SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 18 días del mes de agosto de 2026, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Hernández Chávez,
Morales Saravia y Monteagudo Valdez, emite la presente sentencia. Los
magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad
con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña María Judith
Villafuerte Llerena contra la resolución que obra a folio 134, de fecha
23 de febrero de 2024, expedida por la Sala Civil – Sede Central de la
Corte Superior de Justicia de Apurímac, que declaró improcedente la
demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 25 de julio de 2023, la recurrente interpuso demanda de
cumplimiento contra el Gobierno Regional de Apurímac. Tiene por objeto
que se cumpla con ejecutar la Resolución Ejecutiva Regional
353-2017-GR-APURIMAC/GR, de fecha 4 de octubre de 2017, al ser
beneficiaria del Decreto de Urgencia 037-94, por el periodo comprendido
del 1 de julio de 1994 al 31 de diciembre de 2015, por concepto de
devengados; debiéndosele abonar la suma de veinticinco mil ciento
setenta y tres con 20/100 soles (S/ 25 173.20).
El Primer Juzgado Civil-Sede Central de la Corte Superior de Justicia
de Apurímac, mediante Resolución 1, de fecha 8 de agosto de 2023,
admitió a trámite la demanda.
El Gobierno Regional de Apurímac representado por su director
regional de asesoría jurídica contestó la demanda y solicitó que se
declare infundada. Señaló que no se niega o desconoce el derecho al
trabajador que le corresponde por mandato legal; sin embargo, dicha
bonificación por concepto de desempeño de un cargo implica
responsabilidad directiva, por lo que, previa previsión presupuestal, se
debe dar cumplimiento a cualquier resolución administrativa.
La Procuraduría Pública del Gobierno Regional de Apurímac dedujo
excepción de incompetencia por razón de materia, contestó la demanda y
solicitóo que se declare infundado y/o improcedente la demanda. Sostuvo
que la Resolución Ejecutiva Regional 353-2017-GR-APURIMAC/GR, de fecha 4
de octubre de 2017, en su artículo tercero, condicionó el cumplimiento a
que la Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento
Territorial, en coordinación con la Dirección Regional de Administración
del Gobierno Regional de Apurímac, efectúen a través de las acciones
administrativas correspondientes las gestiones ante el Ministerio de
Economía y Finanzas; en ese sentido, la negativa del cumplimiento de
pago proviene del MEF que ni siquiera estuvo emplazado a la presente
causa.
El a quo, mediante Resolución 7, de fecha 28 de setiembre de
2023, declaró improcedente la demanda por considerar que al no tener
claridad de que el mandato contenido en la Resolución Ejecutiva Regional
353-2017-GR-APURIMAC/GR no colisione con el Decreto Legislativo 1153,
acarrea que la efectividad de dicho mandato se encuentra sometida a una
regular actividad probatoria que permita determinar tanto el inicio como
el término del periodo que comprenden los devengados, deviniendo
entonces la controversia en compleja y para poder dilucidarse se
requiere el auxilio de prueba técnica, con ello se permite estimar que
la recurrente al pertencer al sector salud, se haya sujeto a los
conceptos de compensaciones establecidos por el Decreto Legislativo 1153
desde el mes de setiembre de 2013. Por lo tanto, la liquidación
efectuada hasta el 31 de diciembre de 2015 bajo la norma contenida en el
Decreto de Urgencia 037-94 le resta viabilidad respecto del cumplimiento
en la vía constitucional.
La Sala Superior confirmó la apelada, por considerar que el acto
administrativo cuyo cumplimiento se exige está sujeto a controversia
compleja, por lo cual resulta difícil exigir su cumplimiento a través de
la vía de cumplimiento y que, a su vez, la demanda no reúne los
requisitos de procedencia señalados por el Tribunal Constitucional,
siendo que la pretensión señalada debe ser analizada en la vía
contenciosa-administrativa.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
La demanda tiene por objeto que se ordene a la emplazada que
cumpla con ejecutar la Resolución Ejecutiva Regional
353-2017-GR-APURÍMAC/GR, de fecha 4 de octubre de 2017, y que, en
consecuencia, se disponga el pago de la suma de S/ 25 173.20 por
concepto de pago de la bonificación del Decreto de Urgencia 037-94, por
el periodo comprendido entre el 1 de julio de 1994 al 31 de diciembre de
2015, con el pago de los costos del proceso.
Requisito especial de la demanda
Con el documento de fecha 10 de julio de 2023, se
acredita que la demandante cumplió el requisito especial de procedencia
previsto en el artículo 69 del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
Análisis del caso concreto
El artículo 200, inciso 6 de la Constitución Política establece
que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o
funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo.
Por su parte, el artículo 65, inciso 1 del Nuevo Código Procesal
Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto
que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma
legal o ejecute un acto administrativo firme.
Asimismo, el artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional
establece las reglas que deberá seguir el juez en los casos en que el
mandato contenido en una norma legal o en un acto administrativo: i) sea
genérico o poco claro; ii) esté sujeto a controversia compleja; iii)
cuando sea necesario determinar la obligatoriedad o incuestionabilidad
del mandato; y iv) cuando no obstante ser imperativo sea contrario a la
ley o a la Constitución.
En cuanto a este último supuesto, el artículo 66, inciso 4 del
Nuevo Código Procesal Constitucional señala que cuando el mandato, no
obstante ser imperativo, sea contrario a la ley o a la Constitución, el
juez debe así declararlo y, en consecuencia, desestimar la
demanda.
En la sentencia emitida en el Expediente 04745-2022-PC/TC, este
Tribunal ha emitido precedente esclareciendo la aplicación conjunta de
las reglas contenidas en el artículo 66 del Nuevo Código Procesal
Constitucional y en el precedente Maximiliano Villanueva Valverde, bajo
los siguientes términos:
En primer lugar, debe tenerse en cuenta que en todo proceso de
cumplimiento se debe contar con un mandato vigente.
Como segunda regla sustancial establecida en el precedente
vinculante aludido en la Sentencia 00168-2005-PC/TC, se precisa que el
mandato debe ser cierto y claro. En caso de presentarse una disyuntiva
en aplicación de dicha regla, conforme al inciso 1 del artículo 66 del
NCPCo, el juez procederá de la siguiente forma:
Para realizar la interpretación de una norma legal, el juez
utiliza los métodos clásicos de interpretación jurídica; su resultado
deberá respetar lo que establecen las leyes de la materia y la propia
Constitución Política.
En aquellos casos en que la labor interpretativa sea respecto de
un acto administrativo firme, el juez constitucional deberá respetar los
principios generales del derecho administrativo, la jurisprudencia de
los órganos administrativos correspondientes, así como la del Tribunal
Constitucional.
En la aplicación de la regla sustancial de que el mandato esté
sujeto a controversia compleja o a interpretaciones dispares, conforme
al inciso 2 del artículo 66 del NCPCo, el juez constitucional, previo
esclarecimiento de la controversia, podrá entrar a resolver el fondo del
asunto, para lo cual, deberá observar las siguientes reglas:
Se aplicará una mínima actividad interpretativa para superar la
controversia, atendiendo a los métodos clásicos de interpretación
jurídica, y aplicando los criterios de especialidad, cronológico y
jerárquico.
Por otro lado, de ser necesario, el juez aplica una mínima
actividad probatoria que, sin comprometer la finalidad urgente y
perentoria del proceso de cumplimiento, permita confirmar la veracidad
del mandato. d) Otra regla sustancial exige que el mandato sea
obligatorio e incuestionable, para lo cual, conforme al inciso 3 del
artículo 66 del NCPCo, el juez constitucional podrá conocer el fondo del
asunto y esclarecer dicho aspecto.
Cuando el mandato, pese a cumplir con las reglas sustanciales
indicadas en el precedente vinculante Maximiliano Villanueva Valverde y
haber superado alguno de los supuestos establecidos en el NCPCo, sea
contrario a la ley o a la Constitución Política, el juez constitucional
debe así declararlo y, en consecuencia, desestimar la demanda, conforme
a lo indicado en el inciso 4 del artículo 66 del NCPCo.
En el presente caso, el accionante exige el cumplimiento de la
Resolución Ejecutiva Regional 353-2017-GR-APURÍMAC/GR que reconoce y
aprueba a nivel del Pliego Gobierno Regional de Apurímac al personal
beneficiario del Decreto de Urgencia 037-94, por concepto de
bonificación especial derivado del Decreto de Urgencia 037-94, que
establece lo siguiente:
SE RESUELVE:
Artículo Primero. - Reconocer y aprobar el
consolidado a nivel del Pliego Gobierno Regional de Apurímac (26
Unidades Ejecutoras) del personal beneficiario del Decreto de Urgencia
N.° 037-94, en aplicación del Artículo 1°, la deuda actualizada por
Bonificación Especial al que se refiere el D.U. N.° 037-94, del personal
activo y cesantes del Pliego del Gobierno Regional de Apurímac, del
período 1° de julio de 1994 al 31 de diciembre de 2015, por concepto de
Devengados, así como la deuda total ascendente a S/. 155,018,267.47
Nuevos Soles, a quienes se les reconoce por estar pendiente el derecho a
percibir la Bonificación Especial a que se refiere el citado D.U., en el
marco de la Ley N.° 29702, según el detalle siguiente:
Artículo Segundo. – Aprobar, como sustento de
los importes señalados en el Artículo Primero, el “Formato de Personal
Beneficiario del D.U. N.° 037-94, con los importes reconocidos de
devengados pendientes de pago de cada uno de los beneficiarios.
Artículo Tercer. – Disponer a la Gerencia
Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial en
coordinación con la Dirección Regional de Administración del Gobierno
Regional de Apurímac, efectuar a través de las acciones administrativas
correspondientes, las gestiones ante el Ministerio de Economía y
Finanzas respecto a la demanda presupuestal que irrogue la presente
resolución, así como el Pago de la Continua a partir del mes de enero
del 2016 a los servidores inmersos y/o comprendidos en la presente
resolución.
Es necesario precisar que el Decreto de Urgencia 037-94 que Fija
monto mínimo del Ingreso Total Permanente de los servidores activos y
cesantes de la Administración Pública, en su artículo 2, señala lo
siguiente:
Artículo 2°. - Otorgase, a partir del 1 de julio de
1994, una Bonificación Especial a los servidores de la administración
pública ubicados en los niveles F-2, F-1, Profesionales, Técnicos y
Auxiliares, así como al personal comprendido en la Escala Nº 11 del
Decreto Supremo Nº 051-91-PCM que desempeñan cargos directivos o
jefaturales; de conformidad a los montos señalados en el anexo que forma
parte del presente Decreto de Urgencia.
Por su parte, el artículo 1 del Decreto de Urgencia 37-94
establece que, a partir del 1 de julio de 1994, el ingreso total
permanente percibido por los servidores activos y cesantes de la
Administración pública no será menor de S/ 300.00. Al respecto, conforme
al artículo 2 del Decreto Ley 25697, el ingreso total permanente está
conformado por
(…) la Remuneración Total señalada por el inciso b) del Artículo 8
del Decreto Supremo N.º 051-91-PCM, más las asignaciones otorgadas por
los Decretos Supremo N. 211, 237, 261, 276, 289-91-EF, 040, 054-92-EF,
DSE N.º 021-PCM-92, Decreto Leyes N.os 25458 y 25671, así como cualquier
otra bonificación o asignación especial, excepcional o diferencial
percibida por el servidor en forma permanente a través del Fondo de
Asistencia y Estímulo u otros fondos, Ingresos Propios o cualquier otra
fuente de financiamiento.
Es menester señalar que la Ley 31495 –que reconoce el derecho de
los docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a
percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley
24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, tomando como
base su remuneración total, sin la exigencia de sentencia judicial y
menos en calidad de cosa juzgada– ha dejado sin efecto, entre otros, el
artículo 8 del Decreto Supremo 051-91-PCM, al citar el artículo 2 del
Decreto Ley 25697. Debe precisarse que la Ley 31495 fue publicada en el
diario oficial El Peruano el 16 de junio de 2022 y que, por lo
tanto, sus alcances rigen a partir del 17 de junio de 2022, por lo que
no es aplicable para el caso concreto, dado que la resolución
administrativa cuyo cumplimiento se exige data del año 2017. Asimismo,
debe tenerse en cuenta que la aludida Ley 31495 regula las
bonificaciones de los docentes, mientras que en el presente caso se
refiere a una bonificación para un trabajador del sector de la
salud.
En tal sentido, a fin de establecer si a la recurrente le
corresponde el pago de devengados derivados del artículo 1 del Decreto
de Urgencia 037-94, es necesario determinar previamente si la suma de
todos los conceptos mencionados en el considerando precedente –incluidas
las bonificaciones y asignaciones otorgadas– es un monto inferior a los
S/ 300.00, durante el periodo reconocido en la resolución cuyo
cumplimiento se solicita, esto es, desde el año 1994 hasta el año
2015.
Durante el periodo en mención, la parte demandante percibía en
total ingresos superiores a los S/ 300.00. En otras palabras, la parte
demandante percibía un ingreso total permanente superior a S/ 300.00,
por lo que para el periodo en cuestión no estaba bajo los alcances del
artículo 1 del Decreto de Urgencia 037-94.
Por lo tanto, la emisión del acto administrativo contenido en la
Resolución Ejecutiva Regional 353-2017-GR-APURIMAC/GR, respecto de la
parte demandante, es contraria al ordenamiento jurídico, como ya se ha
explicitado ut supra, por lo que resulta de aplicación el
artículo 66, inciso 4 del Nuevo Código Procesal Constitucional y, por
ende, corresponde desestimar la demanda.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad
que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
MORALES SARAVIA
MONTEAGUDO VALDEZ