Sala Segunda. Sentencia 98/2026
EXP. N.° 01833-2023-PC/TC
PUNO
CENTRO DE PROMOCIÓN Y DEFENSA LEGAL DEL DESARROLLO SOSTENIBLE Y EL AMBIENTE PERÚ

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 20 días del mes de enero de 2026, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Domínguez Haro, Gutiérrez Ticse y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional1 interpuesto por el Centro de Promoción y Defensa Legal del Desarrollo Sostenible y el Ambiente Perú (Ceprodeldesa) contra la Resolución 13, de fecha 12 de abril de 20232, expedida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Puno, que declaró improcedente la demanda de cumplimiento.

ANTECEDENTES

Demanda

Con fecha 23 de setiembre de 20193, el recurrente interpone demanda de cumplimiento contra el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor) y su procurador público, a fin de que cumpla con el mandato legal establecido en el artículo 53 de la Ley 28611 (Ley General del Ambiente). Sostuvo que el mencionado artículo obliga a las autoridades con funciones en materia ambiental y protección de recursos naturales renovables a realizar evaluaciones periódicas de las políticas, normas y resoluciones emitidas por autoridades públicas a fin de determinar la consistencia con las políticas y normas de protección de los bienes que son de su responsabilidad.

Señaló que es un mandato legal vigente, cierto y claro; que no está sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, y que es de ineludible y obligatorio cumplimiento, además de ser incondicional, por lo que satisface ampliamente los requisitos mínimos exigidos en el proceso de cumplimiento.

Admisión a trámite de la demanda

El Segundo Juzgado Civil de Puno, mediante Resolución 1, de fecha 11 de octubre de 2019, admitió a trámite la demanda4.

Contestación de la demanda

La procuradora pública del Ministerio de Agricultura y Riego, mediante escrito de fecha 8 de noviembre de 20195, propuso la excepción de falta de legitimidad para obrar del demandado, contestó la demanda y solicitó que sea declarada improcedente o infundada. Sostuvo que la demandante no ha cumplido los requisitos establecidos en el precedente Villanueva Valverde, toda vez que la norma objeto de cumplimiento no señala en forma precisa, clara y concreta qué sector o autoridad competente será el encargado de implementar el pedido del actor. Por ello el mandato resulta controvertido.

Resolución de primera instancia

Mediante Resolución 5, de fecha 30 de diciembre de 20206, el Juzgado de primera instancia declaró infundada la excepción propuesta y, por tanto, saneado el proceso. A través de la Resolución 7, de fecha 30 de junio de 20227, declaró fundada la demanda, tras considerar que, en materia de protección de recursos naturales renovables, la entidad encargada es el Serfor en virtud del artículo 13 de la Ley 29763, que regula las competencias de la demandada.

Resolución de segunda instancia

La Sala superior competente, mediante Resolución 13, de fecha 12 de abril de 20238, revocó la apelada y la declaró improcedente. Arguyó que el artículo 53 no establece de modo claro y preciso el sector o autoridad que resulta competente y obligado para implementar el o los mandatos que contiene; por lo que no ha cumplido los requisitos establecidos en el precedente Villanueva Valverde.

FUNDAMENTOS

 

Delimitación del petitorio

 

  1. El objeto de la demanda se circunscribe al cumplimiento del mandato legal establecido en el artículo 53 de la Ley 28611 (Ley General del Ambiente) por parte de Serfor.

Requisito especial de la demanda

  1. Con el documento presentado el 21 de setiembre de 20199 se acredita que la parte recurrente ha cumplido el requisito especial de procedencia de la demanda de cumplimiento previsto en el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

Análisis del caso concreto

  1. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.

  2. En el Expediente 04745-2022-PC, este Tribunal estableció, en calidad de precedente vinculante, las siguientes reglas interpretativas:

  1. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que en todo proceso de cumplimiento se debe contar con un mandato vigente.

  2. Como segunda regla sustancial establecida en el precedente vinculante aludido en la Sentencia 00168-2005-PC/TC, se precisa que el mandato debe ser cierto y claro. En caso de presentarse una disyuntiva en aplicación de dicha regla, conforme al inciso 1 del artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional, el juez procederá de la siguiente forma:

  1. Para realizar la interpretación de una norma legal, el juez utiliza los métodos clásicos de interpretación jurídica; su resultado deberá respetar lo que establecen las leyes de la materia y la propia Constitución Política.

  2. En aquellos casos en que la labor interpretativa sea respecto de un acto administrativo firme, el juez constitucional deberá respetar los principios generales del derecho administrativo, la jurisprudencia de los órganos administrativos correspondientes, así como la del Tribunal Constitucional.

  1. En la aplicación de la regla sustancial de que el mandato esté sujeto a controversia compleja o a interpretaciones dispares, conforme al inciso 2 del artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional, el juez constitucional, previo esclarecimiento de la controversia, podrá entrar a resolver el fondo del asunto, para lo cual deberá observar las siguientes reglas:

  1. Se aplicará una mínima actividad interpretativa para superar la controversia, atendiendo a los métodos clásicos de interpretación jurídica y aplicando los criterios de especialidad, cronológico y jerárquico.

  2. Por otro lado, de ser necesario, el juez aplica una mínima actividad probatoria que, sin comprometer la finalidad urgente y perentoria del proceso de cumplimiento, permita confirmar la veracidad del mandato.

  1. Otra regla sustancial exige que el mandato sea obligatorio e incuestionable, para lo cual, conforme al inciso 3 del artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional, el juez constitucional podrá conocer el fondo del asunto y esclarecer dicho aspecto.

  2. Cuando el mandato, pese a cumplir con las reglas sustanciales indicadas en el precedente vinculante Maximiliano Villanueva Valverde y haber superado alguno de los supuestos establecidos en el Nuevo Código Procesal Constitucional, sea contrario a la ley o a la Constitución Política, el juez constitucional debe así declararlo y, en consecuencia, desestimar la demanda, conforme a lo indicado en el inciso 4 del artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

  1. En el presente caso, la parte recurrente solicita el cumplimiento del artículo 53 de la Ley 28611, que establece lo siguiente:

Artículo 53.- De los roles de carácter transectorial

53.1 Las entidades que ejercen funciones en materia de salud ambiental, protección de recursos naturales renovables, calidad de las aguas, aires o suelos y otros aspectos de carácter transectorial ejercen funciones de vigilancia, establecimiento de criterios y de ser necesario, expedición de opinión técnica previa, para evitar los riesgos y daños de carácter ambiental que comprometen la protección de los bienes bajo su responsabilidad. La obligatoriedad de dicha opinión técnica previa se establece mediante Decreto Supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y regulada por la Autoridad Ambiental Nacional.

53.2 Las autoridades indicadas en el párrafo anterior deben evaluar periódicamente las políticas, normas y resoluciones emitidas por las entidades públicas de nivel sectorial, regional y local, a fin de determinar su consistencia con sus políticas y normas de protección de los bienes bajo su responsabilidad, caso contrario deben reportar sus hallazgos a la Autoridad Ambiental Nacional, a las autoridades involucradas y a la Contraloría General de la República, para que cada una de ellas ejerza sus funciones conforme a ley.

53.3 Toda autoridad pública de nivel nacional, regional y local debe responder a los requerimientos que formulen las entidades señaladas en el primer párrafo de este artículo, bajo responsabilidad.

  1. Sobre el presunto incumplimiento de las disposiciones invocadas, la emplazada en su recurso de apelación10 ha manifestado que no existe un mandato expreso y claro que indique que el Serfor es el llamado en exclusividad al cumplimiento de la disposición invocada, más aún cuando ha realizado las gestiones necesarias a través de oficios dirigidos a las autoridades del Gobierno Regional de Puno para que les remitan las normas regionales del periodo 2015-2018, por lo que no aprecia renuencia al cumplimiento de la invocada disposición. Agregó que no existe una clara legitimación pasiva del Serfor, en tanto que la disposición materia de cumplimiento no la identifica la entidad en exclusiva para la armonización de políticas y, pese a ello, ha efectuado impulsos relacionados con el contenido del artículo 53 de la Ley 28611 para su cumplimiento. También agregó que las competencias en materia forestal y de fauna silvestre aún no han sido transferidas a los Gobiernos Regionales.

  2. La parte recurrente refiere que el hecho de no haberse transferido las funciones forestales a los Gobiernos Regionales no justifica que el Serfor incumpla lo dispuesto por el artículo 53 de la Ley General del Ambiente, más aún cuando considera que existen razones suficientes para realizar la evaluación de las políticas, normas y resoluciones emitidas por el Gobierno Regional de Puno, a efectos de evaluar y verificar que no se estén ejerciendo indebidamente funciones que aún no han sido transferidas. Asimismo, a su consideración, señala que el requerimiento efectuado por la Dirección General de Política y Competitividad Forestal y de Fauna Silvestre a la Administración Técnica Forestal y de Fauna Silvestre de Puno respecto de las normas aprobadas por el Gobierno Regional de Puno del periodo 2015-2018, y su respuesta de la existencia de tres ordenanzas sobre dicha materia, evidenciaría que sí se habría producido la transferencia de competencias a los Gobiernos regionales11.

  3. En el presente caso, esta Sala del Tribunal Constitucional considera que la pretensión de la parte recurrente no puede ser atendida en esta sede constitucional, porque el mandato cuyo cumplimiento solicita no precisa la entidad o autoridad competente para su ejecución.

  4. Cuestión distinta es si el presente proceso de cumplimiento se dirigiera contra la Autoridad Nacional de Agua, pues la Ley General del Ambiente sí la menciona expresamente en su artículo 53.1, como ya ha sido desarrollado por este Tribunal en el precedente vinculante recaído en el Expediente 04745-2022-PC.

  5. En efecto, si bien el artículo invocado refiere que les corresponde a las entidades que ejercen funciones en materia de salud ambiental, protección de recursos naturales renovables, calidad de las aguas, aires o suelos y otros aspectos de carácter transectorial desempeñar diversas funciones, no se precisa si entre dichas entidades Serfor debe asumirlas. Adicionalmente a ello, según lo expuesto por la parte emplazada, tales funciones aún se encontrarían en proceso de transferencia, razón por la cual aún sus sedes descentralizadas, como la Administración Técnica Forestal y de Fauna Silvestre de Puno, estarían adscritas al Serfor, y no al Gobierno Regional de Puno.

  6. A mayor abundamiento, tampoco se aprecia que las disposiciones invocadas precisen las funciones de vigilancia, establecimiento de criterios u opiniones técnicas previas que debe emitir la parte emplazada; ello es así debido a que dichas entidades deberán revisar en cada caso concreto las circunstancias particulares para el ejercicio de las funciones señaladas.

  7. Sentado lo anterior, se aprecia que para su cumplimiento la disposición invocada requiere de desarrollo normativo, a efectos de que se precisen las competencias y atribuciones de las entidades a nivel nacional, regional y local que las asumirán, para que, posteriormente a ello, la ciudadanía pueda participar en la fiscalización del cumplimiento de tales funciones. Por esta razón, corresponde desestimar la demanda. 

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

 

Declarar IMPROCEDENTE la demanda de cumplimiento.

Publíquese y notifíquese.

SS.

DOMÍNGUEZ HARO

GUTIÉRREZ TICSE

OCHOA CARDICH

PONENTE GUTIÉRREZ TICSE

  1. Foja 228.↩︎

  2. Foja 211.↩︎

  3. Foja 22.↩︎

  4. Foja 32.↩︎

  5. Foja 44.↩︎

  6. Foja 139.↩︎

  7. Foja 158↩︎

  8. Foja 211.↩︎

  9. Foja 18.↩︎

  10. Foja 179.↩︎

  11. Fojas 232-233.↩︎