SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 11 días del mes de enero de 2025, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse y Domínguez Haro, con la participación del magistrado Monteagudo Valdez, convocado para dirimir la discordia suscitada en autos, toda vez que esta no fue resuelta con el voto del magistrado Hernández Chávez, ha dictado la presente sentencia. El magistrado Ochoa Cardich emitió voto singular, el cual se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Florencio Francisco Pinedo Cerna contra la sentencia de fojas 98, de fecha 5 de setiembre de 2023, expedida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Santa, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 12 de mayo de 2023, el recurrente interpuso demanda de cumplimiento contra la directora de la Unidad de Gestión Educativa Local de Corongo, con el objeto de que se cumpla la Resolución Directoral Ugel Corongo 0556-2019, de fecha 12 de junio de 2019, mediante la cual se dispuso el pago a su favor de la bonificación diferencial por desempeño de cargo y función equivalente al 30 % de la remuneración total, ascendente a la suma de S/. 48,142.47, por el periodo comprendido desde abril de 1996 hasta diciembre de 2018, más el pago de intereses legales¹.

El Juzgado Mixto de la Provincia de Corongo, mediante Resolución 2, de fecha 29 de mayo de 2023, admite a trámite la demanda de cumplimiento².

El procurador público del Gobierno Regional de Áncash contesta la demanda. Argumenta, entre otros, que, según lo establecido en la propia resolución administrativa cuyo cumplimiento se reclama, el pago de la suma que exige el actor estaba condicionado a contar con la disponibilidad presupuestal necesaria y que ello depende de los recursos que suministre el Ministerio de Ecolonomía y Finanzas. Asimismo, refiere que también están prohibidos legalmente los incrementos de remuneraciones, bonificaciones y su aprobación en el sector público³.

El a quo, mediante Resolución 4, de fecha 26 de junio de 2023, declaró improcedente la demanda, por estimar que el pago de la bonificación reclamada se sujeta a lo dispuesto en el D.S. 051-91-PCM, por lo que esta debió ser calculada con base en la remuneración total permanente y no en la íntegra, conforme a lo previsto en su artículo 9, tal como se ha señalado en la Casación 1074-2010-Arequipa, de fecha 19 de octubre de 2011; que, por tanto, no se cumplen los requisitos exigidos en la sentencia emitida en el Expediente 00168-2005-PC/TC⁴.

La directora de la Ugel Corongo se apersona al proceso y contesta la demanda indicando que la entidad no cuenta con disponibilidad presupuestaria⁵.

La Sala Superior confirmó la apelada por fundamentos similares. Precisa que el mandato está sujeto a controversia compleja, pues la norma que otorga la bonificación especial prescribe expresamente que esta se otorga con base en la remuneración total permanente, según se establece en los artículos 9 y 12 del Decreto Supremo 051-91-PCM, y que la resolución administrativa señala que la bonificación debe pagarse a partir de la remuneración total⁶.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. La demanda tiene por objeto que se ejecute la Resolución Directoral 0556-2019, de fecha 12 de junio de 2019, que dispuso el pago a su favor de la bonificación diferencial por desempeño de cargo y función equivalente al 30 % de la remuneración total, ascendente a la suma de S/. 48,142.47, por el periodo comprendido desde abril de 1996 hasta diciembre de 2018, más el pago de intereses legales.

Requisito especial de la demanda

2. Con el documento de fecha cierta que obra en autos⁷ se acredita que el recurrente ha cumplido el requisito especial de la demanda de cumplimiento previsto en el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

Análisis del caso concreto

3. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.

4. La Resolución Directoral 00556-2019⁸, de fecha 12 de junio de 2019, cuyo cumplimiento se solicita, establece lo siguiente:

SE RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO. - DECLARAR PROCEDENTE la solicitud presentada por el Sr. FLORENCIO FRANCISCO PINEDO CERNA, Trabajador Administrativo de la Sede UGEL Corongo, comprendido en el Decreto Legislativo 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa de la Unidad de Gestión Educativa Local de Corongo (UGEL CORONGO), respecto al reconocimiento y el pago con retroactividad devengada de la bonificación diferencial por desempeño de cargo y función equivalente al 30% de la remuneración total íntegra desde el mes de Abril de 1996 hasta Diciembre de 2018, en la suma de Cuarenta y Ocho Mil Ciento Cuarenta y Dos y 47/100 soles ( S/. 48,142.47), por los fundamentos expuestos en la parte considerativa de la presente resolución.

5. En el caso de autos, esta Sala del Tribunal advierte que la pretensión de la parte demandante no puede ser atendida en esta sede constitucional, porque el mandato cuyo cumplimiento se exige no le reconoce un derecho incuestionable. En efecto, de los considerandos y de la parte resolutiva de la Resolución Directoral 0556-2019 se verifica que el ente emisor ha realizado el cálculo de la bonificación solicitada sobre la base de la remuneración total o íntegra; sin embargo, esto habría ocurrido en contravención de lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM —vigente al momento de la emisión de la referida resolución—, pues para todo cálculo de bonificaciones debía usarse la remuneración total permanente, salvo para las excepciones establecidas en dicho artículo y para los supuestos señalados en la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC (ver la sentencia emitida en el Expediente 01401-2013-PC/TC).

6. Por consiguiente, dado que el mandato contenido en la Resolución Directoral 0556-2019, cuyo cumplimiento se reclama en el presente proceso, no permite el reconocimiento de un derecho incuestionable de la parte recurrente, corresponde declarar improcedente la demanda.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar IMPROCEDENTE la demanda.

Publíquese y notifíquese.

SS.

GUTIÉRREZ TICSE

DOMÍNGUEZ HARO

MONTEAGUDO VALDEZ

PONENTE DOMÍNGUEZ HARO

VOTO DEL MAGISTRADO MONTEAGUDO VALDEZ

Habiendo sido llamado a dirimir la presente discordia, me adhiero a la ponencia del magistrado Domínguez Haro. En tal sentido, mi voto es por declarar IMPROCEDENTE la demanda de cumplimiento.

S.

MONTEAGUDO VALDEZ

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO OCHOA CARDICH

Con el debido respeto a mis colegas, quisiera mencionar que discrepo de la ponencia presentada en el presente caso pues desde mi punto de vista existen razones atendibles para declarar fundada la demanda interpuesta. Las razones que sustentan mi posición se resumen en lo siguiente:

1. Con base en los artículos 8⁹ y 9¹⁰ del Decreto Supremo 051-91-PCM, publicado el 4 de marzo de 1991, y la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC emitida por el Tribunal del Servicio Civil con fecha 14 de junio de 2011 (precedente administrativo de observancia obligatoria) este Tribunal Constitucional venía resolviendo que a las bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y “adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión” les resultaba de aplicación la “remuneración total permanente” (y no la llamada “remuneración total”). Por su parte los demandantes, en casos como este, suelen invocar el artículo 48¹¹ de la Ley 24029, “Ley del Profesorado”, modificado por la Ley 25212, publicada el 20 de mayo de 1990, e interpretan que el monto de la bonificación que les corresponde equivale al 30 % de la “remuneración total”. Este último, precisamente, ha sido el criterio adoptado en las resoluciones directorales cuyo cumplimiento se reclama ahora.

2. Al respecto, al margen de los criterios empleados previamente a diferente nivel y por diferentes organismos, lo cierto es que actualmente se encuentra vigente la Ley 31495, “Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada”, de fecha 16 de junio de 2022. Esta legislación busca que se le pague a los docentes o exdocentes lo que se les viene adeudando en mérito a las mencionadas bonificaciones y se precisa que su cálculo debe hacerse con base en la “remuneración total”¹².

3. Según la mencionada ley, el reconocimiento y pago debe hacerse al margen de que exista una sentencia judicial que así lo disponga¹³, aplica incluso para los procesos judiciales en trámite¹⁴ y, como corresponde, tan solo alcanza al periodo en que estuvo vigente dicha bonificación (desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012).

4. En este contexto, corresponde analizar si, debido a que la mencionada Ley 31495 fue publicada el 16 de junio de 2022, el cálculo del pago de estas bonificaciones con base en la “remuneración total”, previsto por esta legislación, en los términos antes indicados, solo regiría a partir del 17 de junio de 2022 y, por tanto, si no resulta de aplicación a las resoluciones administrativas que fueron emitidas antes de su vigencia. De modo más específico, debe dilucidarse si cabe entender que dichas resoluciones, al haber sido emitidas antes del 17 de junio de 2022, “carecen de la virtualidad necesaria”, se “encuentran sujetas a controversia compleja”, “no permiten reconocer un derecho incuestionable de la reclamante” o argumentos equivalentes conforme a los cuales corresponde declarar improcedentes demandas de cumplimiento como la presente.

5. Al respecto, se observa que la Ley 31495, que reconoce y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, se encuentra actualmente vigente y es de aplicación inmediata a los procesos en trámite, como lo indica de modo expreso la mencionada legislación, y que ello sin duda comprende a los procesos de cumplimiento, inclusive los que se encuentran en sede del Tribunal Constitucional. Esto es así, aunque no se haya emitido aun la reglamentación que dispone la ley, pues se trata de un ámbito autoejecutivo o autoaplicativo de la indicada legislación, cuya entrada en vigor y efectos no dependen de su desarrollo ulterior.

6. La ley precisa de modo indubitable que el criterio aplicable a tales bonificaciones es el de la “remuneración total”, añade que la administración pública debe allanarse en los procesos que se encuentren en trámite (bajo responsabilidad) e incluso dispone que la administración debe emitir las resoluciones administrativas que correspondan reconociendo estos derechos¹⁵.

7. Esto último, desde luego, debe entenderse como referido a los casos en los que aún no se ha emitido una resolución en tal sentido, pues sería contrario a la finalidad de la ley, así como al principio pro persona, interpretar que, en los supuestos en los que ya exista una resolución en la que haya calculado una deuda con base en la “remuneración total”, lo que correspondería sería emitir una nueva resolución en un idéntico sentido, con la finalidad de que recién se viabilice un pago que ya se venía adeudando desde hace varios años.

8. Al respecto, si bien es cierto que la previa jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre esta materia tenía sentido antes de la emisión de la mencionada Ley 31495 (cfr. Sentencia 02023-2012-PC/TC), también es verdad que a partir de la vigencia de esta ley ya no hay disputa interpretativa posible, pues la norma es clara y categórica en lo que dispone (a menos, ciertamente, que se sostenga que dicha ley es inconstitucional y, por ende, deba ser objeto de inaplicación).

9. Respecto de la aplicación de esta regulación en el tiempo, es necesario precisar que, aunque la ley no lo indique así –quizá por problemas de técnica legislativa– en el fondo ella constituye una “ley interpretativa”: en efecto, ella no busca tener eficacia desde su publicación en el diario oficial –la propia regulación establece que su objeto de regulación son bonificaciones que estuvieron vigentes entre el 21 de mayo de 1990 y el 25 de noviembre de 2012–, sino que pretende esclarecer en qué sentido debe entenderse aquella regulación que resultaba prima facie antinómica (pues, como indicamos antes, había una disputa interpretativa respecto a si era de aplicación el Decreto Supremo 051-91-PCM o la Ley 24029, “Ley del Profesorado”), lo cual generaba la tensión entre la tesis interpretativas del cálculo con base en la “remuneración total” o en la “remuneración total permanente”. En este orden de ideas, lo que la ley hace es prescribir que la tesis a tomar en cuenta es la de la “remuneración total” y no solo para las solicitudes a futuro (por ello es de aplicación a los casos ya en trámite).

10. Con base en lo anterior, considero que las demandas de cumplimiento que contengan mandamus en los que se haya calculado las bonificaciones docentes de conformidad con la Ley 31495, y siempre y cuando que se respete lo regulado en el Nuevo Código Procesal Constitucional y lo previsto en el precedente Villanueva Valverde, deben declararse fundadas.

11. Finalmente, estimo pertinente precisar que, mutatis mutandis, lo antes explicado también resulta de aplicación a los supuestos en los que las resoluciones administrativas cuyo cumplimiento se solicita fueron emitidas como consecuencia de mandatos judiciales, supuestos en los que también considero que corresponde declarar fundada la demanda. Por una parte, estamos de todos modos ante resoluciones administrativas basadas en Derecho que, en caso contengan mandatos claros y líquidos, deberían poder exigirse a través del proceso cumplimiento. Además, debe tomarse en cuenta que lo que estaría pidiéndose acatar es un mandato distinto a la sentencia, derivado de la propia legislación que estableció el derecho a las bonificaciones, y que por una situación de bloqueo institucional finalmente ha sido necesaria su judicialización, por lo que, en tal contexto, lo que cabría más bien es ofrecer la tutela más célere posible (que, nuevamente, parece ser la finalidad de la Ley 31495 y es lo más favorable para los justiciables).

Por las razones expuestas aquí, mi voto es por declarar FUNDADA la presente demanda de cumplimiento.

S.

OCHOA CARDICH

VOTO DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ CHÁVEZ

Habiendo sido llamado a dirimir la presente discordia, expongo las razones que fundamentan mi decisión:

1. En el presente caso, la demandante solicita el cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución Directoral N° 0556-2019, fecha 12 de junio de 2019, y que, en consecuencia, emita nueva resolución reconociendo el reintegro de la bonificación diferencial por desempeño de cargo, más los intereses legales.

2. Se alega que la Resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige data del 12 de junio de 2019, y por tanto no podría aplicarse la Ley 31495 que fue publicada en el diario oficial El Peruano el 16 de junio de 2022. Asimismo, se invoca lo resuelto por este Tribunal en el expediente 02023-2012-PC/TC, el cual señala que la bonificación por preparación de clases y evaluación están excluidos de los beneficios en los cuales se aplica, para su cálculo, el concepto de “remuneración total” en base a lo dicho en el precedente de observancia obligatoria de la Resolución de Sala Plena 001-2011-SEVIR/TSC de fecha del 14 de junio de 2011.

3. Dicho criterio sigue en la línea jurisprudencial según el cual a las bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y “adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión” les resultaba de aplicación la “remuneración total permanente”. El sustento de la aplicación del concepto de “remuneración total permanente” en lugar del concepto de “remuneración total” es en base a la interpretación conjunta del Decreto Supremo 051-91-PC, y la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC.

4. Toda duda interpretativa ha quedado resuelta con la entrada en vigencia de la Ley 31495 – “Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada” tras su publicación el 16 de junio del 2022. Esta norma culminó con el debate respecto a qué concepto utilizar para el pago de las bonificaciones, precisando que esto debe hacerse en base a la “remuneración total”, así como también precisó que la bonificación sólo alcanza al periodo en que estuvo vigente la misma, es decir, desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012.

5. Finalmente, en cuanto a la aplicación de esta regulación en el tiempo, debemos de precisar que la Ley 31495 es una “Ley interpretativa”. La entrada en vigencia de esta norma no pretende desconocer la disyuntiva respecto a qué concepto utilizar como base para el cálculo de la bonificación, sino que pretende esclarecer respecto a qué concepto ha debido emplearse y se debe emplear en casos futuros. He ahí porqué la norma incluye a aquellos procesos que aún se encuentran en estado de trámite.

Por las razones expuestas aquí, mi voto es por:

1. Declarar FUNDADA la demanda de cumplimiento.

2. En consecuencia, ORDENAR a la Unidad de Gestión Educativa Local del Santa que dé cumplimiento al mandato contenido en la Resolución Directoral Resolución Directoral N° 0556-2019, de fecha 12 de junio de 2019, bajo apercibimiento de aplicarse las medidas coercitivas previstas en el artículo 27 del Nuevo Código Procesal Constitucional, más el pago de los costos procesales conforme al artículo 28 del referido Código.

S.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ