SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 3 días del mes de octubre de 2024, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse y Domínguez Haro, con la participación del magistrado Monteagudo Valdez, convocado para dirimir la discordia suscitada en autos, toda vez que esta no fue resuelta con el voto del magistrado Hernández Chávez, ha dictado la presente sentencia. El magistrado Ochoa Cardich emitió voto singular, el cual se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Fernando García Herrera contra la resolución de fojas 125, de fecha 25 de octubre de 2023, expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Piura, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

La parte demandante, con fecha 23 de noviembre de 2022, interpuso demanda de cumplimiento contra la Dirección Regional de Educación de Piura (DREP) y la Unidad de Gestión Educativa Local de Paita (Ugel Paita)¹, con el objeto de que se cumpla con la Resolución Directoral Ugel 01945-2022, de fecha 23 de agosto de 2022, que dispone el reconocimiento y pago de la bonificación por desempeño de cargo tomando como base el 30% de su remuneración total o íntegra, la cual asciende a la suma total de S/ 26,026.06, constituida por el monto principal de S/. 21,225.20, más S/.4,800.86 por concepto de intereses legales.

El Quinto Juzgado Civil de Piura, con Resolución 1, de fecha 2 de diciembre de 2022, admitió a trámite la demanda².

La procuradora pública del Gobierno Regional de Piura contestó la demanda. Alega que la bonificación debió calcularse a partir de la remuneración total permanente y no de la total o íntegra, por lo que la Resolución Directoral Ugel 01945-2022 carece de virtualidad y debe ser declarada nula, toda vez que ha sido emitida de modo contrario a la legislación vigente sobre la materia, esto es, el Decreto Supremo 051-91-PCM³.

El a quo, mediante Resolución 3, de fecha 27 de abril de 2023, declaró improcedente la demanda⁴, por considerar que el mandato previsto en la Resolución Directoral Ugel 01945-2022 está sujeto a controversia, toda vez que no se puede determinar de autos si el actor cumple los requisitos y condiciones para ser beneficiario de la bonificación por desempeño de cargo, más aún si en el año 2018 se le habría denegado judicialmente el otorgamiento de tal beneficio.

La Sala superior revisora confirmó la apelada, por estimar que el mandato cuyo cumplimiento se exige está sujeto a controversia y que, por ende, deja de ser un mandato incuestionable, por lo que se incumple lo señalado en la sentencia emitida en el Expediente 00168-2005-PC/TC⁵.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. El objeto de la demanda es que se haga cumplir la Resolución Directoral Ugel 01945-2022, de fecha 23 de agosto de 2022, que dispone el reconocimiento y pago de la bonificación por desempeño de cargo a favor del actor a partir del 30% de su remuneración total o íntegra, la cual asciende a la suma total de S/ 26,026.06, constituida por el monto principal de S/. 21,225.20, más S/.4,800.86 por concepto de intereses legales.

Requisito especial de la demanda

2. Con el documento que obra en autos⁶ se acredita que la parte actora cumplió el requisito especial establecido para los procesos de cumplimiento, de conformidad con el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

Análisis de la controversia

3. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.

4. En el presente caso, la Resolución Directoral Ugel 01945-2022, de fecha 23 de agosto de 2022⁷, reza como sigue:

Que, mediante INFORME N° 060-2022/GRP-DREP-UE305-JARCH-COMIS30%, se informa sobre el cálculo de la liquidación del Beneficio por Bonificación del 30% de la Remuneración total por desempeño de cargo, por el monto de S/. 21,225.20 (VEINTE Y UN MIL DOSCIENTOS VEINTE Y CINCO CON 20/100 SOLES); más intereses que ascienden a S/. 4,800.86 (CUATRO MIL OCHOCIENTOS CON 86/100), dando así el total devengado a reconocer de S/. 26,026.06 (VEINTE Y SEIS MIL VEINTISEIS CON 06/100 SOLES), a favor del administrado GARCIA HERRERA FERNANDO;

Que, mediante Resolución Ministerial N° 1445-90-ED, textualmente dispone: “En cumplimiento del Decreto Legislativo 658, el personal administrativo del sector educación sujeto al Decreto Legislativo 276 perciba la bonificación por desempeño de cargo a que se refiere la citada norma legal; otorgándole al personal de grupo ocupacional profesional el 35% y a los del grupo ocupacional técnico y auxiliar el 30% de su remuneración total”.

Asimismo, en su artículo primero resuelve

RECONOCER, al Señor administrado GARCIA HERRERA FERNANDO, […] la bonificación Especial por Desempeño de Cargo, sobre el cálculo del monto del 30% de la remuneración total íntegra, por el importe de S/. 21,225.20 (VEINTE Y UN MIL DOSCIENTOS VEINTE Y CINCO CON 20/100 SOLES); más intereses que ascienden a S/. 4,800.86 (CUATRO MIL OCHOCIENTOS CON 86/100), dando así el total devengado a reconocer de S/. 26,026.06 (VEINTE Y SEIS MIL VEINTISEIS CON 06/100 SOLES); y en base a los fundamentos antes expuestos.

5. Al respecto, cabe precisar que el artículo 53 del Decreto Legislativo 276 establece lo siguiente:

La bonificación diferencial tiene por objeto:

1. Compensar a un servidor de carrera por el desempeño de un cargo que implique responsabilidad directiva; y

b) Compensar condiciones de trabajo excepcionales respecto del servicio común.

Esta bonificación no es aplicable a funcionarios.

6. De lo expuesto supra se advierte que no es posible determinar si la parte demandante cumplía lo expuesto en el literal a) de la referida norma legal, esto es, desempeñar un cargo que implique responsabilidad directiva. Tampoco se advierte que se haya consignado el periodo de tiempo que se habría considerado para efectos del cálculo de la referida bonificación y así poder determinar si es acorde a ley.

Además de ello, este Tribunal hace notar que la Resolución Ministerial 1445-90-ED, con base en la cual se emitió la resolución cuyo cumplimiento se exige, se emitió cuando el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM estaba vigente. Éste disponía que para todo cálculo de las bonificaciones debía aplicarse la remuneración total permanente, salvo las excepciones de ley y conforme a lo dispuesto en la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC (véase la sentencia emitida en el Expediente 01401-2013-PC/TC).

7. En la misma línea, es menester mencionar que en mérito a la consulta efectuada por la Dirección Regional de Educación de Piura, sobre “el pago de la bonificación especial por desempeño de cargo otorgado a los servidores administrativos bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 276”, el MEF emitió el Informe 0933-2022-EF/53.04, de fecha 25 de abril de 2022⁸, en el cual precisa lo siguiente:

2.8. […] en atención a lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Supremo N° 051-91-PCM, la referida “Bonificación Especial” fue calculada en función a la remuneración total permanente del servidor.

Ingresos del personal del Decreto Legislativo 276

2.9. Es oportuno señalar que, los ingresos de los servidores del Decreto Legislativo N° 276, tienen un nuevo tratamiento, desde la aprobación del Decreto Supremo N° 261-2019-EF, que consolidó los ingresos del personal administrativo del Decreto Legislativo N° 276, al entrar en vigencia la aplicación de la Centésima Undécima Disposición Complementaria Final de la Ley 30879, Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2019, habiéndose consolidado los ingresos de los servidores públicos del régimen del Decreto Legislativo N° 276, con la aprobación del monto único consolidad (MUC) de la remuneración de dichos personal, quedando prohibida la percepción adicional de cualquier otro ingreso, con excepción del Beneficio Extraordinario Transitorio 8BET) y del Incentivo Único que se otorga a través del Comité de Administración de Fondos de Asistencia y Estimulo (CAFAE).

[…]

2.15. Conforme a lo acotado, la bonificación especial regulada en el artículo 12 del Decreto Supremo N° 051-91-PCM fue consolidad den el MUC de la remuneración del personal administrativo del régimen del Decreto Legislativo 276

III. CONCLUSIONES:

3.1. La bonificación especial dispuesta en el artículo 12 del Decreto Supremo N° 051-91-PCM, debió ser calculada en su oportunidad, en base a la remuneración total permanente.

[…]

3.3. La bonificación especial regulada en el artículo 12 del Decreto Supremo N° 051-91-PCM, fue consolidada en MUC de la remuneración del personal administrativo del régimen del Decreto Legislativo N° 276.

8. En consecuencia, de lo expuesto se colige que la Resolución Directoral Ugel 01945-2022, de fecha 23 de agosto de 2022, está sujeta a controversia, por lo que corresponde declarar improcedente la demanda.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar IMPROCEDENTE la demanda.

Publíquese y notifíquese.

SS.

GUTIÉRREZ TICSE

DOMÍNGUEZ HARO

MONTEAGUDO VALDEZ

VOTO DEL MAGISTRADO MONTEAGUDO VALDEZ

Emito el presente voto porque considero, por las razones expuestas por mis colegas, que corresponde declarar IMPROCEDENTE la demanda de cumplimiento.

En efecto, de la revisión de los actuados se colige que no es posible determinar si la parte demandante cumplía los requisitos previstos en la normatividad aplicable, esto es, desempeñar un cargo que implique responsabilidad directiva. Tampoco se advierte que se haya consignado el periodo de tiempo que se habría considerado para efectos del cálculo de la referida bonificación y así poder determinar si es acorde a ley.

Además de ello, la Resolución Ministerial 1445-90-ED, con base en la cual se emitió la resolución cuyo cumplimiento se exige, se emitió cuando el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM estaba vigente. Éste disponía que para todo cálculo de las bonificaciones debía aplicarse la remuneración total permanente, salvo las excepciones de ley y conforme a lo dispuesto en la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC (véase la sentencia emitida en el Expediente 01401-2013-PC/TC).

En la misma línea, es menester mencionar que en mérito a la consulta efectuada por la Dirección Regional de Educación de Piura, sobre “el pago de la bonificación especial por desempeño de cargo otorgado a los servidores administrativos bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 276”, el MEF emitió el Informe 0933-2022-EF/53.04, de fecha 25 de abril de 2022⁹, en el cual precisa lo siguiente:

2.8. […] en atención a lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Supremo N° 051-91-PCM, la referida “Bonificación Especial” fue calculada en función a la remuneración total permanente del servidor.

Ingresos del personal del Decreto Legislativo 276

2.9. Es oportuno señalar que, los ingresos de los servidores del Decreto Legislativo N° 276, tienen un nuevo tratamiento, desde la aprobación del Decreto Supremo N° 261-2019-EF, que consolidó los ingresos del personal administrativo del Decreto Legislativo N° 276, al entrar en vigencia la aplicación de la Centésima Undécima Disposición Complementaria Final de la Ley 30879, Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2019, habiéndose consolidado los ingresos de los servidores públicos del régimen del Decreto Legislativo N° 276, con la aprobación del monto único consolidado (MUC) de la remuneración de dichos personal, quedando prohibida la percepción adicional de cualquier otro ingreso, con excepción del Beneficio Extraordinario Transitorio 8BET) y del Incentivo Único que se otorga a través del Comité de Administración de Fondos de Asistencia y Estimulo (CAFAE).

[…]

2.15. Conforme a lo acotado, la bonificación especial regulada en el artículo 12 del Decreto Supremo N° 051-91-PCM fue consolidada en el MUC de la remuneración del personal administrativo del régimen del Decreto Legislativo 276

III. CONCLUSIONES:

3.1. La bonificación especial dispuesta en el artículo 12 del Decreto Supremo N° 051-91-PCM, debió ser calculada en su oportunidad, en base a la remuneración total permanente.

[…]

3.3. La bonificación especial regulada en el artículo 12 del Decreto Supremo N° 051-91-PCM, fue consolidada en MUC de la remuneración del personal administrativo del régimen del Decreto Legislativo N° 276.

En consecuencia, de lo expuesto se colige que la Resolución Directoral Ugel 01945-2022, de fecha 23 de agosto de 2022, está sujeta a controversia, por lo que corresponde declarar IMPROCEDENTE la demanda.

S.

MONTEAGUDO VALDEZ

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO OCHOA CARDICH

Con el debido respeto por la posición de mis distinguidos colegas, emito el siguiente voto singular, en tanto discrepo del fallo adoptado en la ponencia suscrita por la mayoría, mediante el cual se declara improcedente la demanda. Desde mi punto de vista existen razones atendibles para declarar fundada la demanda interpuesta. Las razones que sustentan mi posición se resumen en lo siguiente:

1. Con base en los artículos 8¹⁰ y 9¹¹ del Decreto Supremo 051-91-PCM, publicado el 4 de marzo de 1991, y la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC emitida por el Tribunal del Servicio Civil con fecha 14 de junio de 2011 (precedente administrativo de observancia obligatoria) este Tribunal Constitucional venía resolviendo que a las bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y “adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión” les resultaba de aplicación la “remuneración total permanente” (y no la llamada “remuneración total”). Por su parte los demandantes, en casos como este, suelen invocar el artículo 48¹² de la Ley 24029, “Ley del Profesorado”, modificado por la Ley 25212, publicada el 20 de mayo de 1990, e interpretan que el monto de la bonificación que les corresponde equivale al 30 % de la “remuneración total”. Este último, precisamente, ha sido el criterio adoptado en las resoluciones directorales cuyo cumplimiento se reclama ahora.

2. Al respecto, al margen de los criterios empleados previamente a diferente nivel y por diferentes organismos, lo cierto es que actualmente se encuentra vigente la Ley 31495, “Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada”, de fecha 16 de junio de 2022. Esta legislación busca que se le pague a los docentes o exdocentes lo que se les viene adeudando en mérito a las mencionadas bonificaciones y se precisa que su cálculo debe hacerse con base en la “remuneración total”¹³.

3. Según la mencionada ley, el reconocimiento y pago debe hacerse al margen de que exista una sentencia judicial que así lo disponga¹⁴, aplica incluso para los procesos judiciales en trámite¹⁵ y, como corresponde, tan solo alcanza al periodo en que estuvo vigente dicha bonificación (desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012).

4. En este contexto, corresponde analizar si, debido a que la mencionada Ley 31495 fue publicada el 16 de junio de 2022, el cálculo del pago de estas bonificaciones con base en la “remuneración total”, previsto por esta legislación, en los términos antes indicados, solo regiría a partir del 17 de junio de 2022 y, por tanto, si no resulta de aplicación a las resoluciones administrativas que fueron emitidas antes de su vigencia. De modo más específico, debe dilucidarse si cabe entender que dichas resoluciones, al haber sido emitidas antes del 17 de junio de 2022, “carecen de la virtualidad necesaria”, se “encuentran sujetas a controversia compleja”, “no permiten reconocer un derecho incuestionable de la reclamante” o argumentos equivalentes conforme a los cuales corresponde declarar improcedentes demandas de cumplimiento como la presente.

5. Al respecto, se observa que la Ley 31495, que reconoce y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, se encuentra actualmente vigente y es de aplicación inmediata a los procesos en trámite, como lo indica de modo expreso la mencionada legislación, y que ello sin duda comprende a los procesos de cumplimiento, inclusive los que se encuentran en sede del Tribunal Constitucional. Esto es así, aunque no se haya emitido aun la reglamentación que dispone la ley, pues se trata de un ámbito autoejecutivo o autoaplicativo de la indicada legislación, cuya entrada en vigor y efectos no dependen de su desarrollo ulterior.

6. La ley precisa de modo indubitable que el criterio aplicable a tales bonificaciones es el de la “remuneración total”, añade que la administración pública debe allanarse en los procesos que se encuentren en trámite (bajo responsabilidad) e incluso dispone que la administración debe emitir las resoluciones administrativas que correspondan reconociendo estos derechos¹⁶.

7. Esto último, desde luego, debe entenderse como referido a los casos en los que aún no se ha emitido una resolución en tal sentido, pues sería contrario a la finalidad de la ley, así como al principio pro persona, interpretar que, en los supuestos en los que ya exista una resolución en la que haya calculado una deuda con base en la “remuneración total”, lo que correspondería sería emitir una nueva resolución en un idéntico sentido, con la finalidad de que recién se viabilice un pago que ya se venía adeudando desde hace varios años.

8. Al respecto, si bien es cierto que la previa jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre esta materia tenía sentido antes de la emisión de la mencionada Ley 31495 (cfr. Sentencia 02023-2012-PC/TC), también es verdad que a partir de la vigencia de esta ley ya no hay disputa interpretativa posible, pues la norma es clara y categórica en lo que dispone (a menos, ciertamente, que se sostenga que dicha ley es inconstitucional y, por ende, deba ser objeto de inaplicación).

9. Respecto de la aplicación de esta regulación en el tiempo, es necesario precisar que, aunque la ley no lo indique así –quizá por problemas de técnica legislativa– en el fondo ella constituye una “ley interpretativa”: en efecto, ella no busca tener eficacia desde su publicación en el diario oficial –la propia regulación establece que su objeto de regulación son bonificaciones que estuvieron vigentes entre el 21 de mayo de 1990 y el 25 de noviembre de 2012–, sino que pretende esclarecer en qué sentido debe entenderse aquella regulación que resultaba prima facie antinómica (pues, como indicamos antes, había una disputa interpretativa respecto a si era de aplicación el Decreto Supremo 051-91-PCM o la Ley 24029, “Ley del Profesorado”), lo cual generaba la tensión entre la tesis interpretativas del cálculo con base en la “remuneración total” o en la “remuneración total permanente”. En este orden de ideas, lo que la ley hace es prescribir que la tesis a tomar en cuenta es la de la “remuneración total” y no solo para las solicitudes a futuro (por ello es de aplicación a los casos ya en trámite).

10. Con base en lo anterior, considero que las demandas de cumplimiento que contengan mandamus en los que se haya calculado las bonificaciones docentes de conformidad con la Ley 31495, y siempre y cuando que se respete lo regulado en el Nuevo Código Procesal Constitucional y lo previsto en el precedente Villanueva Valverde, deben declararse fundadas.

11. Finalmente, estimo pertinente precisar que, mutatis mutandis, lo antes explicado también resulta de aplicación a los supuestos en los que las resoluciones administrativas cuyo cumplimiento se solicita fueron emitidas como consecuencia de mandatos judiciales, supuestos en los que también considero que corresponde declarar fundada la demanda. Por una parte, estamos de todos modos ante resoluciones administrativas basadas en Derecho que, en caso contengan mandatos claros y líquidos, deberían poder exigirse a través del proceso cumplimiento. Además, debe tomarse en cuenta que lo que estaría pidiéndose acatar es un mandato distinto a la sentencia, derivado de la propia legislación que estableció el derecho a las bonificaciones, y que por una situación de bloqueo institucional finalmente ha sido necesaria su judicialización, por lo que, en tal contexto, lo que cabría más bien es ofrecer la tutela más célere posible (que, nuevamente, parece ser la finalidad de la Ley 31495 y es lo más favorable para los justiciables).

Por las razones expuestas aquí, mi voto es por declarar FUNDADA la presente demanda de cumplimiento.

S.

OCHOA CARDICH

VOTO DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ CHÁVEZ

Habiendo sido llamado a dirimir la presente discordia, me adhiero al sentido del voto del magistrado Ochoa Cardich. Al respecto, preciso que las razones que fundamentan mi decisión son las siguientes:

1. En el presente caso, la demandante solicita que se haga cumplir la Resolución Directoral Ugel 01945-2022, de fecha 23 de agosto de 2022, que dispone el reconocimiento y pago de la bonificación por desempeño de cargo a favor del actor a partir del 30% de su remuneración total o íntegra, la cual asciende a la suma total de S/ 26,026.06, constituida por el monto principal de S/. 21,225.20, más S/.4,800.86 por concepto de intereses legales.

2. La emplazada sostiene que la bonificación debió calcularse a partir de la remuneración total permanente y no de la total o íntegra, por lo que la Resolución Directoral Ugel 01945-2022 carece de virtualidad y debe ser declarada nula, toda vez que ha sido emitida de modo contrario a la legislación vigente sobre la materia, esto es, el Decreto Supremo 051-91-PCM.

3. Dicho criterio sigue en la línea jurisprudencial según el cual a las bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y “adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión” les resultaba de aplicación la “remuneración total permanente”. El sustento de la aplicación del concepto de “remuneración total permanente” en lugar del concepto de “remuneración total” es en base a la interpretación conjunta del Decreto Supremo 051-91-PC, y la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC.

4. Toda duda interpretativa ha quedado resuelta con la entrada en vigencia de la Ley 31495 – “Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada” tras su publicación el 16 de junio del 2022. Esta norma culminó con el debate respecto a qué concepto utilizar para el pago de las bonificaciones, precisando que esto debe hacerse en base a la “remuneración total”, así como también precisó que la bonificación sólo alcanza al periodo en que estuvo vigente la misma, es decir, desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012.

5. Finalmente, en cuanto a la aplicación de esta regulación en el tiempo, debemos de precisar que la Ley 31495 es una “Ley interpretativa”. La entrada en vigencia de esta norma no pretende desconocer la disyuntiva respecto a qué concepto utilizar como base para el cálculo de la bonificación, sino que pretende esclarecer respecto a qué concepto ha debido emplearse y se debe emplear en casos futuros. He ahí porqué la norma incluye a aquellos procesos que aún se encuentran en estado de trámite.

Por las razones expuestas aquí, mi voto es por declarar FUNDADA la presente demanda de cumplimiento, y por tanto ORDENAR a la emplazada el cumplimiento de la Resolución Directoral Ugel 01945-2022.

S.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ