Sala Segunda. Sentencia 1001/2026
EXP. N.º 02328-2024-PC/TC
LIMA
CARLOS ALFONSO CERNA SIFUENTES

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, al 1 de junio de 2026, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Domínguez Haro, Gutiérrez Ticse y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional1 interpuesto por don Carlos Alfonso Cerna Sifuentes contra la Resolución 5, de fecha 23 de abril de 20242, expedida por la Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Lima, que declaró improcedente la demanda de cumplimiento de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 19 de enero de 20223, don Carlos Alfonso Cerna Sifuentes interpone demanda de cumplimiento contra la Municipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho, representada por su procurador público, para solicitar que se ordene a la demandada cumplir estrictamente con lo dispuesto en el artículo 168.3 del Decreto Supremo 344-2018-EF y, por consiguiente, otorgue conformidad a sus entregables o informes técnicos entregados oportunamente, contenidos en las órdenes de servicios 1369-2020, de fecha 31 de enero 2020; 1371-2020, de fecha 31 de enero de 2020; y, 1368-2020, de fecha 31 de enero de 2020; más los costos del proceso.

Alega que el 31 de enero de 2020 la demandada emitió las precitadas órdenes de servicio para elaborar expedientes técnicos que consistían en la creación de 3 velatorios municipales, por lo que, con fechas 2 de marzo y 2 de setiembre de 2020, cumplió con presentar los expedientes técnicos requeridos, y esperó la conformidad correspondiente. Sin embargo, a pesar de que el artículo 168.3 del Decreto Supremo 344-2018-EF dispone que el plazo para emitir dicha conformidad era de 10 días como máximo, la corporación municipal ha omitido dicho mandato legal, lo que le ha generado un grave perjuicio económico hasta la actualidad.

Con Resolución 1, de fecha 23 de febrero de 20224, el Decimoprimer Juzgado Constitucional de Lima admite a trámite la demanda.

Mediante Resolución 2, de fecha 25 de julio de 20225, el juzgado de primera instancia declara improcedente la demanda. Estima que lo solicitado por el demandante no contiene un mandato cierto, expreso e incondicional, puesto que la emisión de la conformidad sobre la ejecución contractual constituye un acto de la administración condicionado a la revisión de la prestación efectuada, la cual depende a su vez de otros actos de comprobación y análisis.

La sala superior revisora, mediante Resolución 5, de fecha 23 de abril 20246, confirma la apelada. El ad quem argumenta que el mandato cuyo cumplimiento se exige no establece un derecho individualizado a favor del recurrente ni impone de manera directa a la administración el deber ineludible de emitir una conformidad contractual. Asimismo, precisa que la norma invocada no reconoce un beneficio cierto, concreto, líquido ni exigible, ni dispone expresamente el reconocimiento o pago de suma alguna, por lo que se trata de un mandato genérico y condicionado al cumplimiento de requisitos técnicos y administrativos previos.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

  1. El objeto de la presente demanda consiste en que:

  1. Se ordene a la demandada cumplir estrictamente con lo dispuesto en el artículo 168.3 del Decreto Supremo 344-2018-EF y, por consiguiente, otorgue conformidad a los entregables o informes técnicos presentados oportunamente por el accionante, contenidos en las órdenes de servicios 1369-2020, de fecha 31 de enero 2020; 1371-2020, de fecha 31 de enero de 2020; y, 1368-2020, de fecha 31 de enero de 2020.

  2. Se disponga el pago de los costos procesales.

Requisito especial de la demanda

  1. En autos obra el documento con el que se acredita que se ha cumplido con el requisito especial de procedencia de la demanda de cumplimiento7, de conformidad con el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

Análisis de la controversia

  1. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o ejecutar un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.

  2. En la sentencia del Expediente 04745-2022-PC/TC, el Tribunal Constitucional ha emitido un precedente que esclarece la aplicación conjunta de las reglas contenidas en el artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional y en el precedente Maximiliano Villanueva Valverde, bajo los siguientes términos:

  1. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que en todo proceso de cumplimiento se debe contar con un mandato vigente.

  2. Como segunda regla sustancial establecida en el precedente vinculante aludido en la Sentencia 00168-2005-PC/TC, se precisa que el mandato debe ser cierto y claro. En caso de presentarse una disyuntiva en aplicación de dicha regla, conforme al inciso 1 del artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional, el juez procederá de la siguiente forma:

  1. Para realizar la interpretación de una norma legal, el juez utiliza los métodos clásicos de interpretación jurídica; su resultado deberá respetar lo que establecen las leyes de la materia y la propia Constitución Política.

  2. En aquellos casos en que la labor interpretativa sea respecto de un acto administrativo firme, el juez constitucional deberá respetar los principios generales del derecho administrativo, la jurisprudencia de los órganos administrativos correspondientes, así como la del Tribunal Constitucional.

  1. En la aplicación de la regla sustancial de que el mandato esté sujeto a controversia compleja o a interpretaciones dispares, conforme al inciso 2 del artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional, el juez constitucional, previo esclarecimiento de la controversia, podrá entrar a resolver el fondo del asunto, para lo cual, deberá observar las siguientes reglas:

  1. Se aplicará una mínima actividad interpretativa para superar la controversia, atendiendo a los métodos clásicos de interpretación jurídica, y a los criterios de especialidad, cronológico y jerárquico.

  2. Por otro lado, de ser necesario, el juez aplica una mínima actividad probatoria que, sin comprometer la finalidad urgente y perentoria del proceso de cumplimiento, permita confirmar la veracidad del mandato. Otra regla sustancial exige que el mandato sea obligatorio e incuestionable, para lo cual, conforme al inciso 3 del artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional, el juez constitucional podrá conocer el fondo del asunto y esclarecer dicho aspecto.

  1. Cuando el mandato, pese a cumplir con las reglas sustanciales indicadas en el precedente vinculante Maximiliano Villanueva Valverde y haber superado alguno de los supuestos establecidos en el Nuevo Código Procesal Constitucional, sea contrario a la ley o a la Constitución Política, el juez constitucional debe así declararlo y, en consecuencia, desestimar la demanda, conforme a lo indicado en el inciso 4 del artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

  1. En el presente caso, el actor solicita que se dé cumplimiento al artículo 168.3 del Decreto Supremo 344-2018-EF, que aprobó el Reglamento de la Ley 30225, Ley de Contrataciones del Estado, y, que en consecuencia se le otorgue las conformidades en las órdenes de servicios indicadas en el petitorio de su demanda.

  2. Si bien a través de la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Decreto Supremo 009-2025-EF, que aprobó el Reglamento de la Ley 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, publicada el 22 de enero de 2025, se derogó el Decreto Supremo 344-2014-EF, ello no implica desestimar de plano la demanda debido a la falta de vigencia del mandato invocado, ya que, como ha sostenido el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia, debe verificarse si la norma reemplazante presenta un supuesto de continuidad del mandamus contenido en la norma derogada de la cual se exige su cumplimiento o si altera algún extremo de la otra norma igualmente exigida. Esta labor debe admitirse en tanto el cambio normativo ha sido continuo y sin interrupción alguna en el tiempo, distinto a otros casos en los que una norma es dejada sin efecto y su mandamus, por lo tanto, ya no es exigible y, posteriormente, este es recogido en otro dispositivo legal8.

  3. En esa misma línea, se ha enfatizado que:

Este colegiado estima que la opción de la recurrida privilegió solo el aspecto formal del mandato, porque si bien las normas que lo contenían fueron derogadas, desde la perspectiva material o sustancial la obligación seguía vigente porque la nueva norma mantuvo las mismas obligaciones que se derivan del mandato. [...]

De una simple comparación de las normas citadas se advierte que el mandato y las obligaciones que de ella se derivan para el Ministerio de Salud subsisten y en la práctica siempre se mantuvieron. Por ello, este Colegiado considera que, en el presente caso, no se presenta el supuesto de sustracción de la materia, porque esta no sólo debe ser formal sino material, es decir, que para que aquella resulte aplicable el mandato debe ser derogado en su integridad (material y formalmente), supuesto que no se ha dado en el caso de autos9. [Énfasis agregado].

  1. Lo expresado debe entenderse sobre la base del principio de economía procesal, por lo que, tomando en cuenta la disposición invocada por la parte demandante, la cual ha sido también modificada sucesivamente, y la disposición actual, se evidencia lo siguiente:

Decreto Supremo 344-2014-EF Decreto Supremo 009-2025-EF

Artículo 168. Recepción y conformidad

Artículo 168.3. La conformidad se emite en un plazo máximo de siete (7) días de producida la recepción, salvo que se requiera efectuar pruebas que permitan verificar el cumplimiento de la obligación, o si se trata de consultorías, en cuyo caso la conformidad se emite en un plazo máximo de quince (15) días, bajo responsabilidad del funcionario que debe emitir la conformidad. El mismo plazo resulta aplicable para que la Entidad se pronuncie sobre el levantamiento de observaciones, según corresponda.

Artículo 144. Recepción y conformidad de bienes y servicios

144.3. La conformidad se emite en un plazo máximo de siete días contabilizados desde el día siguiente de recibido el entregable, salvo que se requiera efectuar pruebas que permitan verificar el cumplimiento de la obligación, o si se trata de consultorías, en cuyo caso la conformidad se emite en un plazo máximo de veinte días, bajo responsabilidad del servidor o funcionario que debe emitir la conformidad. La sola recepción de bienes en la entidad o en el destino final, según sea el caso, no constituye la conformidad del área usuaria.

  1. Del análisis realizado, este Colegiado advierte que el mandato de la norma derogada permanece vigente en el artículo 144.3 del Decreto Supremo 009-2025-EF, el mismo que regula a su vez una obligación cierta y clara de la entidad contratante para entregar la conformidad de las órdenes de servicio presentadas por los contratistas.

  2. No obstante, del mandato antes referido no se desprende que, ante la falta de dicha conformidad, se aplique una especie de silencio positivo que genere un derecho para el contratista, por cuanto el referido acto requiere de la verificación previa del cumplimiento de las especificaciones técnicas o los términos de referencia expuestos por la entidad usuaria, de conformidad con el artículo 144.1 del Decreto Supremo 009-2025-EF.

  3. Así las cosas, lo solicitado por el demandante no constituye un mandato de ineludible cumplimiento y, además, se encuentra sujeto a una serie de condicionalidades, por lo que, corresponde desestimar la demanda; sin perjuicio de la responsabilidad en la que pudiera haber incurrido el servidor o funcionario responsable en evaluar la conformidad o que el actor recurra a otros mecanismos de solución de controversias contractuales, previstos en la ley de la materia.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar IMPROCEDENTE la demanda de cumplimiento.

Publíquese y notifíquese.

SS.

DOMÍNGUEZ HARO

GUTIÉRREZ TICSE

OCHOA CARDICH

PONENTE GUTIÉRREZ TICSE

  1. Foja 48.↩︎

  2. Foja 41.↩︎

  3. Foja 18.↩︎

  4. Foja 20.↩︎

  5. Foja 25.↩︎

  6. Foja 41.↩︎

  7. Foja 1 (vuelta) – 3 (vuelta).↩︎

  8. Cfr. sentencia contenida en el Expediente 01303-2023-AC/TC, fundamentos 21 – 23.↩︎

  9. Cfr. sentencia contenida en el Expediente 07435-2006-AC/TC, fundamento 7.↩︎