RAZÓN DE RELATORÍA

La sentencia recaída en el Expediente N.º 01186-2023-PC es aquella que resuelve:

FUNDADA la demanda de cumplimiento, y por tanto ORDENAR a la emplazada el cumplimiento de la Resolución Directoral 001002-2019, de fecha 2 de agosto de 2019.

Dicha resolución está conformada por los votos de los magistrados Hernández Chávez, Ochoa Cardich y Domínguez Haro, estos dos últimos convocados sucesivamente para dirimir la discordia suscitada en autos, por lo que se deja constancia de que los magistrados concuerdan en el sentido del fallo y que la resolución alcanza los tres votos conformes, tal como lo prevé el artículo 117 del Nuevo Código Procesal Constitucional y el artículo 11, primer párrafo, del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, en concordancia con el artículo 5, cuarto párrafo de su Ley Orgánica. Así también, se acompañan el voto en minoría de los magistrados Morales Saravia y Monteagudo Valdez.

La secretaria de la Sala Primera hace constar fehacientemente que la presente razón encabeza los votos referidos y que los magistrados intervinientes firman digitalmente al pie de ella en señal de conformidad.

Asimismo, se acompañan los votos emitidos en autos.

Lima, 12 de enero de 2026

SS.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

DOMÍNGUEZ HARO

OCHOA CARDICH

MORALES SARAVIA

MONTEAGUDO VALDEZ

Janet Otárola Santillana

Secretaria de la Sala Primera

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ CHÁVEZ

Con el debido respeto por la posición de mis distinguidos colegas, emito el presente voto singular, el cual sustento en los siguientes fundamentos:

1. En el presente caso, la demandante solicita el cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución Directoral 001002-2019, de fecha 2 de agosto de 2019, que resolvió reconocer el pago a favor de la actora por la suma de S/ 54 420.41 por concepto del 30% de la Bonificación Especial por Preparación de Clases y Evaluación y concerniente al 5% por la elaboración de documentos de gestión, más los intereses legales y los costos del proceso.

2. La ponencia resuelve declarar IMPROCEDENTE la demanda en base a que la Resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige data del 2 de agosto de 2019, y por tanto no podría aplicarse la Ley 31495 que fue publicada en el diario oficial El Peruano el 16 de junio de 2022. Asimismo, se desestima la demanda por el hecho de que el mandato se encuentra sujeto a controversia compleja y no permite reconocer un derecho incuestionable, pues esto habría ocurrido en contravención de lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM, que establece que todo cálculo de bonificaciones debía usarse la remuneración total permanente, salvo las excepciones fijadas en dicho artículo y para los supuestos que se encuentra recogidos en la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC de fecha del 14 de junio de 2011.

3. Dicho criterio sigue en la línea jurisprudencial según el cual a las bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y “adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión” les resultaba de aplicación la “remuneración total permanente”. El sustento de la aplicación del concepto de “remuneración total permanente” en lugar del concepto de “remuneración total” es en base a la interpretación conjunta del Decreto Supremo 051-91-PC, y la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC.

4. Toda duda interpretativa ha quedado resuelta con la entrada en vigencia de la Ley 31495 —“Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada” tras su publicación el 16 de junio del 2022. Esta norma culminó con el debate respecto a qué concepto utilizar para el pago de las bonificaciones, precisando que esto debe hacerse en base a la “remuneración total”, así como también precisó que la bonificación solo alcanza al periodo en que estuvo vigente la misma, es decir, desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012.

5. Finalmente, en cuanto a la aplicación de esta regulación en el tiempo, debemos precisar que la Ley 31495 es una “Ley interpretativa”. La entrada en vigencia de esta norma no pretende desconocer la disyuntiva respecto a qué concepto utilizar como base para el cálculo de la bonificación, sino que pretende esclarecer respecto a qué concepto ha debido emplearse y se debe emplear en casos futuros. He ahí porqué la norma incluye a aquellos procesos que aún se encuentran en estado de trámite.

Por las razones expuestas, mi voto es por declarar FUNDADA la demanda de cumplimiento, y por tanto ORDENAR a la emplazada el cumplimiento de la Resolución Directoral 001002-2019, de fecha 2 de agosto de 2019.

S.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

VOTO DEL MAGISTRADO OCHOA CARDICH

En tanto he sido llamado para resolver la discordia surgida entre los magistrados de la Sala Primera del Tribunal Constitucional, emito el presente voto apartándome de la posición desestimatoria de esta causa, pues desde mi punto de vista existen razones atendibles para declarar fundada la demanda interpuesta. Las razones que sustentan mi posición se resumen en lo siguiente:

1. Con base en los artículos 8¹ y 9² del Decreto Supremo 051-91-PCM, publicado el 4 de marzo de 1991, y la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC emitida por el Tribunal del Servicio Civil con fecha 14 de junio de 2011 (precedente administrativo de observancia obligatoria) este Tribunal Constitucional venía resolviendo que a las bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y “adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión” les resultaba de aplicación la “remuneración total permanente” (y no la llamada “remuneración total”). Por su parte los demandantes, en casos como este, suelen invocar el artículo 48³ de la Ley 24029, “Ley del Profesorado”, modificado por la Ley 25212, publicada el 20 de mayo de 1990, e interpretan que el monto de la bonificación que les corresponde equivale al 30 % de la “remuneración total”. Este último, precisamente, ha sido el criterio adoptado en las resoluciones directorales cuyo cumplimiento se reclama ahora.

2. Al respecto, al margen de los criterios empleados previamente a diferente nivel y por diferentes organismos, lo cierto es que actualmente se encuentra vigente la Ley 31495, “Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada”, de fecha 16 de junio de 2022. Esta legislación busca que se le pague a los docentes o exdocentes lo que se les viene adeudando en mérito a las mencionadas bonificaciones y se precisa que su cálculo debe hacerse con base en la “remuneración total”⁴.

3. Según la mencionada ley, el reconocimiento y pago debe hacerse al margen de que exista una sentencia judicial que así lo disponga⁵, aplica incluso para los procesos judiciales en trámite⁶ y, como corresponde, tan solo alcanza al periodo en que estuvo vigente dicha bonificación (desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012).

4. En este contexto, corresponde analizar si, debido a que la mencionada Ley 31495 fue publicada el 16 de junio de 2022, el cálculo del pago de estas bonificaciones con base en la “remuneración total”, previsto por esta legislación, en los términos antes indicados, solo regiría a partir del 17 de junio de 2022 y, por tanto, si no resulta de aplicación a las resoluciones administrativas que fueron emitidas antes de su vigencia. De modo más específico, debe dilucidarse si cabe entender que dichas resoluciones, al haber sido emitidas antes del 17 de junio de 2022, “carecen de la virtualidad necesaria”, se “encuentran sujetas a controversia compleja”, “no permiten reconocer un derecho incuestionable de la reclamante” o argumentos equivalentes conforme a los cuales corresponde declarar improcedentes demandas de cumplimiento como la presente.

5. Al respecto, se observa que la Ley 31495, que reconoce y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, se encuentra actualmente vigente y es de aplicación inmediata a los procesos en trámite, como lo indica de modo expreso la mencionada legislación, y que ello sin duda comprende a los procesos de cumplimiento, inclusive los que se encuentran en sede del Tribunal Constitucional. Esto es así, aunque no se haya emitido aun la reglamentación que dispone la ley, pues se trata de un ámbito autoejecutivo o autoaplicativo de la indicada legislación, cuya entrada en vigor y efectos no dependen de su desarrollo ulterior.

6. La ley precisa de modo indubitable que el criterio aplicable a tales bonificaciones es el de la “remuneración total”, añade que la administración pública debe allanarse en los procesos que se encuentren en trámite (bajo responsabilidad) e incluso dispone que la administración debe emitir las resoluciones administrativas que correspondan reconociendo estos derechos⁷.

7. Esto último, desde luego, debe entenderse como referido a los casos en los que aún no se ha emitido una resolución en tal sentido, pues sería contrario a la finalidad de la ley, así como al principio pro persona, interpretar que, en los supuestos en los que ya exista una resolución en la que haya calculado una deuda con base en la “remuneración total”, lo que correspondería sería emitir una nueva resolución en un idéntico sentido, con la finalidad de que recién se viabilice un pago que ya se venía adeudando desde hace varios años.

8. Al respecto, si bien es cierto que la previa jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre esta materia tenía sentido antes de la emisión de la mencionada Ley 31495 (cfr. Sentencia 02023-2012-PC/TC), también es verdad que a partir de la vigencia de esta ley ya no hay disputa interpretativa posible, pues la norma es clara y categórica en lo que dispone (a menos, ciertamente, que se sostenga que dicha ley es inconstitucional y, por ende, deba ser objeto de inaplicación).

9. Respecto de la aplicación de esta regulación en el tiempo, es necesario precisar que, aunque la ley no lo indique así –quizá por problemas de técnica legislativa– en el fondo ella constituye una “ley interpretativa”: en efecto, ella no busca tener eficacia desde su publicación en el diario oficial –la propia regulación establece que su objeto de regulación son bonificaciones que estuvieron vigentes entre el 21 de mayo de 1990 y el 25 de noviembre de 2012–, sino que pretende esclarecer en qué sentido debe entenderse aquella regulación que resultaba prima facie antinómica (pues, como indicamos antes, había una disputa interpretativa respecto a si era de aplicación el Decreto Supremo 051-91-PCM o la Ley 24029, “Ley del Profesorado”), lo cual generaba la tensión entre la tesis interpretativas del cálculo con base en la “remuneración total” o en la “remuneración total permanente”. En este orden de ideas, lo que la ley hace es prescribir que la tesis a tomar en cuenta es la de la “remuneración total” y no solo para las solicitudes a futuro (por ello es de aplicación a los casos ya en trámite).

10. Con base en lo anterior, considero que las demandas de cumplimiento que contengan mandamus en los que se haya calculado las bonificaciones docentes de conformidad con la Ley 31495, y siempre y cuando que se respete lo regulado en el Nuevo Código Procesal Constitucional y lo previsto en el precedente Villanueva Valverde, deben declararse fundadas.

11. Finalmente, estimo pertinente precisar que, mutatis mutandis, lo antes explicado también resulta de aplicación a los supuestos en los que las resoluciones administrativas cuyo cumplimiento se solicita fueron emitidas como consecuencia de mandatos judiciales, supuestos en los que también considero que corresponde declarar fundada la demanda. Por una parte, estamos de todos modos ante resoluciones administrativas basadas en Derecho que, en caso contengan mandatos claros y líquidos, deberían poder exigirse a través del proceso cumplimiento. Además, debe tomarse en cuenta que lo que estaría pidiéndose acatar es un mandato distinto a la sentencia, derivado de la propia legislación que estableció el derecho a las bonificaciones, y que por una situación de bloqueo institucional finalmente ha sido necesaria su judicialización, por lo que, en tal contexto, lo que cabría más bien es ofrecer la tutela más célere posible (que, nuevamente, parece ser la finalidad de la Ley 31495 y es lo más favorable para los justiciables).

Por las razones expuestas aquí, mi voto es por declarar FUNDADA la presente demanda de cumplimiento y ORDENAR a la emplazada el cumplimiento de la Resolución Directoral 001002-2019.

S.

OCHOA CARDICH

VOTO DEL MAGISTRADO DOMÍNGUEZ HARO

Con el debido respeto por la posición de mis colegas Monteagudo Valdez y Morales Saravia, me adhiero al voto de mis colegas Hernández Chávez y Ochoa Cardich; sin embargo, si bien coincidimos con el fallo propuesto, lo realizamos por nuestros propios fundamentos que a continuación se exponen:

Remuneración total permanente y remuneración total

1. Resulta esclarecedor para el caso que nos atañe dilucidar los conceptos de remuneración total permanente y remuneración total. Ambos conceptos fueron definidos en el artículo 8 del Decreto Supremo 051-91-PCM de la siguiente manera:

1. Remuneración Total Permanente. - Aquella cuya percepción es regular en su monto, permanente en el tiempo y se otorga con carácter general para todos los funcionarios, directivos y servidores de la Administración Pública; y está constituida por la Remuneración Principal, Bonificación Personal, Bonificación Familiar, Remuneración Transitoria para Homologación y la Bonificación por Refrigerio y Movilidad.

2. Remuneración Total. - Es aquella que está constituida por la Remuneración Total Permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por Ley expresa, los mismos que se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o condiciones distintas al común.

2. Respecto a las referidas definiciones no existe controversia. Entendiéndose, por un lado, como remuneración total permanente a aquella que está compuesta por conceptos remunerativos constantes en el tiempo y de otorgamiento general, excluyéndose, por tanto, a los conceptos que se perciben de forma adicional o excepcional. Por otro lado, la remuneración total comprende a la remuneración total permanente y los demás conceptos adicionales otorgados por ley, tornándose así, para fines de cálculo, más beneficiosa.

Recuento histórico

3. Con el fin de dilucidar la controversia suscitada en el presente caso, se debe realizar un recuento histórico de la normativa que otorga las bonificaciones por distintos conceptos a los profesores.

1. El 15 de diciembre de 1984 se publicó la Ley 24029, Ley del Profesorado, la cual prescribía en su artículo 48, lo siguiente:

Artículo 48.- El profesor que presta servicios en zonas de frontera, selva, medio rural, lugares inhóspitos o de altura excepcional, expresamente señalados por Resolución Ministerial, percibe la bonificación correspondiente.

2. Con fecha 20 de mayo de 1990, se publicó la Ley 25212, que modificó varios artículos de la Ley 24029, entre ellos el artículo 48, el cual quedó redactado de la siguiente forma:

Artículo 48.- El profesor tiene derecho a percibir una bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de su remuneración total.

El Personal Directivo y Jerárquico, así como el Personal Docente de la Administración de Educación, así como el Personal Docente de Educación Superior incluidos en la presente Ley, perciben, además, una bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión equivalente al 5% de su remuneración total.

El profesor que presta servicios en: zona de frontera, Selva, zona rural, altura excepcional, zona de menor desarrollo relativo y emergencia tiene derecho a percibir una bonificación por zona diferenciada del 10% de su remuneración permanente por cada uno de los conceptos señalados hasta un máximo de tres. (El resaltado es nuestro)

Como podemos apreciar esta modificatoria extiende, a la generalidad de profesores (ya no sólo a los de zonas de frontera, selva, medio rural, lugares inhóspitos o de altura excepcional), el pago por concepto de bonificación establecido en el primigenio artículo 48 de la Ley 24029 y determina con base en que remuneración se calcularán las bonificaciones otorgadas, según sea el caso. Así, lo resaltado en el texto transcrito denota la claridad de la modificación del referido artículo 48.

3. Con fecha 6 de marzo de 1991, se publicó el Decreto Supremo 051-91-PCM, que “establecen en forma transitoria las normas reglamentarias orientadas a determinar los niveles remunerativos de los funcionarios, directivos, servidores y pensionistas del Estado en el marco del Proceso de Homologación, Carrera Pública y Sistema Único de Remuneraciones y Bonificaciones”, en cuyo artículo 10 establece:

Artículo 10.- Precisase que lo dispuesto en el Artículo 48 de la Ley del Profesorado Nº 24029 modificada por Ley Nº 25212, se aplica sobre la Remuneración Total Permanente establecida en el presente Decreto Supremo.” (El resaltado es nuestro)

El artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM precisó que las bonificaciones otorgadas por el artículo 48 de la Ley 24029 se calculan sobre la remuneración total permanente; a diferencia de lo que establecía, claramente, el mismo artículo 48, el cual establecía que la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión se calculaban sobre la remuneración total y la bonificación por zona diferenciada se calculaba sobre la remuneración permanente.

4. Con fecha 25 de noviembre del 2012, se publica la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial, en cuya décima sexta disposición complementaria, transitoria y final deroga la Ley 24029, Ley del Profesorado. En ese sentido, cualquier pedido que se haga con el objetivo de reclamar el pago de las mencionadas bonificaciones, solo comprenderá el periodo comprendido entre los años 1991 al 2012.

5. Finalmente, se publica la Ley 31495, el 16 de junio de 2022, la cual establece en su artículo 1 que:

“La presente ley tiene por objeto reconocer el derecho de los docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada.” (El resaltado es nuestro)

Según esta ley, el cálculo de las bonificaciones deberá realizarse – tal como estuvo establecido en la Ley 24029– tomando como base la remuneración total.

Sobre la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC

4. En la Resolución de Sala Plena, de fecha 14 de junio de 2011, que tiene carácter de precedente administrativo de observancia obligatoria, el Tribunal del Servicio Civil señaló que:

“Establecida la existencia de normas estatales vigentes y simultáneamente aplicables ante un mismo supuesto de hecho, pero con contenidos divergentes, es necesario recurrir a los tres criterios que la teoría general del derecho plantea sobre la determinación de la norma aplicable: la jerarquía, la especialidad y la temporalidad; cuya aplicación ha sido resumida por Neves Mujica del siguiente modo: “si las normas divergentes tienen rango distinto, debe preferirse la superior sobre la inferior; si su rango es el mismo, la escogida debe ser la de alcance especial sobre la general; pero si tienen igual ámbito, ambas especiales o generales, debe preferirse la posterior sobre la anterior”⁸.

En atención al caso que nos concierne, por cuanto el Decreto Supremo N° 051-91-PCM tiene la misma jerarquía normativa que el Decreto Legislativo N° 276 y que la Ley N° 24029, resulta pertinente la aplicación del principio de especialidad, entendido como “la preferencia aplicativa de la norma reguladora de una especie de cierto género sobre la norma reguladora de tal género en su totalidad”⁹.

Con relación a ello, cabe recordar que el principio de especialidad nos refiere la “aplicación de la norma general, a menos que en el supuesto de la vida real, se dé las circunstancias más específicas y en parte divergentes del supuesto de hecho de la norma especial, en cuyo caso se aplicará esta última”¹⁰. Es decir, este principio resultará debidamente aplicable cuando la norma especial sea la que mejor se adapte al supuesto de hecho planteado.

En atención a lo expuesto, debe darse preferencia a las normas contenidas en el Artículo 54° del Decreto Legislativo N° 276, en los artículos 144° y 145° del Reglamento del Decreto Legislativo N° 276, en los artículos 51° y 52° de la Ley N° 24029, y en los artículos 219° y 220° del Reglamento de la N° 24029, por cuanto todas estas normas prevén consecuencias jurídicas que se adaptan mejor al supuesto de hecho representado por todos los servidores y funcionarios que han adquirido el derecho de acceder a los beneficios económicos enumerados en el fundamento de la presente resolución”. (Resaltado nuestro).

5. Tal como se advierte, el Tribunal del Servicio Civil expresó que, como existen normas vigentes, simultáneamente aplicables y con el mismo rango, ante un mismo supuesto de hecho, pero con contenidos distintos, es de aplicación el principio de especialidad, es decir, se aplicará la norma especial (entre los cuales se encuentran los artículos 51 y 52 de la Ley 24029) cuando esta se adapte mejor al supuesto de hecho planteado. En ese sentido, se dio preferencia, en lo referido específicamente a los profesores, a las normas contenidas en los artículos 51 y 52 de la Ley 24029, por cuanto prevén consecuencias jurídicas que se adaptan mejor al supuesto de hecho, a diferencia de la generalidad de servidores y funcionarios.

6. Sin embargo, no hay mención alguna al artículo 48 de la Ley 24029; por lo que, este artículo no fue objeto de análisis por parte de la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, es decir, no se realizó análisis alguno referido a las bonificaciones establecidas en el mencionado artículo 48, pues su finalidad no era analizar este, sino otros artículos, dentro de los cuales se encontraban los artículos 51 y 52 de la Ley 24029. Por tanto, no se puede establecer que nos encontramos frente a un mandato que se encuentra sujeto a una controversia sustentada en la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, la cual, si bien es cierto enumera, enunciativamente, algunas bonificaciones y pagos que se han de calcular sobre la base de la remuneración total, no significa, a contrario sensu, que todas las demás bonificaciones no se vayan a calcular de esta manera, pues, al estar frente a un listado enunciativo, las demás bonificaciones, como las contenidas en el artículo 48 de la Ley 24029, deberán ser objeto de un análisis específico para determinar si se calculan sobre la base de la remuneración total permanente o sobre la remuneración total. En ese mismo sentido, el Informe Legal 326-2012-SERVIR/GG-OAJ, al momento de determinar los alcances de la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, expresó:

2.2. En el fundamento 21 del precedente de observancia obligatoria del Tribunal del Servicio Civil, establecido mediante Resolución de Sala Plena Nº 001-2011-SERVIR/TSC, se señalan los beneficios en los que no es aplicable la remuneración total permanente.

Sin embargo, cabe destacar que dicho precedente, al no hacer referencia de manera expresa a la bonificación por preparación de clases, resultaría inaplicable a este tipo de beneficio.

(…)

Sin perjuicio de lo expresado, cabe anotar que el Tribunal del Servicio Civil, mediante diversas resoluciones (disponibles en: www.servir.gob.pe), ha establecido que el cálculo de la bonificación por preparación de clases se realiza en base a la remuneración total del servidor; no obstante, dichos pronunciamientos no tienen la calidad de precedente administrativo vinculante. Siendo así, lo resuelto por el Tribunal del Servicio Civil tiene valor para los casos concretos en que dichas resoluciones hayan recaído.

(…)

III. Conclusiones

3.1. El Tribunal del Servicio Civil, estableció mediante precedente administrativo de observancia obligatoria, los beneficios que tenían que ser calculados en función a la remuneración total, entre los cuales no se encuentra la bonificación mensual por preparación de clases, por lo que no podría aplicarse a este último lo señalado en el referido precedente vinculante.

(…)

(Resaltado nuestro)

7. En consecuencia, el precedente de observancia obligatoria del Tribunal del Servicio Civil, establecido mediante Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, no puede ser aplicado a las bonificaciones establecidas en el artículo 48 de la Ley 24029, pues este artículo no fue objeto de análisis por parte de dicha Resolución, la cual, en su fundamento 11 (Establecimiento de la controversia), delimita que “se vislumbra una divergencia normativa entre lo dispuesto por el artículo 9° del Decreto Supremo N° 051-91-PCM, que coloca a la remuneración total permanente como base de cálculo para las bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos percibidos por los servidores y funcionarios públicos, y lo previsto en el artículo 54° del Decreto Legislativo N° 276, de los artículos 144° y 145° de su Reglamento, y de los artículos 51° y 52° de la Ley 24029, que tienen en común la aplicación de la remuneración mensual total (…)”. (Resaltado nuestro).

Sobre el artículo 48 de la Ley 24029 y la precisión dispuesta en el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM

8. En este punto, conviene citar nuevamente el artículo 48 de la Ley 24029; Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, el cual quedó redactado de la siguiente manera:

Artículo 48.- El profesor tiene derecho a percibir una bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de su remuneración total.

El Personal Directivo y Jerárquico, así como el Personal Docente de la Administración de Educación, así como el Personal Docente de Educación Superior incluidos en la presente Ley, perciben, además, una bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión equivalente al 5% de su remuneración total.

El profesor que presta servicios en: zona de frontera, Selva, zona rural, altura excepcional, zona de menor desarrollo relativo y emergencia tiene derecho a percibir una bonificación por zona diferenciada del 10% de su remuneración permanente por cada uno de los conceptos señalados hasta un máximo de tres. (El resaltado es nuestro)

Como se observa, el citado artículo 48 disponía, claramente, que la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión se calculaban sobre la remuneración total, a diferencia de la bonificación por zona diferenciada que se calculaba sobre la remuneración permanente.

9. Con posterioridad, el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM, “Establecen en forma transitoria las normas reglamentarias orientadas a determinar los niveles remunerativos de los funcionarios, directivos, servidores y pensionistas del Estado en el marco del Proceso de Homologación, Carrera Pública y Sistema Único de Remuneraciones y Bonificaciones”, disponía:

Artículo 10.- Precisase que lo dispuesto en el Artículo 48 de la Ley del Profesorado Nº 24029 modificada por Ley Nº 25212, se aplica sobre la Remuneración Total Permanente establecida en el presente Decreto Supremo.” (El resaltado es nuestro)

Con dicha precisión, la remuneración total permanente se mantiene para el cálculo de la bonificación por zona diferenciada; pero se extiende para el cálculo de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión.

10. El tercer párrafo del considerando del Decreto Supremo 051-91-PCM expresaba que dicho decreto se emitía de conformidad con el artículo 211, inciso 20, de la Constitución Política de 1979, el cual establecía como una de las atribuciones y obligaciones del Presidente de la República “[a]dministrar la hacienda pública; negociar los empréstitos; y dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera, cuando así lo requiera el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso”. (El resaltado es nuestro). Asimismo, el artículo 3 de la Ley 25397, Ley de Control Parlamentario sobre los actos normativos del Presidente de la República, estableció que “[l]as medidas extraordinarias a que se refiere el inciso 20) del artículo 211º y el artículo 132º de la Constitución Política, se dictan a través de disposiciones denominadas "Decretos Supremos Extraordinarios"” (El resaltado es nuestro). De la misma manera, el artículo 5 de la misma Ley 25397 establecía que “[l]os Decretos Supremos Extraordinarios se fundamentan en la urgencia de normar situaciones extraordinarias e imprevisibles cuyos efectos o el riesgo inminente que se extiendan constituye un peligro para la economía nacional o las finanzas públicas, circunstancias que deben quedar expresadas en los considerandos del decreto”.

11. Como se advierte, la emisión de un Decreto Supremo Extraordinario se sustentaba en la urgencia de afrontar situaciones extraordinarias e imprevisibles que comprometan seriamente la economía y finanzas del país; pues, justamente, allí reside su naturaleza de extraordinario. En tal sentido, un Decreto Supremo Extraordinario no tiene por objeto precisar otras leyes, como lo ha realizado el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM, cuyo tenor expresa: “Precisase que lo dispuesto en el Artículo 48 de la Ley del Profesorado N° 24029, modificada por Ley N° 25212, se aplica sobre la Remuneración Total Permanente establecida en el presente Decreto Supremo” (El resaltado es nuestro).

12. Según el Diccionario de la Real Academia Española, precisar se define como: “Fijar o determinar de modo preciso”. Es decir, se precisa algo impreciso. Así, el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM pretendió precisar el tipo de remuneración que debía tomarse en cuenta para el cálculo de las bonificaciones otorgadas por el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, como si este artículo no fuera lo suficientemente claro al determinar que la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión se calculaban sobre la remuneración total y la bonificación por zona diferenciada se calculaba sobre la remuneración permanente.

13. En este orden de ideas, el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM precisaba la remuneración a tomar en cuenta para el cálculo de las bonificaciones establecidas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, cuestión que no era imprecisa; por el contrario, era suficientemente clara y no generaba duda alguna, tal como se ha expresado supra. De la misma forma, el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM, al constituir un Decreto Supremo Extraordinario, no se dirigió a normar una situación extraordinaria o imprevisible que atente contra la economía o finanzas del país; sino, se destinó a precisar o esclarecer una situación ordinaria sumamente clara, lo cual no forma parte de su objeto; por lo que, el referido artículo 10 no puede generar controversia alguna.

14. Por lo expuesto, la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión se calcula sobre la remuneración total, a diferencia de la bonificación por zona diferenciada que se calcula sobre la remuneración permanente. Esto es así, debido al siempre claro artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado; modificada por Ley 25212. En consecuencia, la resolución, cuyo cumplimiento se solicita, contiene un mandato vigente, cierto y claro; por lo que, corresponde estimar la presente demanda.

S.

DOMÍNGUEZ HARO

VOTO DE LOS MAGISTRADOS MORALES SARAVIA

Y MONTEAGUDO VALDEZ

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Carmen Rosa Saravia Sandoval contra la sentencia de foja 88, de fecha 24 de enero de 2023, expedida por la Sala Especializada Civil de la Corte Superior de Justicia de Tumbes, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 30 de mayo de 2022, la recurrente interpuso demanda de cumplimiento contra la Unidad de Gestión Educativa Local de Zarumilla y la Procuraduría Pública Regional del Gobierno Regional de Tumbes, a fin de que ejecute la Resolución Directoral 001002-2019, de fecha 2 de agosto de 2019, mediante la cual se resolvió reconocer el pago por devengados de ejercicios anteriores por concepto del 30 % de la Bonificación Especial por Preparación de Clases y Evaluación, y a lo concerniente al 5 % por la elaboración de documentos de gestión. Así, solicita que se cumpla con pagarle la suma total ascendiente a S/ 54 420.41 (cincuenta y cuatro mil cuatrocientos veinte con 41/100 soles), más los intereses legales y los costos del proceso¹¹.

El Juzgado Civil Permanente de la Corte Superior de Justicia de Tumbes, mediante Resolución 1, de fecha 14 de julio de 2022, admitió a trámite la demanda de cumplimiento¹².

El director de la Unidad de Gestión Educativa Local de Zarumilla absolvió traslado de la demanda reconociendo el acto administrativo contenido en la resolución directoral cuyo cumplimiento se exige, pero afirmó que esa clase de pagos está sujeta a disponibilidad presupuestal autorizada en la Ley de Presupuesto de cada año y que se encuentran realizando las gestiones correspondientes para hacer efectivo el pago dispuesto en la resolución referida. Así, la demandada afirma que se rige por el principio de legalidad presupuestaria, que establece que ninguna entidad pública del Estado podrá ejecutar gasto que no esté previsto en el crédito presupuestario autorizado en el presupuesto, razón por la cual no se ha vulnerado ningún derecho de la recurrente y la demanda deviene en infundada¹³

El procurador público del Gobierno Regional de Tumbes contesta la demanda y solicita que se declare improcedente, pues considera que existe otra vía igualmente satisfactoria para amparar la pretensión del accionante, ya que la vía procedimental específica ante la pretensión de cumplimiento de un acto administrativo es el proceso contencioso-administrativo. Asimismo, considera que la demanda debe ser declarada infundada, toda vez que la resolución cuyo cumplimiento se solicita no reúne en su totalidad los requisitos establecidos por el Tribunal Constitucional en el Expediente 00168-2005, pues no cumple con ser un mandato cierto no sujeto a controversia, ni es incondicional al estar supeditado a la disponibilidad presupuestaria que transfiera el Ministerio de Economía y Finanzas¹⁴.

El a quo, mediante Resolución 4, de fecha 28 de septiembre de 2022, declaró fundada la demanda por estimar que el acto administrativo cuyo cumplimiento se demanda cumple las características que dispone el Tribunal Constitucional en el Expediente 0168-2005-PC/TC. Además, afirmaron que si bien tal resolución se encuentra sujeta a disponibilidad presupuestaria, esto no es razón suficiente para desestimar el pedido de la accionante¹⁵.

La Sala Superior revisora, mediante Resolución 7, revoca la apelada y la declaró improcedente por considerar que existe otra vía procedimental específica, igualmente satisfactoria, protectora del derecho constitucional vulnerado, la cual es el proceso contencioso-administrativo¹⁶.

El accionante interpuso recurso de agravio constitucional, pues considera que lo dispuesto por la Sala Superior no está ajustado a derecho toda vez que el acto administrativo y el monto fue reconocido por la demandada, por lo que corresponde exigir su pago. Asimismo, afirma que la resolución cuyo cumplimiento se requiere cumple los requisitos del precedente establecido en la STC 0168-2005-PC/TC¹⁷.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. La demanda tiene por objeto que se cumpla lo dispuesto por la Resolución Directoral 001002-2019, de fecha 2 de agosto de 2019, que resolvió reconocer el pago a favor de la actora de la suma de S/ 54 420.41 por concepto del 30 % de la Bonificación Especial por Preparación de Clases y Evaluación y concerniente al 5 % por la elaboración de documentos de gestión, más los intereses legales y los costos del proceso.

Requisito especial de la demanda

2. Con el documento de fecha cierta, que obra a foja 3, se acredita que la recurrente ha cumplido con el requisito especial de la demanda de cumplimiento previsto en el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

Análisis del caso concreto

3. El artículo 200, inciso 6 de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.

4. La Resolución Directoral 001002-2019, de fecha 2 de agosto de 2019¹⁸, cuyo cumplimiento se solicita, establece lo siguiente en su parte resolutiva:

ARTÍCULO PRIMERO: DECLARAR PROCEDENTE, la solicitud presentada por la administrada, doña: Carmen Rosa SARAVIA SANDOVAL, identificada con DNI N° 16715329 labora como PROFESOR - NOMBRADO en la I.E. N° 075 “SANTA ROSA” UGEL Zarumilla solicita el reconocimiento del 30% de su remuneración total íntegra por preparación de clases y evaluación por el periodo: desde marzo del año 1999 hasta agosto del año 2010, y desde enero del año 2011 hasta noviembre del año 2012 y el RECONOCIMIENTO del 5% adicional por bonificación por desempeño del cargo directivo o jerárquico por el periodo desde marzo del año 2001 hasta diciembre del año 2005 por los fundamentos expuestos en la parte considerativa de la presente Resolución.

[…]

ARTÍCULO TERCERO: RECONOCER EL PAGO POR DEVENGADOS DE EJERCICIOS ANTERIORES por concepto del 30% de la Bonificación Especial por Preparación de Clases y Evaluación, y concerniente al 5% por la elaboración de documentos de gestión, a partir del 2001 hasta el año 2005 no se incluye el cálculo sólo se calcula como Docente, correspondiente a los años: desde marzo del año 1999 hasta agosto del año 2010, y desde enero del año 2011 hasta noviembre del año 2012, a favor de la administrada doña Carmen Rosa SARAVIA SANDOVAL con CM N° 1016715329, labora como PROFESOR - NOMBRADO en la I.E. N° 075 “SANTA ROSA” UGEL Zarumilla, con la TERCERA Escala Magisterial, con Jornada Laboral de 30 horas ascendiente a la suma de CIENCUENTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS VEINTE CON 41/100 (S/. 54,420.41) NUEVOS SOLES, tal y conforme se detallan en los Anexos 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07 y 08, adjunta que forma parte integrante de la presente Resolución.

5. En el presente caso, la pretensión no puede ser atendida en esta sede constitucional porque el mandato cuyo cumplimiento se exige se encuentra sujeto a controversia compleja y además no permite reconocer un derecho incuestionable de la reclamante, pues de los considerandos de la Resolución Directoral 001002-2019 se verifica que el ente emisor ha realizado el cálculo de la bonificación solicitada sobre la base del 30 % de la remuneración total íntegra; sin embargo, esto habría ocurrido en contravención de lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM −vigente al momento de la emisión de la Resolución Directoral 001002-2019−, pues para todo cálculo de bonificaciones debe usarse la remuneración total permanente, salvo para las excepciones establecidas en dicho artículo y para los supuestos señalados en la referida Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC.

6. Por consiguiente, dado que el mandato contenido en la Resolución Directoral 001002-2019 cuyo cumplimiento se reclama en el presente proceso no permite el reconocimiento de un derecho incuestionable de la recurrente, corresponde declarar improcedente la demanda.

7. Sin perjuicio de lo expuesto, es pertinente señalar que la Ley 31495 −que reconoce el derecho de los docentes activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada, y deja sin efecto los artículos 8, 9 y 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM−, fue publicada en el diario oficial El Peruano el 16 de junio de 2022, y, por lo tanto, sus alcances rigen a partir del 17 de junio de 2022, por lo que no es aplicable al caso en concreto, dado que la resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige data del 2 de agosto de 2019.

Por estos fundamentos, estimamos que se debe declarar IMPROCEDENTE la demanda.

SS.

MORALES SARAVIA

MONTEAGUDO VALDEZ