SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 10 días del mes de abril de 2026, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Hernández Chávez con su fundamento de voto, Morales Saravia y Monteagudo Valdez, emite la presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Irma Estefanía Gonzales Terry Vda. de Torres y otros, en calidad de sucesores de don Roberto Francisco Torres Picón contra la resolución que obra a folio 125, de fecha 24 de enero de 2025, expedida por la Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con escrito de fecha 29 de noviembre de 2019, los recurrentes, en calidad de sucesores de don Roberto Francisco Torres Picón interpusieron demanda de cumplimiento¹ contra la Dirección de la Unidad de Gestión Educativa Local 3 y el procurador público del Ministerio de Educación. Tiene por objeto que se cumpla con ejecutar la Resolución 04859-2012-SERVIR/TSC-Primera Sala, de fecha 10 de julio de 2012, emitida por la Primera Sala del Tribunal del Servicio Civil, y que, en consecuencia, solicita que se haga efectivo el pago de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación, más el pago de los devengados, intereses legales y costos procesales.

El Décimo Primer Juzgado Constitucional Subespecializado en Asuntos Tributarios, Aduaneros e Indecopi de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante Resolución 1, de fecha 6 de enero de 2020, admitió a trámite la demanda².

La procuradora pública del Ministerio de Educación dedujo excepción de representación defectuosa e incompetencia por razón de la materia. Asimismo, contestó la demanda y solicitó que se declare improcedente o infundada. Sostuvo que la resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige no cumple con los requisitos exigidos en el precedente del Tribunal Constitucional contenido en el Expediente 00168-2005-PC/TC. Asimismo, señaló que no todos los beneficios que perciben los docentes del régimen laboral de la Ley 24029 son de carácter remunerativo y sirven como base de cálculo para liquidar la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, por lo que el otorgamiento de la bonificación a la parte demandante se dio conforme a la normativa vigente. Refiere además que mediante la Ley 30137 y su reglamento, aprobado por el Decreto Supremo 001-2014-JUS, se establecieron criterios de priorización para la atención del pago de sentencias judiciales con calidad de cosa juzgada. Señaló que, respecto a la bonificación por preparación de clases y evaluación en la vía administrativa y judicial, las direcciones regionales de educación y unidades ejecutoras realizan el cálculo del total de la remuneración o remuneración íntegra (remuneración mensual). Afirmó que no todos los ingresos percibidos por servidores y docentes tienen carácter remunerativo y sirven como base de cálculo para liquidar la bonificación por preparación de clase y evaluación. En consecuencia, alega que, si se aplicara correctamente los criterios legales vigentes, excluyendo los ingresos de carácter no remunerativo, el monto de la deuda sería aproximadamente el 4.5 % de lo actualmente reconocido por los gobiernos regionales³.

El Décimo Primer Juzgado Constitucional Sub Especializado en Asuntos Tributarios, Aduaneros e Indecopi, mediante la Resolución 3, de fecha 9 de abril de 2024⁴, declaró infundada las excepciones propuestas y por Resolución 4, de fecha 12 de agosto de 2024, declaró fundada la demanda, al considerar que la Resolución 04859-2012-SERVIR/TSC-Primera Sala contiene un mandato claro y no sujeto a controversia compleja. Precisó que dicha resolución ordena que se cumpla con el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación equivalente al 30 % de la remuneración total o íntegra percibida, que no se encuentra en contra de la Constitución y la ley. Asimismo, señaló que la resolución mencionada fue emitida en segunda instancia y dio por agotada la vía administrativa, por lo que mientras no sea dejada sin efecto por la propia administración o en algún proceso en la vía judicial es un mandato obligatorio⁵.

La Sala Superior revisora revocó la apelada y reformándola declaró improcedente la demanda, por considerar que el cálculo de los devengados por la bonificación especial por preparación de clases y evaluación efectuada en la Resolución 04859-2012-SERVIR/TSC-Primera Sala se realizó con base en su remuneración total o íntegra y no en su remuneración permanente. Considera que la citada resolución no permite reconocer un derecho incuestionable de la parte reclamante, pues según la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC ha excluido a la bonificación mensual por preparación de clase y evaluación de los beneficios en los cuales sí se aplica para su cálculo la remuneración total, que conforme al artículo 56 de la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial, el concepto solicitado en la demanda, junto con otros más, han sido incorporados en la remuneración íntegra mensual. Concluye al señalar que en la resolución cuyo cumplimiento se exige se ha realizado el cálculo de la bonificación solicitada sobre la base del 30 % de la remuneración total, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM, dado que para todo cálculo de bonificaciones debe aplicarse la remuneración total permanente, salvo para las excepciones establecidas en dicho artículo y para los supuestos indicados en la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC⁶.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. La demanda tiene como objeto que se cumpla con ejecutar la Resolución 04859-2012-SERVIR/TSC-Primera Sala, de fecha 10 de julio de 2012, emitida por la Primera Sala del Tribunal del Servicio Civil, y que, en consecuencia, se haga efectivo el pago de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación, más el pago de los devengados, intereses legales y costos procesales.

Requisito especial de la demanda

2. Con el documento de fecha 11 de noviembre de 2019⁷, se acredita que los demandantes cumplieron el requisito especial de procedencia previsto en el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional. En consecuencia, corresponde emitir pronunciamiento sobre el fondo de la controversia.

Análisis del caso concreto

3. El artículo 200, inciso 6 de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de la ley.

4. Por su parte, el artículo 65, inciso 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional prescribe que el objeto del proceso de cumplimiento implica ordenar que el funcionario o autoridad pública renuente: (i) dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme; o (ii) se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento.

5. En el presente caso, se solicita el cumplimiento de la Resolución 04859-2012-SERVIR/TSC-Primera Sala, de fecha 10 de julio de 2012, expedida por el Tribunal del Servicio Civil, que resuelve:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por el señor ROBERTO FRANCISCO TORRES PICON y, en consecuencia, se revoca la Resolución Directoral UGEL-03-01573, del 2 de marzo de 2012, emitida por la Dirección del Programa Sectorial II de la UNIDAD DE GESTIÓN EDUCATIVA LOCAL Nº 03; por lo que se REVOCA la citada resolución en el extremo que deniega la aplicación de la remuneración total para el cálculo de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación.

SEGUNDO.- En aplicación del artículo primero de la presente resolución, disponer que la UNIDAD DE GESTIÓN EDUCATIVA LOCAL Nº 03 realice el cálculo de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación que correspondan sobre la base del treinta por ciento (30%) de la remuneración total percibida por el señor ROBERTO FRANCISCO TORRES PICON.

TERCERO.- Disponer que la UNIDAD DE GESTIÓN EDUCATIVA LOCAL Nº 03 realice las acciones correspondientes para el abono al señor ROBERTO FRANCISCO TORRES PICON del íntegro que le corresponde percibir por concepto de bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación, que correspondan, calculados en la forma señalada en el artículo segundo de la presente resolución.

(…)

SEXTO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal del Servicio Civil constituye última instancia administrativa.

6. Es importante señalar que, tal como lo ha señalado este Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia, el Tribunal del Servicio Civil en la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, de fecha 14 de junio de 2011, que tiene la calidad de precedente administrativo de observancia obligatoria, excluyó las bonificaciones por preparación de clases y por el desempeño del cargo de otras bonificaciones en las cuales sí se aplica para su cálculo la remuneración total.

7. En consideración de lo anterior, el Tribunal advierte que la pretensión de los recurrentes no puede ser atendida en esta sede constitucional porque el mandato cuyo cumplimiento se exige no le reconoce un derecho incuestionable. En efecto, de los considerandos y de la parte resolutiva de la Resolución 04859-2012-SERVIR/TSC-Primera Sala, de fecha 10 de julio de 2012, se verifica que el ente emisor ha realizado el cálculo de la bonificación solicitada sobre la base de la remuneración mensual total. Sin embargo, esto habría ocurrido en contravención de lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM, ‒vigente al momento de la emisión de la Resolución 04859-2012-SERVIR/TSC-Primera Sala‒, pues para todo cálculo de bonificaciones debía usarse la remuneración total permanente, salvo para las excepciones establecidas en dicho artículo y para los supuestos señalados en la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC⁸.

8. Por consiguiente, dado que el mandato contenido en la Resolución 04859-2012-SERVIR/TSC-Primera Sala, cuyo cumplimiento se reclama en el presente proceso constitucional, no permite el reconocimiento de un derecho incuestionable de los recurrentes, corresponde declarar improcedente la demanda.

9. Sin perjuicio de lo expuesto, es pertinente advertir que la Ley 31495 —que reconoce el derecho de los docentes activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, tomando como base su remuneración total, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada, y que deja sin efecto los artículos 8, 9 y 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM—, fue publicada en el diario oficial El Peruano el 16 de junio de 2022, y, por lo tanto, sus alcances rigen a partir del 17 de junio de 2022, por lo que no es aplicable para el caso en concreto, dado que la resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige data del 10 de julio de 2012.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar IMPROCEDENTE la demanda.

Publíquese y notifíquese.

SS.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

MORALES SARAVIA

MONTEAGUDO VALDEZ

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ CHÁVEZ

Sin perjuicio de suscribir la ponencia, considero necesario exponer las razones de mi decisión de la siguiente forma:

1. La demanda tiene por objeto que se cumpla con ejecutar la Resolución 04859-2012-SERVIR/TSC-Primera Sala, de fecha 10 de julio de 2012, emitida por la Primera Sala del Tribunal del Servicio Civil, y que, en consecuencia, se haga efectivo el pago de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación, más el pago de los devengados, intereses legales y costos procesales.

2. Sobre el particular, estimo que la Ley 31495 ha dado por resuelta la controversia sobre las bonificaciones contempladas en el artículo 48 de la Ley del Profesorado, así como el criterio para la determinación de su monto sobre la base de la remuneración total. En esa línea, y en aplicación del principio procesal de adecuación de las formalidades a los fines de los procesos constitucionales, los procesos de cumplimiento en curso con pretensiones similares deben ser derivados a la autoridad administrativa competente, a efectos de que esta ratifique o no el mandato conforme a lo dispuesto por la citada ley.

3. En el presente caso, la resolución cuyo cumplimiento se solicita contiene un mandato cierto, concreto y objetivo. No obstante, en atención a lo señalado, corresponde declarar la improcedencia de la demanda, dejando a salvo el derecho de la recurrente de acudir a la entidad administrativa correspondiente a solicitar el cumplimiento de su resolución administrativa.

4. El cumplimiento de lo solicitado implica disponer los recursos del Estado para efectivizar el pago de las referidas bonificaciones. Sobre este punto, el Consejo Fiscal (⁹) ha advertido sobre el impacto presupuestal que implica atender automáticamente el pago de estos beneficios a “aproximadamente 400 mil personas que estuvieron bajo el régimen de la Ley del Profesorado entre 1990 y 2012”, y precisaba lo siguiente:

“Según estimaciones del Ministerio de Educación (MINEDU), una disposición de este tipo tendría un costo fiscal de aproximadamente S/ 42 mil millones (4,4 por ciento del PBI previsto para 2022), lo cual supera el presupuesto total de la función Educación del 2022 que asciende a poco menos de S/ 39 mil millones”.

5. Sin perjuicio de ello, se debe precisar que la eventual necesidad de destinar recursos públicos para el cumplimiento de una pretensión no constituye, por sí misma, un argumento suficiente para denegar su tutela cuando se encuentra comprometido el ejercicio de un derecho fundamental. En tal sentido, admitir que las restricciones presupuestarias puedan justificar la inobservancia de tales derechos supondría subordinar su eficacia a consideraciones administrativas o financieras, lo cual resultaría incompatible con el principio de supremacía constitucional y con la fuerza normativa de los derechos fundamentales. Por ello, cuando se acredita una afectación o amenaza a dichos derechos, corresponde al Estado adoptar las medidas necesarias para restablecer su pleno ejercicio.

6. El proceso de cumplimiento constituye un mecanismo destinado a garantizar la efectividad del ordenamiento jurídico frente a la inacción de las autoridades públicas. En ese sentido, cuando una norma o acto administrativo impone a la Administración la realización de una determinada prestación, el órgano jurisdiccional no puede denegar la tutela solicitada alegando que su ejecución implica erogaciones económicas para el Estado. Ello se debe a que la obligación de destinar recursos para la realización de políticas, programas o prestaciones públicas deriva precisamente del mandato legal u acto administrativo cuya ejecución se exige. En consecuencia, cuando una pretensión se orienta a asegurar el contenido esencial de un derecho de esta naturaleza, no puede desestimarse su protección alegando únicamente limitaciones presupuestarias.

S.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ