Pleno. Sentencia 82/2026

PLENO JURISDICCIONAL

Expediente 00010-2025-PI/TC

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

6 de febrero de 2026

Caso de la adecuación de municipalidades de centro poblado en zonas donde existe conflicto respecto de la demarcación

Municipalidad Provincial de La Convención C. Municipalidad Provincial de Satipo

Asunto

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Municipal 061-2022-CM/MPS, que aprueba la adecuación de la Municipalidad del Centro Poblado Puerto Ene, jurisdicción del distrito de río Tambo, provincia de Satipo, departamento de Junín

Magistrados firmantes:

SS.

PACHECO ZERGA

MORALES SARAVIA

GUTIÉRREZ TICSE

MONTEAGUDO VALDEZ

OCHOA CARDICH

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

TABLA DE CONTENIDOS

Norma impugnada Parámetro de control
Ordenanza Municipal 061-2022-CM/MPS

Constitución Política del Perú

  • Artículos 102.7, 103, 194 y 195

I. ANTECEDENTES

  1. Petitorio Constitucional

  2. Debate Constitucional

B-1. Demanda

B-2. Contestación de la demanda

II. FUNDAMENTOS

§1. Delimitación de la controversia

§2. Pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre adecuación de centros poblados en zonas donde existe conflicto sobre la demarcación territorial

2.1. Sentencia emitida en los Expedientes 0011-2017-PI/TC y 0014-2017-PI/TC acumulados - Caso límites territoriales Satipo-La Convención

2.2. Sentencia emitida en los Expedientes 0009-2023-PI/TC y 0010-2023-Pi/TC- Caso límites territoriales Satipo-La Convención II

§3. Examen de constitucionalidad de la ordenanza impugnada

III. FALLO


SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 6 días del mes de febrero de 2026, el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Pacheco Zerga, presidenta; Domínguez Haro, vicepresidente; Morales Saravia, Gutiérrez Ticse, Monteagudo Valdez, Ochoa Cardich y Hernández Chávez, pronuncia la siguiente sentencia, con voto singular del magistrado Domínguez Haro, que se agrega.

  1. ANTECEDENTES

A. PETITORIO CONSTITUCIONAL

Con fecha 22 de mayo de 2025, el alcalde de la Municipalidad Provincial de La Convención, conjuntamente con el procurador encargado de dicha municipalidad, interpuso una demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Municipal 061-2022-CM/MPS, emitida por la Municipalidad Provincial de Satipo, que “aprueba la adecuación de la Municipalidad del Centro Poblado Puerto Ene, jurisdicción del distrito de río Tambo, provincia de Satipo, departamento de Junín”.

Alega que la referida ordenanza contravino lo establecido en el artículo 102.7 de la Constitución, el artículo 1 de la Ley 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial (LDOT), el artículo III y el artículo 3 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (LOM).

Por su parte, con fecha 22 de setiembre de 2025, el procurador público encargado de la Municipalidad Provincial de Satipo contestó la demanda solicitando que esta sea declarada improcedente.

B. DEBATE CONSTITUCIONAL

Las partes esgrimen una serie de argumentos sobre la constitucionalidad de la norma impugnada que, a manera de resumen, se presentan a continuación:

B-1. DEMANDA

Los argumentos expuestos en la demanda son los siguientes:

B-2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Los argumentos expuestos por la parte demandada son los siguientes:

II. FUNDAMENTOS

§1. Delimitación de la controversia

  1. En el presente caso, la parte demandante cuestiona la constitucionalidad de la Ordenanza Municipal 061-2022-CM/MPS, de fecha 19 de agosto de 2022, emitida por la Municipalidad Provincial de Satipo, a través de la cual se aprueba la adecuación de la Municipalidad del Centro Poblado Puerto Ene, jurisdicción del distrito de río Tambo, provincia de Satipo, departamento de Junín, a la Ley 31079, Ley que modifica la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

  2. Siendo ello así, con ocasión del examen de constitucionalidad de autos, este Tribunal estima necesario dar cuenta de los criterios establecidos en su jurisprudencia respecto de la adecuación de centros poblados en zonas donde existe conflicto sobre la demarcación territorial.

§2. Pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre adecuación de centros poblados en zonas donde existe conflicto sobre la demarcación territorial

  1. El Tribunal Constitucional ha resuelto diversos casos relacionados con la creación o la adecuación de centros poblados ubicados en zonas donde existe conflicto en torno a la demarcación territorial de las provincias de Satipo y La Convención.

  2. Concretamente, emitió sentencia en los expedientes siguientes:

  1. Expedientes 0011-2017-PI/TC y 0014-2017-PI/TC (acumulados), de 19 de mayo de 2020.

  2. Expedientes 0009-2023-PI/TC y 0010-2023-PI/TC (acumulados), de 23 de setiembre de 2024.

    1. A continuación, se dará cuenta de las razones que expuso el Tribunal Constitucional al emitir las decisiones correspondientes a cada caso.

2.1. Sentencia emitida en los Expedientes 0011-2017-PI/TC y 0014-2017-PI/TC acumulados - Caso límites territoriales Satipo-La Convención

  1. En dicha ocasión se sometió a control la Ordenanza Municipal 004-2017-MPLC, que aprobó la creación de la Municipalidad del Centro Poblado de Nuevo Progreso-Valle Kimpiri, en virtud de la demanda interpuesta por el Gobierno Regional de Junín y la Municipalidad Provincial de Satipo contra la Municipalidad Provincial de La Convención, que emitió la referida norma.

  2. Al respecto, debe precisarse que el Centro Poblado de Nuevo Progreso-Valle Kimpiri fue creado por una ordenanza expedida por la Municipalidad Provincial de La Convención-Cusco, que es un área donde se encuentra en disputa la demarcación territorial.

  3. En el referido caso, el Tribunal Constitucional desarrolló diversas consideraciones especialmente relevantes para la presente controversia. Efectivamente, en el acápite 3 de dicha sentencia, denominado “Creación de municipalidades de centros poblados y conflictos territoriales”, este órgano de control de la Constitución dejó establecido un conjunto de consideraciones que se detallan a continuación:

2.2. Sentencia emitida en los Expedientes 0009-2023-PI/TC y 0010-2023-PI/TC- Caso límites territoriales Satipo-La Convención II

  1. En la sentencia emitida en los Expedientes 0009-2023-PI/TC y 0010-2023-PI/TC, el Tribunal resolvió la controversia suscitada por el cuestionamiento de la constitucionalidad, por parte de la Municipalidad Provincial de Satipo, de las Ordenanzas Municipales 038-2022-MPLC y 035-2022-MPLC, expedidas por la Municipalidad Provincial de La Convención, que aprobaron la adecuación de las municipalidades de los centros poblados de Tambo del Ene y Nuevo Progreso-Valle Kimpiri en el distrito de Pichari.

  2. En dicha sentencia, el Tribunal reafirmó los criterios jurisprudenciales desarrollados previamente indicando al respecto lo siguiente:

Este Tribunal ya ha constatado en casos previos que en la zona no existe consenso respecto de los límites entre ambos municipios, según se advirtió al emitir la Sentencia 0011-2017-PI/TC y acumulado (“Caso Límites territoriales Satipo - La Convención”), en la que se declaró la inconstitucionalidad de la Ordenanza Municipal 004-2017-MPLC, que creó la Municipalidad del Centro Poblado Nuevo Progreso-Valle Kimpiri, que hoy es objeto de adecuación en la Ordenanza 038-2022-MPLC (Expediente 0009- 2023-PI/TC y acumulado, fundamento 72).

  1. Y respecto de la disputa relacionada con la demarcación sostuvo que “persiste la situación de conflicto territorial entre las provincias de Satipo (departamento de Junín) y La Convención (departamento de Cusco)” (fundamento 76).

  2. Por dicha razón, se dejó establecido que

al persistir la incertidumbre sobre los límites en dicha zona, este Tribunal Constitucional considera indispensable reiterar la exhortación a las autoridades competentes y a los poderes del Estado involucrados, para que cumplan con llevar a cabo la demarcación territorial entre las provincias de La Convención y Satipo (fundamento 77).

  1. Como puede apreciarse, en dicha sentencia se aplicó el texto vigente del artículo 128 de la LOM y los criterios jurisdiccionales vinculados a la creación de centros poblados en zonas de conflicto territorial a un caso donde se cuestionaba la constitucionalidad de ordenanzas municipales que aprobaron la adecuación de municipalidades de centros poblados a la LOM. De lo expuesto se deriva que la prohibición de expedir ordenanzas de creación de centros poblados se extiende a las ordenanzas de adecuación de estos.

  2. Queda claro entonces que tales criterios resultan plenamente aplicables también a la controversia de autos, donde se cuestiona la constitucionalidad de una ordenanza que aprobó la adecuación de una municipalidad de centro poblado, como es el caso de la Municipalidad del Centro Poblado Puerto del Ene a la LOM.

§3. Examen de constitucionalidad de la ordenanza impugnada

  1. El artículo 194 de la Constitución establece que los Gobiernos locales tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, pero que dicha autonomía debe ser ejercida en el marco de la carta política de 1993 y de las leyes de desarrollo, teniendo como límites las competencias de otros niveles de gobierno.

  2. Además, se debe tener presente que el referido artículo 194 de la Constitución prescribe que la creación de un centro poblado solo puede realizarse conforme a ley.

  3. Y que, si bien las municipalidades cuentan con un determinado nivel de autonomía, esto no las habilita para llevar a cabo la demarcación territorial como ya se precisó supra. Al respecto, debe recordarse que el texto aún vigente del inciso 7 del artículo 102 de la Constitución ha dispuesto, precisamente, que la aprobación de la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo es una atribución del Congreso.

  4. Al respecto, corresponde recordar que el texto vigente del artículo 5 de la Ley 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial, dispone que la PCM, a través de la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial (SDOT-PCM), ejerce la rectoría del Sistema Nacional de Demarcación Territorial, el cual tiene como finalidad lograr una organización racional del territorio y el saneamiento de límites. El Poder Ejecutivo presenta un proyecto de ley con la delimitación territorial ante el Congreso, que, al estar facultado constitucionalmente, puede aprobar tal propuesta.

  5. Partiendo de dicho presupuesto, este Tribunal ha resaltado en la Sentencia 0024-2003-AI/TC que un paso previo para el ejercicio de la referida autonomía es la determinación del espacio geográfico de las diferentes circunscripciones territoriales. Con ello se pretende evitar las discrepancias entre distintos Gobiernos locales o regionales (fundamento 6).

  6. En esa línea, el artículo III del Título Preliminar de la LOM establece que

Las municipalidades provinciales y distritales se originan en la respectiva demarcación territorial que aprueba el Congreso de la República, a propuesta del Poder Ejecutivo. Sus principales autoridades emanan de la voluntad popular conforme a la Ley Electoral correspondiente. Las municipalidades de centros poblados son creadas por ordenanza municipal provincial.

  1. A su vez, cabe recordar que, según el artículo 3.3 de la referida LOM, una municipalidad de centro poblado es aquella “cuya jurisdicción la determina el respectivo concejo provincial, a propuesta del concejo distrital”.

  2. Asimismo, como ya se destacó previamente, el texto vigente del artículo 128 de la LOM, interpretado de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, fija la imposibilidad jurídica de emitir ordenanzas de creación o de adecuación de municipalidades de centro poblado en zonas donde exista un conflicto respecto de la demarcación territorial.

  3. Es evidente, entonces, que las ordenanzas de la municipalidad provincial, de acuerdo con lo establecido en la ley, no pueden tener alcance más allá del que les imponen los límites de su jurisdicción previamente establecidos de acuerdo con la norma fundamental.

  4. La ordenanza impugnada, al disponer la adecuación de una municipalidad de centro poblado a la LOM, en una zona donde existe un conflicto por encontrarse pendiente la demarcación territorial, ha incurrido en una infracción de la Constitución, de acuerdo con los fundamentos precedentes. En consecuencia, corresponde declarar fundada la demanda e inconstitucional la Ordenanza Municipal 061-2022-CM/MPS.

  5. En todo caso, cabe tener presente que en la última sentencia expedida por este Tribunal respecto de la zona en disputa (sentencia emitida en el Expediente 0009-2023-PI/TC y 0010-2023-PI/TC) se ha reiterado la exhortación a las autoridades competentes y poderes del Estado a llevar a cabo la demarcación territorial entre las provincias de La Convención y Satipo.

  6. Vista la considerable antigüedad del conflicto territorial que existe en la zona, este Tribunal considera indispensable reiterar la exhortación formulada a las autoridades competentes, a concluir con el proceso de saneamiento de límites territoriales de conformidad con lo dispuesto por el artículo 102.7 de la Constitución.

  7. Asimismo, se debe tener en consideración que, según lo establecido en el artículo 162 de la norma fundamental, entre las competencias constitucionales de la Defensoría del Pueblo se encuentra la de “supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal”. Siendo ello así y en atención a la problemática advertida supra, pendiente aún de resolución, es indispensable exhortar a dicho órgano constitucional autónomo a que, como ya se indicó en el auto 2 del Expediente 0005-2024-CC, de fecha 21 de noviembre de 2024, suscitado entre las mismas partes de autos, supervise periódicamente el procedimiento de saneamiento de los límites territoriales entre la Municipalidad Provincial de Satipo (región Junín) y la Municipalidad de La Convención (región Cusco).

  8. Por último, con relación a la publicación de la Ordenanza Municipal 061-2022-CM/MPS, este Tribunal debe precisar que el artículo 44 de la LOM dispone que las ordenanzas emitidas por las municipalidades que no formen parte del departamento de Lima y la Provincia Constitucional del Callao deberán ser publicadas:

2. En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción en el caso de las municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad.

3. En los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales, de los que dará fe la autoridad judicial respectiva, en los demás casos.

4. En los portales electrónicos, en los lugares en que existan.

  1. Al respecto, la Municipalidad Provincial de Satipo presentó el Informe 213-2025-SG/MPS, al cual se adjuntaron las copias de la publicación de las ordenanzas en dos diarios de circulación local (cfr. foja 180 del cuadernillo digital del Expediente).

  2. Sin embargo, la referida municipalidad no informó acerca de cuál era el diario encargado de las publicaciones judiciales de su jurisdicción en el momento de la publicación de la Ordenanza Municipal 061-2022-CM/MPS. Adicionalmente, este Tribunal advierte que la ordenanza impugnada fue publicada en la página web de la Municipalidad Provincial de Satipo en el portal del Estado1.

  3. En todo caso, el incumplimiento advertido no enerva la declaratoria de inconstitucionalidad recaída sobre la Ordenanza Municipal 061-2022-CM/MPS, la cual ha quedado establecida en atención a los fundamentos desarrollados supra.

III. FALLO

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

  1. Declarar FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad planteada por la Municipalidad Provincial de La Convención; en consecuencia, declara INCONSTITUCIONAL la Ordenanza Municipal 061-2022-CM/MPS, emitida por la Municipalidad Provincial de Satipo, que “aprueba la adecuación de la Municipalidad del Centro Poblado Puerto Ene, jurisdicción del distrito de río Tambo, provincia de Satipo, departamento de Junín”.

  2. REITERAR LA EXHORTACIÓN a las autoridades competentes y a los poderes del Estado involucrados, a que cumplan con llevar a cabo la demarcación territorial entre las provincias de La Convención y Satipo.

  3. EXHORTAR a la Defensoría del Pueblo a que, conforme a sus atribuciones constitucionales, supervise periódicamente el proceso de saneamiento de los límites territoriales entre las provincias de Satipo (región Junín) y La Convención (región Cusco).

Publíquese y notifíquese.

SS.

PACHECO ZERGA

MORALES SARAVIA

GUTIÉRREZ TICSE

MONTEAGUDO VALDEZ

OCHOA CARDICH

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

PONENTE GUTIÉRREZ TICSE

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

DOMÍNGUEZ HARO

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el presente voto singular, puesto que, a mi juicio, la parte resolutiva debe declarar lo siguiente:

  1. Declarar FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad planteada por la Municipalidad Provincial de La Convención; en consecuencia, declarar INCONSTITUCIONAL la Ordenanza Municipal 061-2022-CM/MPS, emitida por la Municipalidad Provincial de Satipo, que “aprueba la adecuación de la Municipalidad del Centro Poblado Puerto Ene, jurisdicción del Distrito de Río Tambo, Provincia de Satipo, Departamento de Junín”.

  2. REITERAR LA EXHORTACIÓN a las autoridades competentes y a los poderes del Estado involucrados para que cumplan con llevar a cabo la demarcación territorial entre las provincias de La Convención y Satipo.

  3. EXHORTAR a las partes litigantes a abstenerse de normar cualquier situación relativa a la creación de centros poblados en la zona limítrofe entre ambas en disputa territorial.

En tal sentido, me aparto del punto resolutivo 3 de la ponencia, pues considero que lo propuesto no coadyuva a pacificar este conflicto. Al respecto, sustento mi posición en que la lealtad a la Constitución exige a las partes demandantes abstenerse de crear centros poblados en una zona en que mantienen, desde hace algunos años, una disputa territorial, toda vez que no es la primera vez que ambas llevan esta clase de diferendos a conocimiento del Tribunal Constitucional. Por tanto, la exhortación debería dirigirse a ambos municipios litigantes y no a la Defensoría del Pueblo, la que no tiene competencia para supervisar la delimitación de límites territoriales entre tales comunas, pues ello es una atribución compartida del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo, conforme lo establece el numeral 6 del artículo 102 de la Constitución, el cual dispone que compete al Congreso lo siguiente: “Aprobar las leyes de demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo conforme al proceso legislativo ordinario”.

S.

DOMÍNGUEZ HARO

  1. https://www.gob.pe/institucion/munisatipo/normas-legales/3664934-061-2022-cm-mps↩︎