SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 21 días del mes de enero de 2026, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Domínguez Haro, Gutiérrez Ticse y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia, con los fundamentos de voto de los magistrados Domínguez Haro y Ochoa Cardich. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Nazario Édgar Flores Castro contra la Resolución 11, de fecha 24 de marzo de 2023¹, expedida por la Sala Superior Mixta Descentralizada de Tarma de la Corte Superior de Justicia de Junín, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 8 de agosto de 2022², don Nazario Édgar Flores Castro interpone demanda de cumplimiento contra el alcalde de la Municipalidad Provincial de Yauli-La Oroya. Solicita que se cumpla con lo establecido en la Ordenanza Municipal 013-2013-CM/MPYLO, del 31 de julio de 2023. Asimismo, requiere que se dé cumplimiento a la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; a fin de que la entidad emplazada, en su rol de promotor permanente del desarrollo económico e integral de La Oroya, implemente acciones y mecanismos que defiendan y cautelen los derechos e intereses de los vecinos, todo ello para defender la vigencia y reactivación de La Oroya antigua y evitar el despoblamiento, aislamiento o traslado de La Oroya, ciudad capital, a otra jurisdicción.

El Juzgado Civil de La Oroya, mediante Resolución 1, de fecha 13 de septiembre de 2022³, admitió a trámite la demanda. Posteriormente, a través de la Resolución 2, del 14 de diciembre de 2022⁴, se declaró en rebeldía a la parte emplazada y saneado el proceso. Asimismo, mediante la Resolución 8, del 27 de diciembre de 2022⁵, se declaró improcedente la demanda, por considerar que las normas objeto de cumplimiento no contienen mandatos ciertos y claros. Asimismo, precisó que dichos dispositivos son de naturaleza principialista y programática, y que su ejecución no puede ser reclamada a través de un proceso judicial. 

A su turno, la Sala Superior revisora, mediante Resolución 11, de fecha 24 de marzo de 2023⁶, confirmó la apelada. Señaló que las normas invocadas no tienen un mandato claro y cierto debidamente individualizado en favor del actor, sino que corresponden a iniciativas políticas u estrategias económicas a favor de la ciudad de La Oroya Antigua.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. La demanda tiene por objeto que se cumpla con lo establecido en la Ordenanza Municipal 013-2013-CM/MPYLO, del 31 de julio de 2023. Asimismo, requiere que se dé cumplimiento a la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, a fin de que la entidad emplazada, en su rol de promotor permanente del desarrollo económico e integral, implemente acciones y mecanismos que defiendan y cautelen los derechos e intereses de los vecinos.

Cuestión procesal previa

2. Con la carta notarial de fecha 5 de julio de 2022⁷ se acredita que el demandante ha cumplido el requisito especial de la demanda exigido por el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional (que regula en su integridad lo estipulado en el artículo 69 del ahora derogado Código Procesal Constitucional), porque, previamente a su interposición, se requirió el cumplimiento de las normas invocadas.

Análisis del caso concreto

3. El inciso 6 del artículo 200 de la Constitución Política establece que el proceso de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el inciso 1 del artículo 65 del nuevo Código Procesal Constitucional (que regula en su integridad lo estipulado en el inciso 1 del artículo 66 del ahora derogado Código Procesal Constitucional) señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.

4. La invocada Ordenanza Municipal 013-2013-CM/MPYLO dispone lo siguiente:

(…) ARTÍCULO PRIMERO: APROBAR la Ordenanza Municipal que garantiza la vigencia histórica de La Oroya antigua e impulsa su desarrollo poblacional y coadyuva a su crecimiento socioeconómico sostenible y genera fuentes de trabajo.

ARTÍCULO SEGUNDO: EXHÓRTESE e INVÍTESE al Gobierno Regional de Junín a fin de que priorice proyectos de Desarrollo Económico, Social, Cultural y Turístico en La Oroya Antigua, con ello por ningún motivo busque darse la reubicación y reasentamiento poblacional.

ARTÍCULO TERCERO: ENCARGAR a la Gerencia Municipal, Gerencia de Administración y Finanzas, Gerencia de Desarrollo Urbano, Territorial y Medio Ambiente, Gerencia de Desarrollo Social, Económico y Servicios Públicos y la Unidad de Desarrollo Urbano y Catastro, priorice proyectos de envergadura en la Oroya Antigua que garantice el crecimiento institucional y la vigencia histórica en el ámbito de su jurisdicción.

ARTÍCULO CUARTO: EXHÓRTESE e INVÍTESE a las empresas privadas y sus concesionarias a que inviertan sus capitales económicos en La Oroya Antigua, con ello genere fuentes de trabajo e impulse la creación de pequeñas y medianas empresas.

ARTÍCULO QUINTO: ENCARGAR a la Secretaría General la publicación de la presente ordenanza en el diario de mayor circulación de la Región de Junín, el texto completo de la Ordenanza en la página web de la Municipalidad www.munilaoroya.gob.pe.

ARTÍCULO SEXTO: La presente Ordenanza entrará en vigencia a partir del día siguiente de su publicación. (…).

5. Al respecto, conforme a lo establecido en el precedente vinculante dictado en el Expediente 04745-2022-PC/TC y en el numeral 1 del artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional, ante la existencia de un mandato genérico o poco claro, el juez emitirá un pronunciamiento de fondo, interpretando los alcances de la norma legal, para lo cual utilizará los métodos clásicos de interpretación jurídica. El resultado de su labor interpretativa deberá enmarcarse en lo establecido en las leyes de la materia y la propia Constitución. Por tanto, atendiendo a lo expuesto, corresponde utilizar los métodos referidos, a fin de determinar si el mandato invocado contiene o no un mandato de cumplimiento a través de este proceso constitucional.

6. En este caso, corresponde acudir, en primer lugar, tanto a la Constitución como a la Ley de Bases de la Descentralización. Al respecto, el texto constitucional reza lo siguiente:

Artículo 194. Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. (…).

Artículo 195. Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.

Son competentes para:

(…)

2. Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil.

(…)

5. Organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad.

6. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo y el acondicionamiento territorial.

7. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura local.

8. Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educación, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, conforme a ley.

(…)

10. Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a ley.

7. Por su parte, la Ley de Bases de la Descentralización (Ley 27783), en lo que atañe al presente caso, dispone las competencias municipales en los siguientes términos:

Artículo 42.- Competencias exclusivas

a. Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripción, y ejecutar los planes correspondientes.

b. Normar la zonificación, urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamientos humanos.

c. Administrar y reglamentar los servicios públicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de carácter local.

(…)

d. Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad.

e. Ejecutar y supervisar la obra pública de carácter local.

(…)

Artículo 43.- Competencias compartidas

(…)

b. Salud pública.

c. Cultura, turismo, recreación y deportes.

(…)

f. Conservación de monumentos arqueológicos e históricos

(…)

h.  Vivienda y renovación urbana

(…)

k. Otras que se le deleguen o asignen conforme a ley.

Artículo 45.- Obras de carácter local

Las obras de carácter local de cualesquier naturaleza competen a cada municipalidad, provincial o distrital, en sus fases de autorización, ejecución, supervisión y control, e incluye la obligación de reponer las vías o servicios afectados. Los organismos públicos de nivel nacional o regional que presupuesten obras de alcance local, están obligados a convenir su ejecución con las municipalidades respectivas.

8. Asimismo, la también invocada Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972), en lo que corresponde, dispone lo siguiente:

Artículo I del Título Preliminar, segundo párrafo:

(…)

Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personería jurídica de derecho público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.

Artículo X del Título Preliminar, segundo párrafo:

(…)

La promoción del desarrollo local es permanente e integral. Las municipalidades provinciales y distritales promueven el desarrollo local, en coordinación y asociación con los niveles de gobierno regional y nacional, con el objeto de facilitar la competitividad local y propiciar las mejores condiciones de vida de su población.

Artículo 73 sobre las materias de competencia municipal, tercer párrafo

(…)

Dentro del marco de las competencias y funciones específicas establecidas en la presente ley, el rol de las municipalidades provinciales comprende:

(a) Planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial, en el nivel provincial.

Las municipalidades provinciales son responsables de promover e impulsar el proceso de planeamiento para el desarrollo integral correspondiente al ámbito de su provincia, recogiendo las prioridades propuestas en los procesos de planeación de desarrollo local de carácter distrital.

(…)

Artículo 79. Organización del espacio físico y uso del suelo

(…)

1. Funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales:

     1.1. Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que identifique las áreas urbanas y de expansión urbana, así como las áreas de protección o de seguridad por riesgos naturales; las áreas agrícolas y las áreas de conservación ambiental.

(…)

2. Funciones específicas compartidas de las municipalidades provinciales:

2.1. Ejecutar directamente o concesionar la ejecución de las obras de infraestructura urbana o rural de carácter multidistrital que sean indispensables para la producción, el comercio, el transporte y la comunicación de la provincia, tales como corredores viales, vías troncales, puentes, parques, parques industriales, embarcaderos, terminales terrestres, y otras similares, en coordinación con las municipalidades distritales o provinciales contiguas, según sea el caso; de conformidad con el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de Desarrollo Regional.

(…)

Artículo 86. Promoción del desarrollo económico local 

1. Funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales:

1. Diseñar un plan estratégico de desarrollo económico local sostenible y un plan operativo anual, e implementarlos en función de los recursos disponibles y de las necesidades de la actividad empresarial de la provincia, según diagnóstico económico de su jurisdicción.

2. Flexibilizar y simplificar los procedimientos de obtención de licencias y permisos en el ámbito de su jurisdicción, sin obviar las normas técnicas de seguridad.

3. Mantener un registro de las empresas que operan en su jurisdicción y cuentan con licencia municipal de funcionamiento, definitiva o provisional, consignando expresamente el cumplimiento o incumplimiento de las normas técnicas de seguridad.

4. Concertar con el sector público y el privado la elaboración y ejecución de programas de apoyo al desarrollo económico local sostenible en su espacio territorial.

2. Funciones específicas compartidas de las municipalidades provinciales:

2.1. Organizar, en coordinación con el respectivo gobierno regional y las municipalidades distritales de su jurisdicción, instancias de coordinación para promover el desarrollo económico local; aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos, ecoturísticos y de biodiversidad.

2.2. Realizar campañas conjuntas para facilitar la formalización de las micro y pequeñas empresas de su circunscripción territorial con criterios homogéneos y de simplificación administrativa.
2.3. Elaborar junto con las instancias correspondientes, evaluaciones de impacto de los programas y proyectos de desarrollo económico local.
2.4. Promover, en coordinación con el gobierno regional, agresivas políticas orientadas a generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales, así como la elaboración de mapas provinciales sobre potenciales riquezas, con el propósito de generar puestos de trabajo y desanimar la migración.
2.5. En los municipios rurales, concertar con las comunidades campesinas.
2.6. Articular las zonas rurales con las urbanas, fortaleciendo así la economía regional.

9. Como es de verse, aun cuando el contenido de algunos de los artículos de la ordenanza invocada está acorde con las competencias constitucionales y legales antes referidas, también resulta genérico, además de heteroaplicativo, pues, para su posible ejecución, se requiere de otros actos municipales destinados a identificar con claridad las acciones a desarrollar para su cumplimiento.

10. En efecto, es evidente que su artículo primero no contiene un mandato ejecutable inmediato y directo, más allá de una declaración genérica destinada a comprometer el trabajo de dicho gobierno local para mejorar el desarrollo de La Oroya Antigua a nivel poblacional y económico, mas no se precisa qué tipo de iniciativas de desarrollo se ejecutarían. Sin perjuicio de lo expuesto, esta sala del Tribunal Constitucional ha podido verificar de la revisión de la información del portal web de la emplazada⁸ la ejecución de algunas obras públicas en beneficio de La Oroya antigua, como, por ejemplo, el proyecto de mejoramiento de los servicios de apoyo al desarrollo productivo en el manejo de ganado vacuno, ovino y camélido⁹ para la comunidad de La Oroya antigua, el inicio de las obras para la creación de pistas y veredas en la vías principales de La Oroya antigua¹⁰ y la implementación del programa social para el trabajo de mujeres de La Oroya antigua, denominado Llamkasun Perú¹¹, entre otros.

11. Lo mismo sucede con su artículo segundo, toda vez que contiene una exhortación e invitación al Gobierno Regional de Junín para coadyuvar con la decisión del artículo primero, con la finalidad de evitar una reubicación de la población que se encuentra en dicha zona. Tal mandato implica a su vez, la necesidad de un trabajo compartido con el referido gobierno regional, a fin de que se prioricen obras en favor del referido sector. Pese a ello, su materialización requiere de actos administrativos municipales posteriores que identifiquen dicha priorización de proyectos, que no son mencionados en su contenido.

12. En cuanto al tercer artículo, se advierte que su mandato está destinado a las diversas áreas de la municipalidad emplazada, a efectos de que se prioricen proyectos de envergadura en La Oroya antigua, sin establecer cuáles serían aquellos, lo cual evidencia la clara necesidad de actos administrativos municipales posteriores para su ejecución.

13. El cuarto artículo, más que un mandato legal a ejecutar, es una invitación hacia el sector privado en general, para que inviertan sus capitales en La Oroya antigua, lo cual en forma alguna se podría ordenar cumplir a través del presente proceso.

14. Finalmente, el quinto y el sexto artículo son mandatos destinados a la publicación de la ordenanza y su entrada en vigencia, lo cual no requiere ejecución. Por consiguiente, corresponde desestimar la demanda.

15. No obstante, se debe mencionar que, pese a que este Tribunal ha emitido Sentencia en el Expediente N° 2002-2006-PC/TC, de fecha 12 de mayo del 2006 sobre el derecho a la Salud de las personas habitantes de la Oroya, disponiéndose realizar acciones que reparen o prevengan el daño generado; a la fecha se ha cumplido parcialmente lo ordenado; así como también se verifica que en incumplimiento no solo incurre la Municipalidad o un Ministerio sino el Estado en toda su expresión; pues pese, a que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha emitido Sentencia de fecha 27 de noviembre del 2023, en el Caso Habitantes de la Oroya VS Perú, las medidas de reparación establecidas tampoco han sido cumplidas en su totalidad; advirtiéndose una grave y amplia desatención a esta población. Por lo que, corresponde que el Estado a través de las entidades correspondientes prioricen el cumplimiento de las obligaciones de reparación que ha sido dispuestas contra el Estado y contra el Ministerio de Salud.

16. Además, de ello las acciones que pudieran determinarse por parte de la Municipalidad o cualquier entidad del Estado y/o el mismo deberá ser en pro del principio de protección a un ambiente sano, que garantice a toda persona a vivir en un entorno saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida, conforme lo establece la constitución política.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA la demanda de cumplimiento.

Publíquese y notifíquese.

SS.

DOMÍNGUEZ HARO

GUTIÉRREZ TICSE

OCHOA CARDICH

PONENTE GUTIÉRREZ TICSE

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

DOMÍNGUEZ HARO

Si bien suscribimos la sentencia, nos apartamos de los fundamentos 15 y 16 por considerar que no son pertinentes para la resolución de la controversia de autos.

S.

DOMÍNGUEZ HARO

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

OCHOA CARDICH

Emito el presente voto a favor del sentido resolutorio de la ponencia y por el cual se declara infundada la demanda; no obstante, considero importante formular unas precisiones que me llevan a apartarme de lo señalado en los fundamentos jurídicos 15 y 16 de la ponencia.

Conforme al objeto de la presente demanda, la ordenanza municipal cuyo cumplimiento exige el demandante está relacionado estrechamente al impulso de proyectos de infraestructura, mejoramiento de servicios para el desarrollo productivo, laboral, entre otros, respecto de lo cual, la ponencia incluye en su análisis diversas consideraciones (desarrolladas desde el fundamento jurídico 4 al 14, con cuyo contenido estoy de acuerdo) para sustentar la decisión de desestimar la demanda.

No obstante, la ponencia incluye otras consideraciones plasmadas en los fundamentos jurídicos 15 y 16 que contienen referencias relacionadas con el derecho a la salud de los pobladores (que el demandante no alega expresamente) e incluso se cita la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) sobre el caso Habitantes de La Oroya contra Perú, de fecha 27 de noviembre del 2023, la cual no dispone como parte de las reparaciones asuntos que coincidan con el contenido de la ordenanza municipal cuyo cumplimiento se exige en el presente proceso constitucional, sino que más bien se relaciona con la remediación ambiental, resguardo de la salud, cambio normativo para los estándares de calidad ambiental, entre otros. Además, la ponencia también señala que las entidades públicas correspondientes debieran priorizar “el cumplimiento de las obligaciones de reparación que han sido dispuestas contra el Estado y contra el Ministerio de Salud"; al respecto, es necesario precisar que la Corte IDH no individualiza qué entidad estatal es la responsable de cumplir las reparaciones dispuestas en su sentencia, es el Estado quien determina qué órgano debe ejecutar tal o cual reparación, siendo que, en temas de salud por ejemplo, no todo recae en el Ministerio de Salud, pues puede haber asuntos de competen exclusivamente al gobierno regional. 

Por lo expuesto, si bien considero que demanda es infundada, estimo necesario apartarme de los fundamentos jurídicos 15 y 16 en tanto no guardan relación con el petitorio, ni son pertinentes para la resolución de la presente causa.

S.

OCHOA CARDICH