SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 30 días del mes de abril de 2025, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Domínguez Haro, Gutiérrez Ticse y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don José Asunción Julca Cortez contra la resolución de fojas 139, de fecha 6 de septiembre de 2024, expedida por la Sala Especializada Civil Permanente de la Corte Superior de Justicia de Cajamarca, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
Con escrito de fecha 14 de diciembre de 2023, el recurrente interpone demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de Cajamarca1, para que se homologue su remuneración, de S/ 1 611.61 soles, con la de su compañero de trabajo, don Alex Roger Sánchez Pando, que percibe una remuneración de S/ 3146.39 soles, pese a que ambos realizan labores de obreros-Gerencia de Infraestructura en la entidad emplazada. Alega que la diferencia en remuneración constituye un trato desigualitario y discriminatorio, que vulnera sus derechos constitucionales consagrados en los artículos 23 y 24 de la Constitución Política del Estado.
El Tercer Juzgado Civil-Sede Zafiros, mediante Resolución 1, de fecha 28 de diciembre de 2023, admite a trámite la demanda2.
Contestación de la demanda
El procurador público a cargo de los Asuntos Judiciales de la Municipalidad Provincial de Cajamarca propone la excepción de incompetencia por razón de la materia. Y solicita que la demanda sea declarada infundada o improcedente3. Sostiene que la diferencia remunerativa se debe a que el par homólogo, a través de un proceso judicial, obtuvo una nivelación de su remuneración con la de un trabajador contratado bajo el régimen del Decreto Legislativo 276. Sin embargo, afirma que esta situación no los convierte en pares homologables para otros trabajadores del sector privado, ya que responde a un caso específico y no crea un derecho general aplicable a otros, puesto que las remuneraciones de trabajadores sujetos a regímenes laborales distintos (público y privado) no pueden homologarse. En ese sentido, recalca que no toda diferencia salarial es discriminación, siempre que esté basada en razones objetivas y razonables.
Resoluciones de primer y segundo grado o instancia
El a quo, mediante Resolución 2 de fecha 27 de marzo de 2024, declara infundada la excepción propuesta e improcedente la demanda4, por considerar que la remuneración que percibe el par homólogo no fue por decisión de la municipalidad, sino por mandato judicial.
A su turno, la Sala superior revisora, mediante Resolución 9, de fecha 6 de setiembre de 2024, confirma la apelada, por similares fundamentos5.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
El objeto del presente proceso es que se homologue la remuneración del demandante con la de su compañero de trabajo, quien realiza las mismas labores en la municipalidad emplazada y percibe una remuneración menor en comparación a la de su compañero, por lo que recibiría un trato desigualitario y discriminatorio que vulneraría sus derechos consagrados en los 23 y 24 de la Constitución Política del Estado.
Procedencia de la demanda
Este Tribunal aprecia que lo que se ha denunciado es la vulneración del derecho a una remuneración justa y equitativa y del principio-derecho de igualdad y a la no discriminación, recogidos en los artículos 24 y 2.2 de la Constitución; pues bien, conforme a la línea jurisprudencial de este Tribunal, el proceso de amparo constituiría la vía idónea, eficaz y satisfactoria para proteger los derechos constitucionales alegados, como lo establece la sentencia recaída en el Expediente 02383-2013-PA/TC; no obstante, debe previamente revisarse algunas cuestiones que imposibilitarían efectuar un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia en el presente caso.
Análisis de la controversia
Sobre el principio - derecho de igualdad y a la no discriminación
La igualdad, como derecho fundamental, está consagrada por el artículo 2 de la Constitución de 1993, de acuerdo con el cual: “[…] toda persona tiene derecho […] a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”. Se trata, pues, de un derecho fundamental que no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato igual a los demás, sino a ser tratada del mismo modo que quienes se encuentran en una idéntica situación.
En tal sentido, cabe resaltar que el contenido esencial del derecho a la igualdad tiene dos facetas: igualdad en la ley e igualdad ante la ley. La igualdad en la ley implica que un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que, cuando el órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer para ello una fundamentación suficiente y razonable. En cuanto a la igualdad ante la ley, la norma debe ser aplicable por igual a todos los que se encuentren en la situación descrita en el supuesto de la norma. Sin embargo, se debe tener en cuenta que no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación; la igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justificación objetiva y razonable.
La bonificación por costo de vida
Por Decreto Supremo 109-90-PCM, se otorgó una bonificación especial por costo de vida a los servidores y pensionistas del Estado, beneficio que se hizo extensivo a los trabajadores de las municipalidades. En efecto, en el artículo 3 de dicho decreto supremo se estableció lo siguiente:
Los trabajadores de las Municipalidades tendrán derecho a percibir la bonificación por costo de vida así como la compensación por movilidad que serán fijados por los respectivos consejos Municipales, con cargo a sus recursos propios, por tanto no significará demandas adicionales al Tesoro Público.
Mediante Decreto Supremo 264-90-EF, se efectuó un incremento en dichos conceptos; en el artículo 4, se precisa que
Compréndase en el presente Decreto Supremos al personal que regulas sus remuneraciones en base a lo dispuesto por el artículo 66 del Decreto Legislativo 543 […]
Asimismo, compréndase a los servidores a cargos de las Municipalidades, al trabajador contratado, obrero permanente y trabajador de proyectos por Administración Directa, Proyectos Especiales y reparticiones públicas del Gobierno Central, instituciones públicas sujetas a las Ley N° 4916.
En ambos casos la bonificación especial por costo de vida y compensación por movilidad no será superior a I/. 4´500,00.00.
Además, en el artículo 6 se hizo hincapié en lo siguiente:
Los funcionarios que autoricen, procesen y ejecuten el pago de remuneraciones en cheque o en efectivo en montos superiores a lo establecido por los Decretos Supremos N°s. 296-89-EF, 198-90-EF, 109-90-EF y por el presente Decreto Supremo asumen responsabilidad solidaria por dichos actos y serán sometidos a los procesos que establece el Decreto Legislativo 276, Artículos 516 y 518 del Decreto Legislativo 556 y las correspondientes normas de control, así como las demás disposiciones vigentes como responsabilidad de autoridades, funcionarios y servidores públicos.
Con posterioridad a la emisión de los decretos supremos antes referidos no se dictó norma alguna que en forma expresa disponga el incremento de la bonificación por costo de vida para los trabajadores de los gobiernos locales.
Por otro lado, el numeral 2 de la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, publicada el 8 de diciembre de 2004, derogada por el Decreto Legislativo 1044, vigente a partir del 1 de enero del año en curso, establecía lo siguiente:
La aprobación y reajuste de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos y, refrigerio y movilidad de los trabajadores de los Gobiernos Locales, se atienden con cargo a los ingresos corrientes de cada municipalidad. Su fijación se efectúa de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 070-85-PCM, publicado el 31 de julio de 1985, y de conformidad a lo prescrito en el presente artículo. Corresponde al Consejo Provincial o Distrital, según sea el caso y bajo responsabilidad, garantizar que la aprobación y reajuste de los precitados conceptos cuenten con el correspondiente financiamiento debidamente previsto y disponible, bajo sanción de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que las formalicen.
Cabe mencionar que el Decreto Supremo 070-85-PCM, derogado por el inciso “n” de la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento General de la Ley 30057, aprobado por Decreto Supremo 040-2014-PCM, publicada el 13 de junio de 2014, en su artículo 1 preceptuaba “Establécese para los Gobiernos Locales el procedimiento de la negociación bilateral para la determinación de las remuneraciones por costo de vida y por condiciones de trabajo de sus funcionarios y servidores”.
Y en su artículo 4 disponía que “[l]os trabajadores de los Gobiernos Locales que no adopten el régimen de negociación bilateral que se establece por el presente Decreto Supremo, percibirán los incrementos que con carácter general otorgue el Gobierno Central a los trabajadores del Sector Público”.
Así pues, queda claro que, en virtud de las normas citadas en los fundamentos precedentes, los incrementos de haberes de los trabajadores de los gobiernos locales podían hacerse por convenio colectivo o, en su defecto, por mandato expreso de la ley. Cabe anotar que, tal como lo indicó Servir en su Informe Técnico 092-2017-SERVIR/GPGSC, los convenios colectivos “se encontraba[n] sujeto[s] a las limitaciones de las leyes anuales de presupuesto, las cuales venían siendo de observancia obligatoria por todas las entidades del Sector Público”.
Además, las leyes de presupuesto de los años 2006 en adelante prohibieron los incrementos remunerativos, así como la aprobación de nuevas bonificaciones y beneficios, incluso las derivadas de convenio colectivo. Tal prohibición la estatuían los artículos 8 de la Ley 28652, 4 de la Ley 28927, 5 de las leyes 29142 y 29289, y 6 de las leyes 29564, 29626, 29812, 29951, 30114, 30281, 30372, 30518, 30693, 30879, leyes de los prepuestos públicos del 2006 al 2019.
Análisis del caso concreto
En el presente caso, la controversia consiste en determinar si, con relación a la remuneración que percibe, “se está discriminando al demandante” por tratarse de un trabajador – obrero que, en virtud de un mandato judicial, fue contratado a plazo indeterminado. En tal sentido, debe evaluarse si corresponde homologar la remuneración que percibe el demandante, que desempeña el cargo de obrero de la Gerencia de Infraestructura, sujeto al régimen laboral del Decreto Legislativo 728, con la que percibe don Alex Roger Sánchez Pando.
Ahora bien, de las boletas de pago del actor que obran en autos correspondientes al periodo de agosto-octubre del año 20236, se advierte que el recurrente pertenece al régimen laboral de la actividad privada, que tiene un contrato a plazo indeterminado por disposición judicial, que se desempeña como obrero realizando las labores de obrero en la Gerencia de Infraestructura y que su remuneración mensual ascendería a la suma de S/ 1611.61 soles.
El actor solicita en su demanda que se homologue su remuneración con la que percibe el trabajador, don Alex Roger Sánchez Pando. Al respecto, cabe indicar que en la sentencia de fecha 22 de octubre de 2020, emitida en el Expediente 03885-2015-PA/TC este Tribunal Constitucional, por mayoría, declaró fundada la demanda de homologación de remuneración solicitada por don Alex Roger Sánchez Pando, quien se desempeñaba como obrero de Sismuvi y Serenazgo en la municipalidad emplazada, por lo que la remuneración que percibe actualmente dicho trabajador fue dispuesta por mandato judicial con calidad de cosa juzgada.
También debe precisarse que, conforme a las boletas de pago obrantes en autos, don Alex Roger Sánchez Pando se desempeña como obrero en la Unidad Orgánica de Obras de la corporación municipal demandada.
Por tanto, el citado trabajador no constituye para el presente caso un término de comparación válido para efectos de homologar la remuneración del demandante.
Asimismo, del CD que contiene información sobre boletas de pagos de los obreros remitido por la Municipalidad Provincial de Cajamarca en el Expediente 05729-2015-PA/TC, se puede corroborar que, al menos hasta octubre de 2019, una de las diferencias del ingreso mensual de la parte demandante, radicaba en el concepto “costo de vida”, pues se le asignaba por este concepto la cantidad de S/ 1021.79 soles, al igual que a don Martín Aquino Manya.
Cabe señalar que en el Informe 32-2018-URBSSO-AP-MPC, del 13 de marzo de 2018, expedido por la Unidad de Recursos Humanos7, no se precisó cuál es la forma de cálculo del denominado “costo de vida”, pese a que fue requerido mediante decreto de fecha 9 de febrero de 2018, y solo se hace una lista de los conceptos comprendidos en la planilla de los trabajadores 276. Adicionalmente, mediante decreto de fecha 18 de setiembre de 2018, emitido en el Expediente 06613-2015-PA/TC, este Tribunal también solicitó a la Municipalidad de Cajamarca que informara, entre otras cosas, las razones por las que se vendría pagando montos diferentes por concepto de “costo vida” a los trabajadores obreros.
En respuesta a dicho requerimiento, con fecha 30 de octubre de 2018 la emplazada remitió el Oficio 192-2018-OGGRRHH-MPC8, en el que adjuntan, entre otros documentos, el Informe 298-2018- URBSSO-AP-MPC, en el que se limita a señalar que “El Costo de vida, varía según la Remuneración de cada trabajador” (sic).
Respecto al concepto costo de vida no obra medio probatorio alguno del que se pueda apreciar cuál es la base legal para el otorgamiento del mismo, ni tampoco cuáles serían los criterios que utiliza la comuna demandada para fijar los montos que perciben los obreros que laboran en ella por dicho concepto.
Por tanto, en lo concerniente al denominado “costo de vida”, se puede concluir que en autos no obran medios probatorios idóneos y suficientes que permitan a esta Sala del Tribunal generar convicción de la licitud e idoneidad del término de comparación propuesto por el recurrente, lo que, a su vez, impide entrar en el análisis para determinar si existe un trato discriminatorio hacia él o no.
En ese sentido corresponde dictar sentencia inhibitoria dejando a salvo el derecho de la demandante de acudir a la vía ordinaria que cuenta con la etapa probatoria necesaria, en busca de tutela, si lo considera pertinente. Y resulta de aplicación el artículo 7 inciso 2 el Nuevo Código Procesal Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo, dejando a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente.
Publíquese y notifíquese.
SS.
DOMÍNGUEZ HARO
GUTIÉRREZ TICSE
OCHOA CARDICH
PONENTE OCHOA CARDICH