Sala Primera. Sentencia 1099/2026
EXP. N.º 01120-2022-PA/TC
CUSCO
DRASSUS INVERSIONES SAC Y OTROS

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 25 días del mes de junio de 2026, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Hernández Chávez, Morales Saravia y Monteagudo Valdez, emite la presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Rafael Luna Zambrano abogado de Drassus Inversiones SAC y otros contra la Resolución 191, de fecha 1 de octubre de 2021, expedida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Cusco, que declaró infundada la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 19 de abril de 2018, Drassus Inversiones SAC, Transportes Ccochahuasi SAC y Americana de Turismo EIRL, interpusieron demanda de amparo2 contra la Municipalidad Provincial de Cusco, y solicitaron que se retrotraigan las cosas al estado anterior a la vulneración de sus derechos a la libertad de empresa, comercio y trabajo; y, como consecuencia, se declare inaplicable la Ordenanza Municipal 025-2017-MPC, de fecha 9 de octubre de 2017, que prohíbe la prestación del servicio de transporte turístico en vehículos especiales y ómnibus panorámicos en el Centro Histórico de la ciudad del Cusco y en las vías de acceso al parque arqueológico de Sacsayhuamán.

Los recurrentes sostienen ser empresas dedicadas al rubro del transporte turístico en ómnibus panorámicos, por lo que la ordenanza cuestionada, al ser una norma autoaplicativa, originó que automáticamente sus vehículos no puedan ingresar al Centro Histórico de Cusco y a las vías de acceso al parque arqueológico de Sacsayhuamán, impidiéndoles ofertar sus servicios de transporte turístico y generar ingresos para cubrir sus necesidades.

Mediante Resolución 1, de fecha 24 de abril de 20183, el Quinto Juzgado Civil de Cusco admitió a trámite la demanda.

Con fecha 10 de mayo de 2018, la Procuraduría Pública de la Municipalidad Provincial de Cusco contestó la demanda4 y solicitó que sea declarada infundada. Expresó que, en virtud de la Ley Orgánica de Municipalidades se encuentra facultada para normar y reglamentar el tránsito en su jurisdicción y sancionar a los que las infrinjan. De otro lado, señaló que los vehículos de los recurrentes no cuentan con las medidas de seguridad necesarias y generan riesgos de accidentes de vuelco, por lo que los pasajeros se encuentran expuestos al peligro que surge por la inestabilidad de la unidad vehicular cuando está en circulación; además que la ordenanza municipal no impone ninguna restricción a la transitabilidad de vehículos por arterias amplias de la ciudad del Cusco, pues lo que hace es restringir el ingreso de vehículos, cuyas características técnicas y funcionales les impiden efectuar giros, circulación y velocidad, por arterias cuyas características no le son aptas, ponderando de esta manera la vida humana y la seguridad pública.

A través de la Resolución 3, de fecha 25 de julio de 20185, el Quinto Juzgado Civil de Cusco declaró fundada la demanda e inaplicable la Ordenanza Municipal 25-2017-PMC a los recurrentes, por considerar que la prohibición absoluta del servicio que brindan los demandantes con sus vehículos, sin tomar en cuenta otras medidas, lesionó los derechos invocados. Con Resolución 6, del 16 de agosto de 20186, se declaró consentida la sentencia de foja 371 y ss. Sin embargo, mediante Resolución 7, del 21 de setiembre de 20187, se declaró nula la Resolución 6, y se elevó en consulta el expediente a la Corte Suprema de la República.

Mediante la resolución del 6 de junio de 2019, emitida por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema8 (consulta, Expediente 29854-2018), se desaprobó la sentencia en consulta contenida en la Resolución 3, del 25 de julio de 2018, y ordenó al juez de primer grado, la emisión de una nueva sentencia aplicando el test de proporcionalidad.

El Quinto Juzgado Civil de Cusco, mediante la Resolución 149, de fecha 28 de junio de 2021, declaró fundada la demanda, tras considerar que la Ordenanza Municipal 025-2017-MPC, es una norma que no supera el test de proporcionalidad, dado que, si bien persigue un fin constitucionalmente válido y utiliza un medio idóneo para prohibir la prestación del servicio de transporte turístico en ómnibus panorámico, por la geometría vial deficiente, no sucede lo mismo con relación a la estructura física de los vehículos modificados, pues en el caso concreto los vehículos de los demandantes han sido diseñados original y exclusivamente para el transporte de personas, con las características técnicas establecidas en el Reglamento Nacional de Vehículos aprobado por el Decreto Supremo 058-2003-MTC y por Reglamento Nacional de Administración de Transporte aprobado por el decreto Supremo 017-2009-MTC; además, se tiene que en el caso de autos, los vehículos mencionados tienen únicamente una cantidad de 34 asientos y pueden llevar 33 pasajeros, por lo que no se aprecia la posible existencia de inestabilidad en el vehículo, de modo que, en el caso en concreto, no resulta razonable ni idóneo la prohibición del servicio de transporte turístico en vehículos especiales y ómnibus panorámicos en el Centro Histórico de la Ciudad del Cusco, en razón de una invocada inestabilidad del vehículo. Asimismo, se advirtió que, si bien las municipalidades provinciales se encuentran facultadas para regular el servicio público de transporte terrestre en su jurisdicción, carecen de competencia para determinar infracciones y sus respectivas sanciones, dado que esta facultad le corresponde al gobierno nacional, de tal manera que la municipalidad demandada carece de competencia para el establecimiento de infracciones y sanciones y la denominada “medida preventiva”, que en realidad es una sanción.

La Sala Superior revisora, mediante Resolución 1910, de fecha 1 de octubre de 2021, revocó la apelada y declaró [i] fundada en parte la demanda respecto de la transitabilidad de los ómnibus panorámicos en las vías nacionales que administra el Ministerio de Transportes y Comunicaciones a través de Provías Nacional; e [ii] infundada la demanda respecto de las vías que se encuentran dentro del Centro Histórico de la ciudad del Cusco, ordenándose a la demandada que modifique la ordenanza municipal cuestionada, con la finalidad de que no incluya dentro de la prohibición alegadas vías que son administradas por Provias Nacional. Expresó que la ordenanza cuestionada cuenta con un objetivo legítimo, es necesaria y proporcional, en tanto, busca limitar una actividad económica con el objetivo de preservar otro tipo de derechos como la vida, la integridad y la salud de las personas, por lo tanto, se confiere un sustento razonable y proporcional que justifique la restricción vehicular de los ómnibus panorámicos en el Centro Histórico del Cusco. De otro lado, advirtió que la ordenanza municipal afectaría asuntos contractuales o administrativos de la empresa demandante, de modo que, dicho extremo no corresponde ser revisado en sede constitucional, sino en la vía civil o en la vía contenciosa-administrativa. Finalmente, señaló que la decisión judicial de autos extiende sus efectos a las vías administradas por la Municipalidad Provincial del Cusco, pero no puede extender sus efectos ni regular dentro de vías que administra Provías Nacional, esto es, por ejemplo, la av. Circunvalación o la vía Cusco – Pisac, hasta llegar al Centro Arqueológico de Sacsayhuamán.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

  1. Los recurrentes, a través de su demanda, solicitaron la inaplicación de la Ordenanza Municipal 025-2017-MPC, de fecha 9 de octubre de 2017, que prohíbe la prestación del servicio de transporte turístico en vehículos especiales y ómnibus panorámicos en el Centro Histórico de la ciudad de Cusco y en las vías de acceso al parque arqueológico de Sacsayhuamán.

  2. Del contenido de los actuados, se advierte que, a través de la sentencia de vista, contenida en la Resolución 19, de fecha 1 de octubre de 2021, se declaró fundada en parte la demanda, respecto de la transitabilidad de los ómnibus panorámicos en las vías nacionales que administra el Ministerio de Transportes y Comunicaciones a través de Provías Nacional; e infundada respecto de las vías que se encuentran dentro del Centro Histórico de la ciudad del Cusco.

  3. Siendo así, a este Colegiado le corresponde analizar solo el extremo de la demanda que fue desestimado; es decir, la pretensión del recurrente respecto de las vías que corresponden al Centro Histórico de la ciudad de Cusco.

Procedencia de la demanda: Acerca del carácter autoaplicativo de la Ordenanza Municipal 025-2017-MPC

  1. En el presente caso, este Tribunal considera que la Ordenanza Municipal 025-2017-MPC, del 9 de octubre de 2017 –que prohíbe la prestación del servicio de transporte turístico en vehículos especiales y ómnibus panorámicos en el Centro Histórico de la ciudad de Cusco–, califica como una norma autoaplicativa, ya que dicha ordenanza incide en forma directa en la esfera subjetiva de los demandantes, que tienen como parte de su actividad comercial el transporte de pasajeros en buses panorámicos (mirabús) en las vías del Centro Histórico del Cusco, dado que su sola emisión genera un impacto en sus derechos fundamentales al trabajo y a la libertad de empresa y de comercio invocados.

  2. En esa línea, ya que en el caso de autos no se advierten actos concretos de aplicación de la norma cuestionada, el proceso de amparo resulta la vía procesal idónea para evaluar su presunto contenido inconstitucional.

Análisis del caso concreto

  1. Tal como se aprecia de autos, los demandantes, quienes se dedican al transporte turístico, alegan que la Ordenanza Municipal 025-2017-MPC constituye una restricción arbitraria a sus derechos a la libertad de trabajo, libertad de empresa y a la libertad de comercio, debido a que prohíbe la prestación del servicio de transporte turístico en vehículos especiales y ómnibus panorámicos en el Centro Histórico de la ciudad de Cusco; por lo tanto, no se les otorgará la autorización para la circulación de sus buses panorámicos.

  2. Aunque al momento de emitirse la Ordenanza Municipal 025-2017-MPC, materia de cuestionamiento, los demandantes no tenían vigentes las tarjetas de circulación de sus buses panorámicos para movilizarse en el Centro Histórico del Cusco conforme lo acreditan las resoluciones de gerencia 130(T)-GTVT-GMC-2015, 1689(T)-GTVT/MPC-201611 y 1895(T)-GTVT/MPC-2016, del 18 de diciembre de 2015, 21 de octubre de 2016 y 15 de noviembre de 2016, respectivamente, emitidas por la Municipalidad Provincial del Cusco, que declararon procedente su solicitud de autorización excepcional para la circulación de vehículos turísticos (mirabuses).

  3. Debe señalarse que, previamente a la emisión de dichas actuaciones, los demandantes contaban con el permiso de circulación de sus buses turísticos; sin embargo, estos fueron dejados sin efecto por la emplazada, en atención a sus políticas municipales. En dicho sentido, con la entrada en vigor y aplicación de la ordenanza mencionada, la emplazada está impidiendo de forma definitiva que los actores puedan obtener el permiso de circulación.

  4. En tal sentido, este Tribunal Constitucional analizará si la Ordenanza Municipal 025-2017-MPC, de fecha 9 de octubre de 2017, vulnera los derechos fundamentales a la libertad de trabajo, libertad de empresa y a la libertad de comercio de los demandantes.

  5. La aludida Ordenanza Municipal 025-2017-MPC, dispone lo siguiente:

‘‘(…) ARTÍCULO PRIMER. - OBJETIVO:

La presente ordenanza tiene por objeto prohibir la prestación del servicio de transporte especial de personas en la modalidad de transporte turístico en vehículo y ómnibus panorámicos en el Centro Histórico del Cusco y vías de acceso al Parque Arqueológico de Sacsayhuamán, en salvaguarda de la seguridad de la población local, nacional y extranjera que utiliza este tipo de vehículos, vecinos del Centro Histórico, viviendas aledañas al Ingreso del Parque Arqueológico de Sacsayhuamán, visitantes del mismo y transeúntes de la ciudad.

ARTÍCULO SEGUNDO. - FINALIDAD:

Preservar la vida, integridad física y seguridad de la ciudadanía en general, fomentando el uso racional de la infraestructura vial, la movilidad sostenible, el adecuado uso de las vías, la prestación formal de servicio turístico, en concordancia con los lineamientos establecidos por la Constitución Política del Perú, Ley N° 27181 - Ley General del Transporte y Tránsito Terrestre, Ley N° 27972 - Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 28296 - Ley General de Protección del Patrimonio Cultural de la Nación, Ley N° 28611 - Ley General del Ambiente, Decreto Supremo N° 017-2009-MTC - Reglamento Nacional de Administración de Transportes, los reglamentos conexos de obligatoria aplicación en el territorio nacional y normativa local. (…)

(…) ARTÍCULO QUINTO. - PROHIBICIÓN:

Prohíbase la prestación del servicio de transporte turístico en vehículos especiales y ómnibus panorámicos en el Centro Histórico de la ciudad del Cusco, debidamente delimitado en el artículo 17 del Plan Maestro del Centro Histórico aprobado mediante Ordenanza Municipal N° 140-MC, y en las vías de acceso al Parque Arqueológico de Sacsayhuamán: Av. Circunvalación, Av. Don Bosco, Vía Cusco - Pisac y otras que den acceso al Parque Arqueológico de Sacsayhuamán. (…)’’.

  1. Como se puede observar, la Ordenanza Municipal 025-2017-MPC declara que la prestación del servicio de transporte turístico en vehículos especiales y ómnibus panorámicos en el Centro Histórico de la ciudad del Cusco se encuentra prohibida. Y, consiguientemente, establece que, a partir de su vigencia, las personas naturales o jurídicas que realicen dicho servicio serán sancionadas con una multa y la retención del vehículo. En tal sentido, con el fin de dilucidar la presente controversia, corresponde evaluar dos aspectos importantes: (i) si la Municipalidad Provincial del Cusco resultaba competente para regular dicho servicio; y (ii) si la medida adoptada en la ordenanza objeto de cuestionamiento se encuentra debidamente justificada.

  2. Este Colegiado debe partir señalando que, conforme al artículo 195 de la Constitución Política, los gobiernos locales “promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo”. De igual forma, el artículo 194 de la Norma Fundamental prevé que las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local, de manera que resulta necesario remitirse a las leyes orgánicas para conocer las competencias de unos y otros.

  3. Del inciso 1.4 del artículo 81 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, se observa que las municipalidades distritales tienen la competencia específica y exclusiva de normar y regular el servicio público de transporte terrestre urbano e interurbano de su jurisdicción, de conformidad con las leyes y reglamentos nacionales sobre la materia.

  4. Asimismo, el inciso 15 del artículo 82 de dicho cuerpo normativo, otorga a las entidades ediles locales la facultad de ‘‘fomentar el turismo sostenible y regular los servicios destinados a ese fin, en cooperación con las entidades competentes’’.

  5. En atención a lo expuesto, la prohibición de la prestación del servicio de transporte turístico en vehículos especiales y ómnibus panorámicos en el Centro Histórico de la ciudad de Cusco, dispuesta por la Ordenanza Municipal 025-2017-MPC, es una facultad que le corresponde a la Municipalidad Provincial del Cusco, como parte de su competencia local exclusiva de regular y controlar el servicio público de transporte y la de regular los servicios turísticos brindados en su jurisdicción.

  6. No obstante, dicha facultad se debe ejercer en conformidad con el respeto y la protección de los derechos fundamentales. Solo así las competencias otorgadas por la Constitución Política y la Ley Orgánica de Municipalidades a los gobiernos locales se realizará de forma razonada y de conformidad con el mismo texto supremo. En efecto, el Tribunal Constitucional en un anterior pronunciamiento12, estableció lo siguiente:

“(…) 27. A este efecto, el Tribunal se ve en la necesidad de recordar su doctrina general en torno a las intervenciones, las injerencias o los límites de los derechos fundamentales. Así, los derechos fundamentales no son absolutos, se encuentran sujetos a límites o intervenciones en su ámbito prima facie protegido. Ello es consecuencia de que el reconocimiento de un derecho fundamental no se formula de manera aislada en favor de una única persona, sino en un marco más general, como el reconocimiento de diversos derechos fundamentales y otros principios o bienes constitucionalmente protegidos. Estos límites, en algunos casos, tienen la condición de inmanentes, cuando así se derivan del propio contenido del derecho, o pueden ser externos, cuando el legislador quien los establece, en aras de armonizar ese derecho con el reconocimiento de otros derechos o bienes constitucionalmente protegidos.

28. En cualquier caso, no se puede calificar como sinónimo de violación del derecho la identificación de un límite o la intervención sobre el ámbito prima facie protegido por un derecho fundamental. Desde sus primeras sentencias, este Tribunal ha sostenido que solo las intervenciones que carecen de justificación se pueden considerar como violatorias de los derechos fundamentales. Por lo tanto, el problema no es que se observe una intervención en el programa normativo del derecho, sino que carezca de justificación. (…)”

(énfasis nuestro)

  1. Del contenido de la Ordenanza Municipal 025-2017-MPC, se advierte que la emplazada buscando justificar las medidas adoptadas en la norma objeto de cuestionamiento, argumentó lo siguiente:

“(…)Que, mediante el Informe Técnico N° 1632-JATU/SGRT/GTVT-2017, el Jefe del Área de Trasporte Urbano e Inter Urbano, remite la evaluación y verificación de la geometría vial de las vías de acceso al parque arqueológico de Sacsayhuaman en donde concluye que las Av. Don Bosco, Av. Circunvalación y Vía Cusco-Pisac presentan deficiencia en cuanto a la geometría vial como radios de giros reducidos en intersecciones de 30°, 60°, 90° y 180° pendientes elevadas mayores a 10%, anchos de vías entre 5.25 m y 10.00 m, velocidades posteadas mayores a 60 km/h y la falta de cumplimiento del Manual de Diseño de Carreteras (DG-2013), donde indica que los radios de giros mínimos de 30° (R min=10.27m), ángulos de 60 (R min=8.68m), ángulos de 90 (R min=7.96m) y ángulos de 180° (R min=7.30), respecto a los anchos de los carriles mínimos deben ser de 3.33m a 3.50m para vías arteriales como refiere el Plan de Desarrollo Urbano vigente (2003-2013), (…); precisando además, que la estructura física de los vehículos modificados (ómnibus panorámico), no cuentan con las medidas necesarias de seguridad y vienen generando riesgos de accidentes de vuelco, puesto que los pasajeros se encuentran expuestos al peligro, que surge por la inestabilidad de la unidad vehicular cuando se encuentra en circulación, (…). Por lo que, recomienda que dichos vehículos (ómnibus panorámico), llamados comúnmente “Mira Buses”, no deben circular en las vías del Centro Histórico del Cusco y Vías de acceso al Parque Arqueológico de Sacsayhuaman, puesto que la geometría vial es deficiente y la existencia de este tipo de vehículos se ve reflejada en accidentes (…)”. (énfasis nuestro)

  1. De lo expuesto en la citada ordenanza, se aprecia que el principal sustento empleado por la emplazada para adoptar la medida cuestionada, fue el estudio de la geometría vial realizado a través del Informe Técnico 1632-JATU/SGRT/GTVT-2017.

  2. En esa misma línea, en su contestación de demanda, la municipalidad emplazada sostuvo que las medidas adoptadas en la Ordenanza Municipal 025-2017-MPC, se encuentran debidamente justificadas, por cuanto, mediante el Informe Técnico 1632-JATU/SGRT/GTVT-2017 se determinó que las vías que conforman el Centro Histórico del Cusco y las de acceso al parque arqueológico de Sacsayhuaman presentan una geometría vial deficiente que impide que los vehículos denominados “Mira buses” circulen de forma segura.

  3. Del análisis del Informe Técnico 1632-JATU/SGRT/GTVT-201713, este Colegiado aprecia que el estudio efectuado por el Área de Transporte Urbano e Interurbano de la Municipalidad Provincial del Cusco, se encuentra enfocado fundamentalmente a la evaluación y verificación de la geometría vial de las vías de acceso al Parque Arqueológico de Sacsayhuamán, las cuales incluyen el Centro Histórico, la avenida Don Bosco, la avenida Circunvalación y la vía Cusco-Pisaq.

  4. De la misma forma, en las conclusiones del citado informe se recomienda que debería prohibirse a las unidades de transporte turístico (Mira buses) circular por las vías de acceso al Parque Arqueológico de Sacsayhuaman y las vías del Centro Histórico del Cusco. Así también, sin perjuicio de lo señalado, este Tribunal no resulta ajeno a la problemática existente en las calles del Centro Histórico de la ciudad del Cusco, las que, por su propia naturaleza (diseño, construcción, espacio y pendiente) impiden que vehículos de grandes dimensiones puedan transitar con total seguridad. Sumado a ello, no puede ignorarse que los vehículos panorámicos (mirabuses), por su misma estructura y diseño –carecen de techo–, en caso de una volcadura, ofrecen menos protección a la integridad de sus tripulantes, por lo que tal situación se encuentra plenamente corroborada también conforme al informe evaluado.

  5. De lo expuesto, este Colegiado concluye que la medida adoptada por la emplazada mediante la Ordenanza Municipal 025-2017-MPC, en cuanto a la prohibición de la prestación del servicio de transporte turístico en vehículos especiales y ómnibus panorámicos en el Centro Histórico de la ciudad de Cusco, se encuentra debidamente sustentada en base técnica.

  6. Es entonces que, como se sostuvo en el fundamento 16 supra, este Tribunal Constitucional considerará lesivas las intervenciones en derechos fundamentales siempre que estas carezcan de justificación alguna, por lo cual, en el presente caso, al advertirse la existencia de una debida fundamentación técnica que justifica la toma de decisión de la Municipalidad Provincial del Cusco sobre los derechos alegados por la parte recurrente, situación que hace que ello no implique un actuar arbitrario por parte de la demandada, debiéndose declarar infundado el recurso de agravio constitucional.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADO el recurso de agravio constitucional.

Publíquese y notifíquese.

SS.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

MORALES SARAVIA

MONTEAGUDO VALDEZ

  1. Foja 627↩︎

  2. Foja 289↩︎

  3. Foja 327↩︎

  4. Foja 362↩︎

  5. Foja 371↩︎

  6. Foja 415↩︎

  7. Foja 418↩︎

  8. Foja 493↩︎

  9. Foja 519↩︎

  10. Foja 627↩︎

  11. Foja 201↩︎

  12. Cfr. la sentencia recaída en el Expediente 03378-2019-PA.↩︎

  13. Foja 359↩︎