En Lima, a los 8 días del mes de julio de 2026, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Ochoa Cardich, Domínguez Haro y Gutiérrez Ticse, ha emitido la presente sentencia, con el fundamento de voto del magistrado Ochoa Cardich. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Mateo Luis Toledo Losa contra la Resolución 3, de fecha 18 de enero de 2024¹, expedida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de amparo de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 29 de mayo de 2017, el recurrente interpone demanda de amparo² contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), solicitando que se declare inaplicable la Resolución N.º 0000000648-2008-ONP/DSO.SI/DL 19990, de fecha 23 de junio de 2008, mediante la cual se suspendió el pago de la pensión de jubilación que venía percibiendo; y se ordene la restitución de dicha pensión, así como el pago de los devengados, costos del proceso e intereses legales.

El demandante sostiene que mediante Resolución N.º 0000007624-2004-ONP/DC/DL 19990, de fecha 29 de enero de 2004, se le otorgó pensión de jubilación conforme al Decreto Ley 19990, en la que se le reconoció 22 años de aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones; sin embargo, luego de transcurridos más de 14 años, la ONP suspendió el pago de dicha prestación, sin prueba suficiente y sin respetar su derecho de defensa, lo que vulnera su derecho constitucional a la pensión.

La ONP contesta la demanda³solicitando que se declare improcedente o infundada. Aduce que la suspensión del pago de la pensión se sustentó en las facultades de fiscalización posterior, al haberse detectado indicios de irregularidad en la documentación que sirvió de base para el otorgamiento de la pensión, por lo que la resolución cuestionada no resulta arbitraria ni vulnera derecho constitucional alguno.

El Tercer Juzgado Especializado en lo Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante Resolución 11, de fecha 2 de junio de 2023⁴, declara infundada la demanda, por considerar que la ONP se encontraba facultada para suspender el pago de la pensión como resultado de la verificación posterior realizada, y que no se acreditó la vulneración de derechos constitucionales alegada por el demandante.

La sala superior revoca la apelada y, reformándola, declara improcedente la demanda, por estimar que la pretensión planteada no puede ser dilucidada en la vía del amparo, y que no es posible restituir la pensión otorgada porque no se ha cuestionado la resolución que anuló la resolución que otorgó pensión, ni la resolución que denegó la solicitud de otorgamiento de pensión.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. El recurrente solicita se declare inaplicable la Resolución N.º 0000000648-2008-ONP/DSO.SI/DL 19990, de fecha 23 de junio de 2008; y se ordene la restitución de la pensión de jubilación, así como el pago de los devengados, costos del proceso e intereses legales. Si bien el recurrente no cuestiona de manera expresa la resolución que declaró la nulidad del otorgamiento de la pensión, sino aquella que dispuso su suspensión, este Tribunal considera que corresponde pronunciarse sobre dicha medida, en tanto incide directamente en el goce del derecho fundamental a la pensión.

2. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la sentencia emitida en el Expediente 00050-2004-PI/TC (acumulados), el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección en el amparo, de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos en el fundamento 37 de la sentencia emitida en el Expediente 01417-2005-PA/TC.

3. Teniendo en cuenta que la pensión (como derecho fundamental), por su naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones necesarias para su goce, se concluye que las limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de estar legal y debidamente sustentadas, a efectos de evitar intervenciones arbitrarias en este derecho.

El precedente Cabezas Carpio

4. En la sentencia emitida en el Expediente 02903-2023-PA/TC (caso Cabezas Carpio), con carácter de precedente vinculante, el Tribunal Constitucional ha establecido reglas referentes a la suspensión de una pensión y a los plazos para declarar su nulidad; y se ha pronunciado respecto al debido proceso en sede administrativa y a la fiscalización posterior.

Sobre el derecho al debido proceso en sede administrativa

5. El debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado. “Implica, por ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica” (énfasis añadido)⁵.

Sobre la fiscalización posterior

6. La ONP está obligada a investigar, mediante el sistema del muestreo, en caso encuentre indicios razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si existió fraude para acceder a esta e iniciar las acciones legales correspondientes. Si se comprobara el fraude, se anulará el acto administrativo y se impondrá una multa de 5 a 10 UIT vigentes a la fecha de pago⁶.

Sobre la nulidad y suspensión de pensión

7. Para los casos de suspensión y nulidad, el mencionado precedente Cabezas Carpio estableció las siguientes reglas:

Regla 1

La suspensión de una pensión, por afectar un derecho fundamental, debe estar expresamente prevista en una ley o norma con rango de ley, junto con los requisitos, plazos y demás formalidades para que esto proceda, con las garantías del debido procedimiento administrativo. Sin esta autorización legal, la ONP no puede suspender el pago de la pensión.

Regla 2

En cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10 del TUOLPAG, puede declararse de oficio la nulidad del acto administrativo de otorgamiento de la pensión. Para tal efecto, la ONP debe observar estrictamente el plazo de prescripción, el procedimiento y demás requisitos indicados en el artículo 213 del TUOLPAG.

Regla 3

Si el acto administrativo de otorgamiento de pensión se emitió como consecuencia de una infracción penal, que es denunciada por la ONP al Ministerio Público, la nulidad de oficio podrá ser declarada dentro del plazo de dos años “contado a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la sentencia penal condenatoria firme.

8. En el fundamento 21 del precedente Cabezas Carpio, el Tribunal dejó en claro que la suspensión realizada cuando había prescrito largamente el plazo previsto en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, para declarar la nulidad de oficio del acto administrativo, también es inconstitucional por este hecho, pues lo contrario significaría admitir que la suspensión de la pensión se convierta, en los hechos, en una nulidad de oficio, al margen del plazo legal de prescripción.

Análisis del caso concreto

9. En el presente caso, mediante la Resolución 7624-2004-ONP/DC/DL 19990, de fecha 29 de enero de 2004⁷, se resolvió otorgar al recurrente pensión de jubilación por la suma de S/ 36.00, a partir del 21 de septiembre de 1993, actualizada a la fecha de emisión de la resolución en la suma de S/ 415.00.

10. De otro lado, a través de la Resolución 648-2008-ONP/DSO.SI/DL 19990, de fecha 23 de junio de 2008⁸, la demandada suspendió el pago de la pensión de jubilación del demandante, a partir de agosto de 2008, de conformidad con lo ordenado en el último párrafo del artículo 3 del Decreto Supremo 063-2007-EF. Asimismo, mediante la Resolución 154-2014-ONP/DSO.SI/DL 19990, de fecha 7 de enero de 2014⁹, se declaró la nulidad de la Resolución 7624-2004-ONP/DC/DL 19990, de fecha 29 de enero de 2004, mediante la cual se le otorgó la pensión de jubilación.

11. Este Tribunal aprecia que se ha configurado el supuesto previsto en el fundamento 8, supra. En efecto, se advierte que la ONP dispuso la nulidad casi cuatro años después de haber dictado la resolución que otorgó la pensión. Es decir, lo hizo en un momento en el que había prescrito largamente el plazo previsto en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, para declarar la nulidad de oficio de dicho acto administrativo.

12. La extemporaneidad de la declaración de nulidad no es un mero defecto formal, sino que afecta la seguridad jurídica, reconocida constitucionalmente. Como lo ha señalado este Tribunal en el precedente Cabezas Carpio, permitir que la ONP declare la nulidad fuera del plazo legal equivaldría a dejar sin efecto el derecho a la pensión sin observar las garantías del debido procedimiento, desnaturalizando así el instituto de la prescripción y vulnerando el principio de legalidad.

13. Habiéndose acreditado que la entidad demandada ha vulnerado los derechos constitucionales del actor al debido procedimiento administrativo y a la pensión, corresponde, reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ordenar a la demandada que restituya la pensión de jubilación del demandante desde el momento de su suspensión; esto es, el mes de agosto de 2008, más el pago de intereses legales, de conformidad con lo dispuesto en el considerando 20 del auto emitido en el Expediente 02214-2014-PA/TC, que constituye doctrina jurisprudencial.

14. En lo que se refiere al pago de los costos procesales, corresponde que sean abonados conforme al artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

15. Sin perjuicio de ello, si la ONP considera que existen evidencias de que el otorgamiento de la pensión del demandante fue consecuencia de la comisión de una infracción penal, deberá comunicarlo al Ministerio Público, a fin de que proceda conforme a sus atribuciones. En caso se instaure un proceso penal, la nulidad de oficio de la resolución de otorgamiento de pensión podrá ser declarada en el plazo de dos años contados a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la sentencia penal condenatoria firme, conforme al artículo 213.3 del TUOLPAG.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULAS la Resolución N.º 648-2008-ONP/DSO.SI/DL 19990, de fecha 23 de junio de 2008, y la Resolución 154-2014-ONP, de fecha 07 de enero de 2014.

2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA que la demandada restituya la pensión de jubilación del demandante, desde el mes de agosto de 2008 (fecha de la suspensión), más el pago de los intereses legales y los costos del proceso.

Publíquese y notifíquese.

SS.

OCHOA CARDICH

DOMÍNGUEZ HARO

GUTIÉRREZ TICSE

PONENTE GUTIÉRREZ TICSE

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

OCHOA CARDICH

Si bien coincido con lo resuelto en la sentencia en el presente caso considero pertinente efectuar algunas consideraciones adicionales concernientes a cuestiones de relevancia constitucional, habida cuenta que desde mi punto de vista y en materia pensionaria debería resultar de aplicación la tasa de interés efectiva que implica el pago de intereses capitalizables.

1. En cuanto al pago de los intereses legales, estimo que la jurisprudencia desarrollada en el Expediente 02214-2014-PA/TC no resulta concordante con la tutela del derecho a la pensión reclamado en procesos constitucionales como el amparo. Efectivamente en los amparos en los cuales se discute sobre deudas previsionales se advierte dos características particulares

1. El restablecimiento de las cosas al estado anterior, lo cual implica que el juez constitucional además de disponer la nulidad del acto u omisión lesiva, ordene a la parte emplazada la emisión del acto administrativo reconociendo el derecho a la pensión a favor del demandante; y

b) El mandato de pago de prestaciones no abonado oportunamente, lo que supone reconocer también las consecuencias económicas generadas por la demora de dicho pago a través de una orden adicional de pago de intereses moratorios conforme al criterio establecido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde la emisión de la Sentencia 0065-2002-PA/TC.

2. Esta segunda particularidad plantea una problemática producto del paso del tiempo, esto es, la pérdida del valor adquisitivo de la acreencia dependiendo de cuán lejana se encuentre la fecha de la regularización del pago de la prestación pensionaria. Además, esta situación genera en el acreedor pensionario una afectación por no recibir el ingreso económico necesario para solventar sus necesidades básicas durante el tiempo que se omita el pago y se demuestre judicialmente si tiene o no derecho al acceso a la pensión. 

3. Sobre este aspecto, mediante la Ley 28266, publicada el 2 de julio de 2004, se inició la regulación de los intereses previsionales aparejándolos a la tasa de interés legal fijada por el Banco Central de Reserva del Perú (BCR). Dicha norma estableció lo siguiente:

Establécese que el pago de devengados, en caso de que se generen para los pensionistas del Decreto Ley Nº 19990 y regímenes diferentes al Decreto Ley Nº 20530, no podrán fraccionarse por un plazo mayor a un año. Si se efectuara el fraccionamiento por un plazo mayor a un año, a la respectiva alícuota deberá aplicársele la tasa de interés legal fijada por el Banco Central de Reserva del Perú.

El Ministerio de Economía y Finanzas efectúa las provisiones presupuestales a que haya lugar. (sic)

4. De esta forma, el pago de las pensiones devengadas que superara en su programación fraccionada un año desde su liquidación merece el pago adicional de intereses conforme a la tasa fijada por el BCR. Al respecto, es necesario precisar que el BCR regula dos tipos de tasas de interés a fin de establecer la referencia porcentual que corresponde imputar a deudas de naturaleza civil (tasa de interés efectiva) y laboral (tasa de interés laboral o nominal), esto en virtud de lo dispuesto en el artículo 1244 del Código Civil y el artículo 51 de su Ley Orgánica (Ley 26123). 

5. Es claro entonces que las deudas previsionales por mandato del legislador, vencido el año de fraccionamiento sin haberse podido liquidar en su totalidad, generan un interés por el incumplimiento; importa ahora determinar cuál es la naturaleza jurídica del interés que generan las deudas pensionarias.

6. En nuestro ordenamiento jurídico, las reglas sobre el incumplimiento de obligaciones se encuentran establecidas en el Código Civil. Si bien es cierto que los procesos constitucionales no pueden resolverse en aplicación del derecho privado, ello no impide que el juez constitucional analice dichas reglas con el fin de coadyuvar a la resolución de controversias que involucre derechos fundamentales, no sin antes verificar que esas reglas no contravengan los fines esenciales de los procesos constitucionales y la vigencia efectiva de los derechos. 

7. En ese sentido, el artículo 1219 del Código Civil establece los efectos de las obligaciones contraídas entre el acreedor y el deudor de la siguiente manera:

Es efecto de las obligaciones autorizar al acreedor para lo siguiente:

1.- Emplear las medidas legales a fin de que el deudor le procure aquello a que está obligado.

2.- Procurarse la prestación o hacérsela procurar por otro, a costa del deudor.

3.- Obtener del deudor la indemnización correspondiente.

4.- Ejercer los derechos del deudor, sea en vía de acción o para asumir su defensa, con excepción de los que sean inherentes a la persona o cuando lo prohíba la ley. El acreedor para el ejercicio de los derechos mencionados en este inciso, no necesita recabar previamente autorización judicial, pero deberá hacer citar a su deudor en el juicio que promueva.

8. Asimismo, el artículo 1242 del mismo código regula los tipos de intereses aplicables a las deudas generadas en el territorio peruano y señala que:

El interés es compensatorio cuando constituye la contraprestación por el uso del dinero o de cualquier otro bien. 

Es moratorio cuanto tiene por finalidad indemnizar la mora en el pago.

9. Se observa que nuestra legislación civil establece como una de las consecuencias generales del incumplimiento de obligaciones el derecho a reclamar una indemnización, y precisa que en el caso de deudas pecuniarias no pagadas a tiempo se generan intereses moratorios, cuya finalidad es resarcir al acreedor por la demora en la devolución del crédito. 

10. En este punto resulta esencial recordar que el derecho a la pensión es de naturaleza alimentaria por lo que su lesión continuada, producto de la falta de pago de la pensión, genera una afectación al aportante/cesante sin jubilación, dada la ausencia de solvencia económica para la atención de sus necesidades básicas tales como alimentación, vivienda y salud. En tal sentido, se aprecia que los intereses que provienen de las deudas previsionales y que son consecuencia directa del pago tardío, son de naturaleza indemnizatoria, pues tienen por finalidad compensar el perjuicio ocasionado en el pensionista por el retardo del pago de la pensión a la que tenía derecho. Ahora bien, teniendo en cuenta la naturaleza indemnizatoria de los intereses previsionales, es necesario determinar cuál es el tipo de tasa de interés aplicable para su determinación. 

11. El BCR, por mandato del artículo 84 de la Constitución, es el órgano constitucional encargado de regular la moneda y el crédito financiero. Asimismo, por mandato del artículo 1244 del Código Civil, de la Ley 28266 y del Decreto Ley 25920, es el órgano estatal facultado para establecer las tasas de interés aplicables a las deudas de naturaleza civil, previsional y laboral.

12. Oportuno es recordar que el artículo 2 inciso 2 de la Constitución reconoce el principio-derecho de igualdad en los siguientes términos: “Toda persona tiene derecho: (…) 2. A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”. Asimismo, en su jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha recordado que la igualdad, consagrada constitucionalmente, ostenta la doble condición de principio y de derecho subjetivo constitucional (Cfr. STC N.º 0045-2004-AI, F.J. 20). Como principio, constituye el enunciado de un contenido material objetivo que, en tanto componente axiológico del fundamento del ordenamiento constitucional, vincula de modo general y se proyecta sobre todo el ordenamiento jurídico. Como derecho fundamental, constituye el reconocimiento de un auténtico derecho subjetivo, esto es, la titularidad de la persona sobre un bien constitucional; la igualdad oponible a un destinatario.

13. También es importante señalar que este derecho no garantiza que todas las personas sean tratadas de la misma forma siempre y en todos los casos. Como ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, puesto que “la igualdad y la no discriminación se desprenden de la idea de unidad de dignidad y naturaleza de la persona, es preciso concluir que no todo tratamiento jurídico diferente es propiamente discriminatorio, porque no toda distinción de trato puede considerarse ofensiva, por sí misma, de la dignidad humana” (Opinión Consultiva Nº 4/84). La igualdad jurídica presupone, pues, dar un trato igual a lo que es igual y desigual a lo que no lo es. De modo que se afecta a esta no solo cuando frente a situaciones sustancialmente iguales se da un trato desigual (discriminación directa, indirecta o neutral, etc.), sino también cuando frente a situaciones sustancialmente desiguales se brinda un trato igualitario (discriminación por indiferenciación) (Cfr. STC N.º 00374-2017-PA/TC, F.J. 14).

14. En el contexto descrito, cabe mencionar que la regulación del interés laboral constituye la excepción a la regla general del interés legal, dado que por mandato del Decreto Ley 25920, se ha preferido otorgar un tratamiento especial para el pago de intereses generados por el incumplimiento de obligaciones laborales. Sin embargo, esta situación particular, no encuentra justificación similar en el caso de deudas previsionales, en la medida que el resarcimiento del daño causado al derecho a la pensión no afecta una inversión privada ni el Fondo Consolidado de Reservas Previsionales.

15. Se aprecia que el interés moratorio de las deudas previsionales, en tanto el pago de pensiones no provienen de acreencias producto de un contrato suscrito a voluntad entre el Estado y el aportante (deudas civiles) ni de una relación laboral, será aquel determinado por el BCR a través de la tasa de interés efectiva, en atención a lo establecido en la Ley 28266. Cabe indicar que los intereses previsionales tampoco se encuentran sujetos a la limitación regulada por el artículo 1249 del Código Civil, pues dicha disposición es exclusivamente aplicable a deudas provenientes de pactos entre privados.

16. Por estas razones, la deuda pensionaria como manifestación material del derecho a la pensión debe ser entendida como el goce de una prestación con valor adquisitivo adecuado con la moneda vigente, pues desconocer la naturaleza valorista de una deuda pensionaria implica una forma de menoscabo o perjuicio al adulto mayor. Más aún, si se considera que el derecho a la pensión comprende el derecho al goce oportuno de la prestación pensionaria; situación que implica el pago de una mensualidad acorde al valor monetario vigente a la fecha de su cancelación, no un pago que suponga la pérdida de su valor adquisitivo, aun cuando el deudor sea el Estado.

17. Por ello, la deuda de naturaleza previsional, producida por la falta de pago oportuno de la pensión, genera en el deudor la obligación de pagar al acreedor (el pensionista) un interés moratorio, que es el interés legal previsto en el artículo 1246 del Código Civil, aplicando para su cálculo la tasa de “interés legal efectiva”, a partir de una interpretación desde los valores, principios y derechos que consagra la Constitución, acorde con una interpretación pro homine y a partir de lo cual frente a la duda que podría presentarse de aplicar una “tasa de interés legal simple” (sin capitalización de intereses) o una “una tasa de interés legal efectiva” (con capitalización de intereses), se prefiere lo segundo. Es preciso recordar que, respecto del principio pro homine, el Tribunal Constitucional (Cfr. STC N.º 03248-2019-PHC/TC, F.J. 74) estipula que debe interpretarse la norma de forma que mejor optimice el goce de los derechos fundamentales, descartando así las que restrinjan o limiten su ejercicio (sentencia emitida en el Expediente 02061-2013-PA/TC, fundamento 5.11). Asimismo, implica que debe preferirse la norma o interpretación más restringida cuando de lo que se trata es de fijar restricciones al ejercicio de los derechos, sean estas de carácter permanente o extraordinaria (sentencia emitida en el Expediente 02005-2009-PA/TC, fundamento 33).

18. Asimismo, la prohibición de capitalización de intereses contenida en el artículo 1249 del Código Civil no alcanza a la deuda pensionaria o previsional, desde que esta no nace de un pacto entre el deudor y el acreedor en un sentido clásico civil (de un acuerdo de voluntades entre privados), sino de un sistema previsional que debe garantizar una pensión adecuada y oportuna para el titular del derecho pensionario. 

19. A pesar de lo expuesto hasta aquí sobre la naturaleza de la deuda previsional y no encontrarme conforme con el extremo señalado en la ponencia respecto del no reconocimiento de intereses capitalizables, he decido sin embargo apoyar la resolución del presente caso, ya dicha discrepancia generaría perjuicio a la parte demandante con relación a su pretensión principal consistente en el otorgamiento de pensión de viudez derivada de la pensión de invalidez a la cual tenía derecho su cónyuge causante. Al ser mi posición la minoritaria en este aspecto concreto, una eventual insistencia mediante un voto singular generaría dilación para que al demandante se le otorgue lo centralmente pretendido.

20. En las circunstancias descritas y salvando mi posición sobre el extremo expuesto, suscribo la resolución del caso en su totalidad, en aplicación de los principios procesales de economía y de socialización regulados en el artículo III del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional.

Por las razones expuestas, mi voto es por: 1) Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULAS la Resolución N.º 648-2008-ONP/DSO.SI/DL 19990, de fecha 23 de junio de 2008, y la Resolución 154-2014-ONP, de fecha 07 de enero de 2014; y, 2) Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA que la demandada restituya la pensión de jubilación del demandante, desde el mes de agosto de 2008 (fecha de la suspensión), más el pago de los intereses legales y los costos del proceso.

S.

OCHOA CARDICH