disposición Complementaria Final de la referida ley, que regula la oferta del seguro de desgravamen;
la Tercera Disposición Complementaria Final de la ley, que establece la obligación de entrega de certificados de no adeudo, de liberación de prenda vehicular y de garantía hipotecaria al usuario en un plazo no mayor a siete días hábiles;
la Cuarta Disposición Complementaria Final de la ley, que dispone la prohibición del cobro denominado “comisión interplaza”. En consecuencia, se ordene al demandado que se encuentra impedido de realizar cualquier acto o medida destinados a hacer efectivas las disposiciones contenidas en la ley cuestionada; y se declare la inaplicación a su favor de la Circular 008-2021-BCRP, publicada en el diario oficial El Peruano el día 29 de abril de 2021; del Oficio Múltiple Nº 21957, de fecha 2 de mayo de 2021; de la Resolución SBS 1147-2021, de fecha 16 de abril de 2021; y/o de cualquier otra norma infralegal o acto administrativo emitido como consecuencia de la aplicación de la ley cuestionada.
Denuncia la vulneración del principio de economía social de mercado, de las competencias del BCRP y la Superintendencia de Banca y Seguros –SBS- (garantía del ahorro), así como de los derechos a la libertad de contratar, a la libertad de empresa, a la libre competencia, a la seguridad jurídica y a la propiedad.
Análisis de la controversia
En principio, es importante precisar que el Tribunal Constitucional, mediante la sentencia emitida en los expedientes 00010-2021-PI/TC y 00012-2021-PI/TC (acumulados), publicada en el diario Oficial El Peruano el 22 de marzo de 2024, ha declarado la constitucionalidad, entre otros, de los artículos 1, 2 y 3, y la Primera, Segunda, Tercera, y Cuarta Disposición Complementaria Final de la Ley 31143 –Ley que protege de la usura a los consumidores de los servicios financieros–, disposiciones que son materia de cuestionamiento en el presente proceso de amparo.
En este sentido, el artículo VII del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional establece que “[l]os jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad […]”. Asimismo, el artículo 81 del mismo Código dispone que “[l]as sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad y las recaídas en los procesos de acción popular que queden firmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos […]”.
Es importante precisar que aun cuando no es posible inaplicar la norma invocada por haberse confirmado su constitucionalidad a través del citado proceso de control abstracto, sí es posible inaplicar los efectos de la citada norma cuando estos resulten inconstitucionales en su aplicación por parte de algún operador jurídico, para lo cual se hace necesario haber agotado la vía previa (de existir esta), demostrar con el suficiente material probatorio la aplicación inconstitucional de la norma y que no exista una vía igualmente satisfactoria al amparo, a los efectos de efectuar una evaluación sobre el fondo.
En el caso concreto, la recurrente, además de expresar las objeciones con relación a las disposiciones cuestionadas y sus efectos sobre los derechos que ha invocado a lo largo del trámite del proceso, aun cuando ha alegado como actos concretos de aplicación la emisión de la Circular 008-2021-BCRP, el Oficio Múltiple 21957 y la Resolución SBS 1147-2021, hasta el momento, no ha presentado información sobre cómo la materialización de la aplicación de las disposiciones cuestionadas han afectado sus derechos. Tal falta de medios probatorios también se presenta en lo que concierne a la posibilidad de haber agotado la vía previa, con relación a los actos concretos que acusa como lesivos.
Por tal motivo, el Tribunal Constitucional, en aplicación del artículo 7.1 del Nuevo Código Procesal Constitucional, considera que no corresponde emitir un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, en tanto que no resulta posible evaluar si los presuntos efectos de las normas cuestionadas que se acusan como lesivos, lo son, o no.
Sin perjuicio de lo antes expuesto, la parte demandante tiene a salvo su derecho de acción para acudir a la vía procesal que considere pertinente, con el suficiente material probatorio que demuestre la existencia de afectaciones a sus derechos que aduce.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo.
Publíquese y notifíquese.
SS.
PACHECO ZERGA
DOMÍNGUEZ HARO
GUTIÉRREZ TICSE
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
| PONENTE GUTIÉRREZ TICSE |
|---|
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO
MORALES SARAVIA
Discrepo, respetuosamente, de la decisión de mis colegas que han decidido declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo. Mi posición se sustenta en las siguientes razones:
Con fecha 16 de abril de 20219, la Caja Municipal de Ahorro y Crédito de Arequipa S.A. (Caja Arequipa), interpone demanda de amparo contra el Congreso de la República. Solicita que se declare inaplicable diversos artículos de la Ley 31143, Ley que protege de la usura a los consumidores de los servicios financieros; asimismo, que se disponga impedir al emplazado de realizar cualquier acto o medida destinada a hacer efectivas las disposiciones contenidas en la Ley y que se declare la inaplicación de toda norma infralegal o acto administrativo emitido como consecuencia de la aplicación de la ley cuestionada.
El Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Arequipa, mediante Resolución 1, de fecha 6 de mayo de 202110, resolvió admitir a trámite la demanda.
Con escrito de fecha 18 de mayo de 202111, la recurrente solicita la modificación de la demanda a fin de que también “se declare la inaplicación a la Caja demandante, de la Circular 008-2021-BCRP, publicada en el Diario Oficial El Peruano el día 29 de abril de 2021, del Oficio Múltiple N.° 21957, de fecha 02 de mayo de 2021, Resolución SBS 1147-2021 del 16 de abril de 2021 y/o cualquier otra norma infralegal o acto administrativo emitido como consecuencia de la aplicación de la Ley cuestionada”.
Mediante Resolución 2, de fecha 10 de junio de 202112, el Juzgado Constitucional resolvió admitir a trámite la modificación de la demanda, en el sentido de tener por variada y ampliada las pretensiones. Notificándose las resoluciones a la presidenta del Congreso de la República y a su procurador13.
Al respecto, se advierte que si bien en la Resolución 2, de fecha 10 de junio de 2021, se resolvió admitir a trámite la modificación de la demanda a efectos de variar y ampliar las pretensiones de la demanda, lo cierto es que no se ha emplazado a la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) que emitió el Oficio Múltiple 21957-2021-SBS, de fecha 2 de mayo de 202114, en el que se solicita la “adecuación de los modelos de contratos del sistema financiero a las disposiciones de la Ley que protege de la usura a los consumidores de los servicios financieros, Ley N° 31143” y la Resolución SBS 01147-2021, de fecha 16 de abril de 202115, que incorpora, sustituye y modifica diversos artículos y disposiciones contenidas en resoluciones que fueron expedidas por la propia SBS.
En ese sentido, de la revisión realizada a las piezas procesales en el presente expediente, no se observa que haya sido emplazada la SBS, en tanto habría emitido un oficio múltiple y una resolución que estarían generando una afectación concreta a los derechos fundamentales invocados en la demanda.
Si bien es cierto que, en principio, la relación jurídico-procesal en la presente causa está compuesta por la Caja Municipal de Ahorro y Crédito de Arequipa y el Congreso de la República, al ser el órgano que emitió la ley que se pretende inaplicar; también es cierto que se amplió el petitorio respecto a documentos emitidos por la SBS, en tanto el demandante alega que ya no solo existe una amenaza a los derechos fundamentales invocados, sino que a través de ésta se está concretizando la vulneración a sus derechos fundamentales conforme al escrito de modificación de la demanda.
Por lo tanto, se ha incurrido en la causal de nulidad insalvable al haberse admitido la modificación de la pretensión de la demanda y continuado con su tramitación sin que se haya emplazado a la SBS, por lo que, en aplicación del artículo 116 del Nuevo Código Procesal Constitucional, debe anularse lo actuado y remitirse al juez que admitió la demanda y su modificatoria para que la incorpore y la emplace, pues debe respetarse el derecho de defensa de la entidad en tanto estaría vulnerando de manera concreta los derechos alegados, por lo tanto, antes de entrar al análisis de fondo, corresponde que sea incorporada y notificada del presente proceso de amparo.
Sentido de mi voto
Por todo lo expuesto, mi voto es por:
Declarar NULO todo lo actuado desde la Resolución 2, de fecha 10 de junio de 2021 (f. 551), expedida por el Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Arequipa.
INCORPORAR a la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) como parte emplazada desde la primera instancia, a efectos de ejercer su derecho de defensa. Ejercido dicho derecho o vencido el plazo otorgado para ello, el juez competente de primer grado, atendiendo a los plazos procesales, deberá emitir el pronunciamiento correspondiente.
S.
MORALES SARAVIA