SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 8 días del mes de julio de 2026, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Ochoa Cardich, Domínguez Haro y Gutiérrez Ticse, ha emitido la presente sentencia, con el fundamento de voto del magistrado Ochoa Cardich. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Grisell Isabel Cárdenas Saldaña contra la resolución de foja 149, de fecha 11 de marzo de 2025, expedida por la Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de amparo de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 12 de junio de 2024, la recurrente interpone demanda de amparo¹ contra el director de Pensiones de la Policía Nacional del Perú y el procurador a cargo de los Asuntos Judiciales del Ministerio del Interior, con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución Directoral 2908-2011-DIRPEN-PNP, de fecha 19 de julio de 2011, y que, en consecuencia, se le restituya la pensión de orfandad como hija soltera mayor de edad, de conformidad con el Decreto Ley 19846. Asimismo, solicita el pago de los devengados e intereses legales correspondientes.

La procuradora pública a cargo del Sector Interior contesta la demanda² alegando que, dado que la madre de la actora tuvo una pensión de viudez derivada de la pensión de retiro de su padre causante, no le corresponde a esta percibir una pensión de orfandad, pues la pensión de viudez excluye a la de orfandad. Afirma que la demandante no ha acreditado encontrarse en estado de necesidad para continuar percibiendo la pensión de orfandad.

El Décimo Juzgado Constitucional de Lima, con fecha 19 de noviembre de 2024³, declara improcedente la demanda, por considerar que la pensión de viudez excluye el derecho a percibir pensión de orfandad de hija soltera mayor de edad. Agrega que la recurrente no ha acreditado que su madre ya no perciba la pensión de viudez otorgada.

La sala superior competente confirma la apelada, por estimar que está acreditado que la recurrente realizó actividad lucrativa, motivo por el cual, al no haber dependido económicamente de su padre causante, es correcto que se cancelara la pensión de orfandad que percibía.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. La recurrente solicita que se le restituya la pensión de sobrevivencia - orfandad como hija soltera mayor de edad del régimen del Decreto Ley 19846, con el pago de los devengados y los intereses legales correspondientes.

2. Conforme a reiterada jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, aun cuando, prima facie, las pensiones de viudez, orfandad y ascendientes no forman parte del contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental a la pensión, en la medida en que el acceso a las prestaciones pensionarias sí forma parte de él, son susceptibles de protección a través del amparo los supuestos en que se deniegue una pensión de sobrevivencia a pesar de cumplirse con los requisitos legales.

3. En consecuencia, corresponde analizar si la demandante cumple los presupuestos legales que permitirán determinar si tiene derecho a percibir la pensión que reclama, porque, si ello es así, se estaría verificando arbitrariedad en el proceder de la entidad demandada.

Análisis de la controversia

4. El Tribunal ha precisado en la sentencia emitida en el Expediente 010183-2005-PA/TC lo siguiente: "La pensión de sobrevivientes se sustenta en el estado de necesidad en que quedan aquellas personas que dependían económicamente del fallecido, al no contar más con medios económicos para atender su subsistencia. Por ello, en el artículo 34 del Decreto Ley 20530 se estableció que podía acceder a una pensión de orfandad la hija soltera, mayor de edad, cuando no tuviese actividad lucrativa, careciera de renta afecta y no se encontrara amparada por un sistema de seguridad social. En este caso, el legislador entendió que cumplidas dichas condiciones (fácticas y materiales) procedería el otorgamiento de la pensión, puesto que al no contar con medios económicos la dependencia económica era manifiesta. Pero, así como se establecen requisitos para el acceso a una pensión, también se han regulado supuestos en que el derecho puede restringirse temporalmente o extinguirse".

5. Asimismo, en el artículo 25, inciso b) del Decreto Ley 19846, se estipula que se otorgará pensión de orfandad a las hijas solteras, mayores de edad, si no tienen actividad lucrativa, carezcan de renta o no estén amparadas por algún sistema de Seguridad Social. La pensión de viudez excluye este derecho.

6. De otro lado, el artículo 45, inciso h, del Decreto Ley 19846, señala que se pierde el derecho a la pensión cuando la hija soltera mayor de edad pierde uno de los requisitos establecidos en el artículo 25; es decir, a contrario sensu, si tiene una actividad lucrativa, obtiene una renta o está amparada por algún sistema de seguridad social.

7. Cabe recordar que este Tribunal, en la sentencia emitida en el Expediente 3083-2013- PA/TC, ha dejado sentado que

si bien tanto el artículo 25.b) del Decreto Ley 19846 como el artículo 43, inciso b, del Decreto Supremo 009-DE-CCFA señalan que la pensión de viudez excluye la pensión de orfandad, tal exclusión debe interpretarse en el sentido que la pensión de orfandad está excluida solo en tanto subsista la pensión de viudez. Es decir, la primera queda en suspenso mientras se otorgue la segunda y la exclusión desaparece al fallecimiento de la viuda [...] El otorgamiento de la pensión de viudez no debe entenderse como una eliminación total de la pensión de orfandad, al punto que el goce del derecho no pueda transmitirse, sino que desaparezca [...] la pensión de orfandad debe otorgarse tras la cancelación de la pensión de viudez, siempre que se cumplan los requisitos exigidos normativamente.

8. Asimismo, en la referida sentencia se precisa que el artículo 40 del Decreto Supremo 009-DE-CCFFAA es claro en establecer que, a la cancelación de la pensión de viudez, se otorgará la pensión de orfandad -de existir hijos con derecho al goce-, e incluso, en caso de fallecimiento de los hijos, la norma prevé el otorgamiento de la pensión de ascendientes, lo que demuestra la característica de este derecho de ser transmisible.

9. En el presente caso, de la Resolución Jefatural Directoral 2908-2011-DIRPEN-PNP, de fecha 19 de julio de 2011⁴, consta que se resolvió cancelar la pensión de orfandad renovable otorgada a la recurrente como hija soltera mayor de edad, por considerar que a su madre se le otorgó una pensión de viudez derivada de la pensión de retiro renovable que percibió su padre causante, don José Luis Cárdenas Castro, (la misma que se canceló por haber contraído matrimonio después del fallecimiento del causante), por lo que, de conformidad con lo establecido en el artículo 25, inciso b) del Decreto Ley 19846, la pensión de viudez excluye el derecho a pensión de orfandad.

10. Sobre el particular, se advierte que, conforme a lo precisado en los fundamentos 6 y 7, supra, esta Sala del Tribunal considera que la cancelación de la pensión por el argumento de que la pensión de viudez excluye la de orfandad constituye un acto arbitrario y violatorio del derecho a la pensión. Esta cancelación, además, coloca a la recurrente en una situación de evidente riesgo y desamparo, que debe ser corregida por la justicia constitucional.

11. De otro lado, corresponde determinar si la demandante, en la actualidad, cumple las condiciones previstas en el artículo 25, inciso b) del Decreto Ley 19846 para que se le otorgue la pensión de orfandad en su condición de hija soltera mayor de edad. Al respecto, la recurrente ha presentado los siguientes documentos:

1. Consulta de afiliado al Sistema Nacional de Pensiones, de fecha 4 de junio de 2024⁵, en la que se indica que no hay información disponible de la demandante, y Constancia 48-2024-DPE.OD.SM-ONP, en la que se indica que la recurrente no se encuentra registrada como pensionista de los regímenes de los Decretos Leyes 18846, 19990, 20530, ni regímenes especiales⁶.

2. Certificado negativo de propiedad, emitido por la Superintendencia Nacional de Registros Públicos, Zona Registral IX – Sede Lima, de fecha 4 de junio de 2024⁷.

3. Constancia negativa de inscripción de matrimonio emitida por el Registro Nacional del Identidad y Estado Civil con fecha 4 de junio de 2024⁸.

4. Informe médico de fecha 4 de noviembre de 2011⁹, en el que se deja constancia de que la demandante es atendida en el Departamento de Psiquiatría del Hospital de la Solidaridad, por padecer de trastorno depresivo recurrente actual severo sin síntomas psicóticos.

12. Tal como se ha detallado, la sala superior competente aduce que a la recurrente no le corresponde la pensión de orfandad como hija soltera mayor de edad, por cuanto se constató que estaba inscrita en la Sunat y que contaba con RUC 10408366785, que efectúa actividad lucrativa y que, por tanto, no acredita el estado de necesidad para ser acreedora de una pensión de sobrevivencia.

13. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha establecido en la sentencia recaída en el Expediente 04758-2024-PA/TC, publicada en el portal web el 1 de diciembre de 2025, que, cuando la Administración se basa únicamente en el argumento de la existencia de un RUC para cancelar la pensión de orfandad, no está cumpliendo con su deber ineludible de proponer una motivación reforzada de su decisión y de realizar una indagación dirigida a encontrar y ofrecer elementos de convicción fehacientes y suficientes que justifiquen razonablemente que quien reclama pensión sí tiene una actividad lucrativa que le permite sufragar sus necesidades básicas de alimentación, salud y calidad de vida.

14. En otras palabras, es posible afirmar que la sola inscripción en el RUC no supone que necesariamente exista una actividad lucrativa que sirva de sustento -en este caso- a la hija soltera mayor de edad, quien además se encuentra en una situación de desventaja por padecer de una enfermedad conforme lo acreditó con su Informe Médico.

15. Debe tenerse en cuenta además que, en el presente caso, la emplazada canceló la pensión de orfandad de hija soltera mayor de edad de la actora por considerar que la pensión de viudez excluye el derecho a dicha pensión de orfandad de hija soltera mayor de edad, lo que resulta arbitrario e inconstitucional, tal como se ha explicado en los fundamentos supra.

16. Por tal motivo, al haberse constatado en el presente caso la vulneración del derecho a la pensión de la recurrente, corresponde amparar la demanda, y disponer que se restituya su pensión de orfandad, con el pago de los devengados correspondientes.

17. Con relación a los intereses legales, el Tribunal, mediante auto emitido en el Expediente 02214-2014-PA/TC, ha precisado, en calidad de doctrina jurisprudencial aplicable incluso a los procesos judiciales en trámite o en etapa de ejecución de sentencia, que el interés legal aplicable en materia pensionaria no es capitalizable, conforme al artículo 1249 del Código Civil.

18. Respecto a los costos procesales, corresponde abonarlos, a tenor del artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULA la Resolución Directoral 2908-2011-DIRPEN-PNP, de fecha 19 de julio de 2011.

2. ORDENAR a la División de Pensiones de la Policía Nacional del Perú que le restituya a la demandante la pensión de orfandad de hija soltera mayor de edad del Decreto Ley 19846, con el pago de las pensiones devengadas, los intereses legales y los costos procesales, de conformidad con los fundamentos de la presente sentencia.

Publíquese y notifíquese.

SS.

OCHOA CARDICH

DOMÍNGUEZ HARO

GUTIÉRREZ TICSE

PONENTE GUTIÉRREZ TICSE

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

OCHOA CARDICH

Si bien coincido con lo resuelto en la sentencia en el presente caso considero pertinente efectuar algunas consideraciones adicionales concernientes a cuestiones de relevancia constitucional, habida cuenta que desde mi punto de vista y en materia pensionaria debería resultar de aplicación la tasa de interés efectiva que implica el pago de intereses capitalizables.

1. En cuanto al pago de los intereses legales, estimo que la jurisprudencia desarrollada en el Expediente 02214-2014-PA/TC no resulta concordante con la tutela del derecho a la pensión reclamado en procesos constitucionales como el amparo. Efectivamente en los amparos en los cuales se discute sobre deudas previsionales se advierte dos características particulares

1. El restablecimiento de las cosas al estado anterior, lo cual implica que el juez constitucional además de disponer la nulidad del acto u omisión lesiva, ordene a la parte emplazada la emisión del acto administrativo reconociendo el derecho a la pensión a favor del demandante; y

b) El mandato de pago de prestaciones no abonado oportunamente, lo que supone reconocer también las consecuencias económicas generadas por la demora de dicho pago a través de una orden adicional de pago de intereses moratorios conforme al criterio establecido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde la emisión de la Sentencia 0065-2002-PA/TC.

2. Esta segunda particularidad plantea una problemática producto del paso del tiempo, esto es, la pérdida del valor adquisitivo de la acreencia dependiendo de cuán lejana se encuentre la fecha de la regularización del pago de la prestación pensionaria. Además, esta situación genera en el acreedor pensionario una afectación por no recibir el ingreso económico necesario para solventar sus necesidades básicas durante el tiempo que se omita el pago y se demuestre judicialmente si tiene o no derecho al acceso a la pensión. 

3. Sobre este aspecto, mediante la Ley 28266, publicada el 2 de julio de 2004, se inició la regulación de los intereses previsionales aparejándolos a la tasa de interés legal fijada por el Banco Central de Reserva del Perú (BCR). Dicha norma estableció lo siguiente:

Establécese que el pago de devengados, en caso de que se generen para los pensionistas del Decreto Ley Nº 19990 y regímenes diferentes al Decreto Ley Nº 20530, no podrán fraccionarse por un plazo mayor a un año. Si se efectuara el fraccionamiento por un plazo mayor a un año, a la respectiva alícuota deberá aplicársele la tasa de interés legal fijada por el Banco Central de Reserva del Perú.

El Ministerio de Economía y Finanzas efectúa las provisiones presupuestales a que haya lugar. (sic)

4. De esta forma, el pago de las pensiones devengadas que superara en su programación fraccionada un año desde su liquidación merece el pago adicional de intereses conforme a la tasa fijada por el BCR. Al respecto, es necesario precisar que el BCR regula dos tipos de tasas de interés a fin de establecer la referencia porcentual que corresponde imputar a deudas de naturaleza civil (tasa de interés efectiva) y laboral (tasa de interés laboral o nominal), esto en virtud de lo dispuesto en el artículo 1244 del Código Civil y el artículo 51 de su Ley Orgánica (Ley 26123). 

5. Es claro entonces que las deudas previsionales por mandato del legislador, vencido el año de fraccionamiento sin haberse podido liquidar en su totalidad, generan un interés por el incumplimiento; importa ahora determinar cuál es la naturaleza jurídica del interés que generan las deudas pensionarias.

6. En nuestro ordenamiento jurídico, las reglas sobre el incumplimiento de obligaciones se encuentran establecidas en el Código Civil. Si bien es cierto que los procesos constitucionales no pueden resolverse en aplicación del derecho privado, ello no impide que el juez constitucional analice dichas reglas con el fin de coadyuvar a la resolución de controversias que involucre derechos fundamentales, no sin antes verificar que esas reglas no contravengan los fines esenciales de los procesos constitucionales y la vigencia efectiva de los derechos. 

7. En ese sentido, el artículo 1219 del Código Civil establece los efectos de las obligaciones contraídas entre el acreedor y el deudor de la siguiente manera:

Es efecto de las obligaciones autorizar al acreedor para lo siguiente:

1.- Emplear las medidas legales a fin de que el deudor le procure aquello a que está obligado.

2.- Procurarse la prestación o hacérsela procurar por otro, a costa del deudor.

3.- Obtener del deudor la indemnización correspondiente.

4.- Ejercer los derechos del deudor, sea en vía de acción o para asumir su defensa, con excepción de los que sean inherentes a la persona o cuando lo prohíba la ley. El acreedor para el ejercicio de los derechos mencionados en este inciso, no necesita recabar previamente autorización judicial, pero deberá hacer citar a su deudor en el juicio que promueva. 

8. Asimismo, el artículo 1242 del mismo código regula los tipos de intereses aplicables a las deudas generadas en el territorio peruano y señala que:

El interés es compensatorio cuando constituye la contraprestación por el uso del dinero o de cualquier otro bien. 

Es moratorio cuanto tiene por finalidad indemnizar la mora en el pago.

9. Se observa que nuestra legislación civil establece como una de las consecuencias generales del incumplimiento de obligaciones el derecho a reclamar una indemnización, y precisa que en el caso de deudas pecuniarias no pagadas a tiempo se generan intereses moratorios, cuya finalidad es resarcir al acreedor por la demora en la devolución del crédito. 

10. En este punto resulta esencial recordar que el derecho a la pensión es de naturaleza alimentaria por lo que su lesión continuada, producto de la falta de pago de la pensión, genera una afectación al aportante/cesante sin jubilación, dada la ausencia de solvencia económica para la atención de sus necesidades básicas tales como alimentación, vivienda y salud. En tal sentido, se aprecia que los intereses que provienen de las deudas previsionales y que son consecuencia directa del pago tardío, son de naturaleza indemnizatoria, pues tienen por finalidad compensar el perjuicio ocasionado en el pensionista por el retardo del pago de la pensión a la que tenía derecho. Ahora bien, teniendo en cuenta la naturaleza indemnizatoria de los intereses previsionales, es necesario determinar cuál es el tipo de tasa de interés aplicable para su determinación. 

11. El BCR, por mandato del artículo 84 de la Constitución, es el órgano constitucional encargado de regular la moneda y el crédito financiero. Asimismo, por mandato del artículo 1244 del Código Civil, de la Ley 28266 y del Decreto Ley 25920, es el órgano estatal facultado para establecer las tasas de interés aplicables a las deudas de naturaleza civil, previsional y laboral.

12. Oportuno es recordar que el artículo 2 inciso 2 de la Constitución reconoce el principio-derecho de igualdad en los siguientes términos: “Toda persona tiene derecho: (…) 2. A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”. Asimismo, en su jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha recordado que la igualdad, consagrada constitucionalmente, ostenta la doble condición de principio y de derecho subjetivo constitucional (Cfr. STC N.º 0045-2004-AI, F.J. 20). Como principio, constituye el enunciado de un contenido material objetivo que, en tanto componente axiológico del fundamento del ordenamiento constitucional, vincula de modo general y se proyecta sobre todo el ordenamiento jurídico. Como derecho fundamental, constituye el reconocimiento de un auténtico derecho subjetivo, esto es, la titularidad de la persona sobre un bien constitucional; la igualdad oponible a un destinatario.

13. También es importante señalar que este derecho no garantiza que todas las personas sean tratadas de la misma forma siempre y en todos los casos. Como ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, puesto que “la igualdad y la no discriminación se desprenden de la idea de unidad de dignidad y naturaleza de la persona, es preciso concluir que no todo tratamiento jurídico diferente es propiamente discriminatorio, porque no toda distinción de trato puede considerarse ofensiva, por sí misma, de la dignidad humana” (Opinión Consultiva Nº 4/84). La igualdad jurídica presupone, pues, dar un trato igual a lo que es igual y desigual a lo que no lo es. De modo que se afecta a esta no solo cuando frente a situaciones sustancialmente iguales se da un trato desigual (discriminación directa, indirecta o neutral, etc.), sino también cuando frente a situaciones sustancialmente desiguales se brinda un trato igualitario (discriminación por indiferenciación) (Cfr. STC N.º 00374-2017-PA/TC, F.J. 14).

14. En el contexto descrito, cabe mencionar que la regulación del interés laboral constituye la excepción a la regla general del interés legal, dado que por mandato del Decreto Ley 25920, se ha preferido otorgar un tratamiento especial para el pago de intereses generados por el incumplimiento de obligaciones laborales. Sin embargo, esta situación particular, no encuentra justificación similar en el caso de deudas previsionales, en la medida que el resarcimiento del daño causado al derecho a la pensión no afecta una inversión privada ni el Fondo Consolidado de Reservas Previsionales.

15. Se aprecia que el interés moratorio de las deudas previsionales, en tanto el pago de pensiones no provienen de acreencias producto de un contrato suscrito a voluntad entre el Estado y el aportante (deudas civiles) ni de una relación laboral, será aquel determinado por el BCR a través de la tasa de interés efectiva, en atención a lo establecido en la Ley 28266. Cabe indicar que los intereses previsionales tampoco se encuentran sujetos a la limitación regulada por el artículo 1249 del Código Civil, pues dicha disposición es exclusivamente aplicable a deudas provenientes de pactos entre privados.

16. Por estas razones, la deuda pensionaria como manifestación material del derecho a la pensión debe ser entendida como el goce de una prestación con valor adquisitivo adecuado con la moneda vigente, pues desconocer la naturaleza valorista de una deuda pensionaria implica una forma de menoscabo o perjuicio al adulto mayor. Más aún, si se considera que el derecho a la pensión comprende el derecho al goce oportuno de la prestación pensionaria; situación que implica el pago de una mensualidad acorde al valor monetario vigente a la fecha de su cancelación, no un pago que suponga la pérdida de su valor adquisitivo, aun cuando el deudor sea el Estado.

17. Por ello, la deuda de naturaleza previsional, producida por la falta de pago oportuno de la pensión, genera en el deudor la obligación de pagar al acreedor (el pensionista) un interés moratorio, que es el interés legal previsto en el artículo 1246 del Código Civil, aplicando para su cálculo la tasa de “interés legal efectiva”, a partir de una interpretación desde los valores, principios y derechos que consagra la Constitución, acorde con una interpretación pro homine y a partir de lo cual frente a la duda que podría presentarse de aplicar una “tasa de interés legal simple” (sin capitalización de intereses) o una “una tasa de interés legal efectiva” (con capitalización de intereses), se prefiere lo segundo. Es preciso recordar que, respecto del principio pro homine, el Tribunal Constitucional (Cfr. STC N.º 03248-2019-PHC/TC, F.J. 74) estipula que debe interpretarse la norma de forma que mejor optimice el goce de los derechos fundamentales, descartando así las que restrinjan o limiten su ejercicio (sentencia emitida en el Expediente 02061-2013-PA/TC, fundamento 5.11). Asimismo, implica que debe preferirse la norma o interpretación más restringida cuando de lo que se trata es de fijar restricciones al ejercicio de los derechos, sean estas de carácter permanente o extraordinaria (sentencia emitida en el Expediente 02005-2009-PA/TC, fundamento 33).

18. Asimismo, la prohibición de capitalización de intereses contenida en el artículo 1249 del Código Civil no alcanza a la deuda pensionaria o previsional, desde que esta no nace de un pacto entre el deudor y el acreedor en un sentido clásico civil (de un acuerdo de voluntades entre privados), sino de un sistema previsional que debe garantizar una pensión adecuada y oportuna para el titular del derecho pensionario. 

19. A pesar de lo expuesto hasta aquí sobre la naturaleza de la deuda previsional y no encontrarme conforme con el extremo señalado en la ponencia respecto del no reconocimiento de intereses capitalizables, he decidido sin embargo apoyar la resolución del presente caso, ya dicha discrepancia generaría perjuicio a la parte demandante con relación a su pretensión principal consistente en el otorgamiento de pensión de viudez derivada de la pensión de invalidez a la cual tenía derecho su cónyuge causante. Al ser mi posición la minoritaria en este aspecto concreto, una eventual insistencia mediante un voto singular generaría dilación para que al demandante se le otorgue lo centralmente pretendido.

20. En las circunstancias descritas y salvando mi posición sobre el extremo expuesto, suscribo la resolución del caso en su totalidad, en aplicación de los principios procesales de economía y de socialización regulados en el artículo III del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional.

Por las razones expuestas, mi voto es por: 1) Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULA la Resolución Directoral 2908-2011-DIRPEN-PNP, de fecha 19 de julio de 2011; y, 2) ORDENAR a la División de Pensiones de la Policía Nacional del Perú que le restituya a la demandante la pensión de orfandad de hija soltera mayor de edad del Decreto Ley 19846, con el pago de las pensiones devengadas, los intereses legales y los costos procesales, de conformidad con los fundamentos de la presente sentencia.

S.

OCHOA CARDICH