SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 27 días del mes de febrero de 2026, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Domínguez Haro, Gutiérrez Ticse y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Percy Bardales Castro, abogado de Refinería La Pampilla S.A., contra la Resolución 10, de fecha 23 de enero de 20251, expedida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que confirmó la apelada y declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 28 de diciembre de 20172, Refinería La Pampilla S.A., representada por su apoderado, don César Martín Gamba Valega, interpone demanda de amparo contra el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima S.A. (Sedapal), solicitando el cese de la violación a su derecho de propiedad, así como de los principios de no confiscatoriedad de los tributos, reserva de la ley, capacidad contributiva, proporcionalidad y razonabilidad. En ese sentido, solicita lo siguiente:
Que se declare que el Decreto Legislativo 148 no ha surtido efectos jurídicos y es inaplicable a su caso, en cuanto se refiere al recurso tributario denominado “tarifa de uso de agua subterránea”, al igual que el Decreto Supremo 008-82-VI y demás normas relacionadas con ese tributo. En ese sentido, pretende que se dejen sin efecto los actos de determinación emitidos para efectivizar la referida obligación tributaria en aplicación de dichas normas, por los periodos de enero a diciembre de 2013 y 2014, así como de enero a setiembre de 2015, procediéndose a la devolución de los pagos efectuados más intereses moratorios.
Que se declare que no han surtido efectos jurídicos y es inaplicable a su caso el Decreto Legislativo 1185, en lo que se refiere al recurso tributario denominado “tarifa de monitoreo y gestión de uso de agua subterránea”, el Decreto Supremo 008-82-VI y demás normas relacionadas, correspondiente al periodo tributario octubre de 2015 a diciembre de 2017. En ese sentido, pretende que se dejen sin efecto los actos de determinación que buscan efectivizar la referida obligación tributaria, se proceda a la devolución de los pagos efectuados más intereses moratorios, y que Sedapal se abstenga de realizar cualquier acto que implique la restricción de los servicios de agua potable o subterránea en su caso.
Que se declare que no surten efectos jurídicos y es inaplicable a su caso el Decreto Legislativo 1185, la Resolución del Consejo Directivo 056-2017-SUNASS-CD y demás normas relacionadas por los periodos de enero de 2018 en adelante, dejándose sin efecto los actos de determinación que emita Sedapal, se proceda a la devolución de los montos que haya efectuado o efectúe, y que se declare que esta se encuentra impedida de efectuar cualquier acción de determinación o cobro coactivo, así como cualquier restricción de los servicios de agua potable o subterránea
Refiere que la emplazada ha cobrado y que viene cobrando de manera inconstitucional la tarifa de monitoreo y gestión de uso de aguas subterráneas regulada en el Decreto Legislativo 1185, pese a que la ley habilitante no delegó expresamente la posibilidad de creación de tributos, más aún cuando la cuantía de este ha sido establecida mediante un decreto supremo. Indica que se determinó una tarifa como supuesta contraprestación por un servicio; que, sin embargo, el costo se calculó sobre el consumo de agua subterránea, lo que genera un doble cobro encubierto, toda vez que el uso de agua subterránea ya se pagaba a la Autoridad Nacional del Agua (ANA). Menciona que en aplicación de las referidas normas vino pagando elevados montos a Sedapal, lo que representa un grave impacto en su situación financiera, tal como constan en las resoluciones de determinación relativas al periodo 2013-2017.
El Noveno Juzgado Constitucional de Lima, mediante Resolución 1, de fecha 23 de enero de 20183, admitió a trámite la demanda.
Con fecha 6 de abril de 20184, el representante de Sedapal señaló que el Decreto Legislativo 148 fue derogado por el Decreto Legislativo 1185, por lo que se ha producido la sustracción de la materia. En lo que respecta a los cuestionamientos de los actos de determinación por el pago de tarifa de uso de agua subterránea y su devolución, consideró que los mismos pueden ser evaluados en vías procesales específicas, por lo que la demanda debe ser declarada improcedente.
El juzgado de primera instancia, mediante Resolución 10, de fecha 17 de marzo de 20215, declaró improcedente la demanda. Consideró que el Decreto Legislativo 148 y el Decreto Supremo 008-82-VI fueron dictados con sujeción a la Constitución y a la entonces vigente Ley General de Aguas aprobada con el Decreto Ley 17752; en ese sentido, estimó que el pago de una tarifa por el uso y extracción de aguas subterráneas se justificó en que el agua es un recurso natural considerado patrimonio de la nación.
La sala superior revisora, mediante Resolución 10, de fecha 23 de enero de 20256, confirmó la apelada, por considerar que la pretensión debe ser tramitada en el proceso contencioso-administrativo.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
La accionante solicita la inaplicación a su caso del Decreto Legislativo 148, el Decreto Supremo 008-82-VI, el Decreto Legislativo 1185, la Resolución del Consejo Directivo 056-2017-SUNASS-CD y demás normas relacionadas con el tributo denominado tarifa por uso de agua subterránea. En esa línea, también pretende que se dejen sin efecto los actos de determinación emitidos para efectivizar el cobro de la referida obligación tributaria, se devuelvan los montos pagados (o por pagar) y se disponga que Sedapal está impedida de realizar cualquier acto de restricción de los servicios de agua potable o subterránea. Alegó la vulneración de su derecho de propiedad, así como los principios de no confiscatoriedad de los tributos, reserva de la ley, capacidad contributiva, proporcionalidad y razonabilidad.
Distinción entre amparos contra normas y amparos contra actos de aplicación de normas
Ya este Tribunal ha señalado en reiterada jurisprudencia7 que, en los casos de “amparos contra normas”, su procedencia se encuentra condicionada a que la norma cuya inconstitucionalidad se acusa no sea heteroaplicativa. Una norma heteroaplicativa es aquella cuya aplicabilidad no es dependiente de su sola vigencia, sino de la verificación de un posterior evento sin cuya existencia la norma carecerá, indefectiblemente, de eficacia. En tal supuesto, no podrá alegarse la existencia de una amenaza cierta e inminente de afectación a los derechos fundamentales, menos aún la existencia de un acto lesivo de tales derechos.
Distinto es el caso de las denominadas normas autoaplicativas, es decir, aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia, resulta inmediata e incondicionada. En este supuesto, cabe distinguir entre aquellas normas cuyo supuesto normativo en sí mismo genera una incidencia directa sobre la esfera subjetiva de los individuos y aquellas otras que determinan que dicha incidencia se producirá como consecuencia de su aplicación obligatoria e incondicionada. En el primer caso, el amparo contra la norma procederá por constituir ella misma un acto (normativo) contrario a los derechos fundamentales. En el segundo, la procedencia del amparo es consecuencia de la amenaza cierta e inminente a los derechos fundamentales que representa el contenido inconstitucional de una norma inmediatamente aplicable. Ambos casos se encuentran previstos en el artículo 8 del Nuevo Código Procesal Constitucional, el cual dispone que cuando se invoque la amenaza o violación de actos que tienen como sustento la aplicación de una norma incompatible con la Constitución, la sentencia que declare fundada la demanda dispondrá, además, la inaplicabilidad de la citada norma8.
Ahora bien, incluso en el caso de las denominadas normas autoaplicativas, es preciso distinguir las situaciones en las que, al no existir aún concretos actos de aplicación, el amparo se dirige irremediablemente de modo directo contra la norma; y aquellas otras situaciones en las que, ya existiendo actos de aplicación, el amparo en realidad no se dirige directamente contra la norma, sino contra sus actos de aplicación.
La diferencia es procesalmente relevante, puesto que, tratándose de normas autoaplicativas que carecen aún de actos de aplicación, la única vía procesal existente para impugnar su contenido inconstitucional es el proceso de amparo o, en general, el proceso de tutela de derechos. Y es que no existe un proceso judicial ordinario de control concreto que pueda entablarse directamente contra normas. Mientras que, si se trata de normas autoaplicativas respecto de las que ya se han presentado actos de aplicación, estos, en principio, sí podrían ser impugnados en procesos ordinarios.
Así las cosas, tratándose de amparos contra normas autoaplicativas, es fundamental discernir si estas han sido objeto de actos de aplicación o no, toda vez que, en el primer caso, será necesario analizar, entre otras condiciones, si existen vías procesales igualmente satisfactorias para la protección del derecho invocado, de acuerdo con el artículo 7, inciso 2, del Nuevo Código Procesal Constitucional, mientras que, si no han existido actos de aplicación de por medio, el amparo será la única vía procesal capaz de enervar los efectos inconstitucionales de la norma.
Análisis de la controversia
En el caso de autos, se aprecia que la actora no solo solicita que se inapliquen a su caso los Decretos Legislativos 148 y 1185, el Decreto Supremo 008-82-VI y la Resolución del Consejo Directivo 056-2017-SUNASS-CD, en lo que respecta al tributo denominado tarifa por uso de agua subterránea, sino que también cuestiona actos de aplicación de las referidas normas. En efecto, no solo plantea cuestionamientos en torno a la constitucionalidad de estos instrumentos normativos, ya que también plantea como pretensión que se dejen sin efecto los actos emitidos por Sedapal como consecuencia de su aplicación, y la devolución de los montos pagados más los intereses generados9.
A ello se debe agregar que en su demanda refiere que cuenta con cinco pozos para la extracción de agua subterránea para sus actividades industriales, lo que generó que la emplazada emita diversas relaciones de determinación por consumos correspondientes a los periodos tributarios 2013-201710. En lo que respecta a actuaciones de la emplazada del año 2018, la accionante también ha indicado que Sedapal viene cobrando el referido concepto tributario en dicho año11 cuestionando que estos constituyen cobros indebidos12.
Por esta razón, corresponde analizar si existe una vía procesal igualmente satisfactoria para controlar los antes mencionados actos, tal como lo exigen el artículo 7, inciso 2, del Nuevo Código Procesal Constitucional y la jurisprudencia de este Tribunal.
De conformidad con lo establecido en el fundamento 15 de la sentencia recaída en el Expediente 02383-2013-PA/TC, con carácter de precedente, una vía ordinaria será igualmente satisfactoria como la vía del proceso constitucional de amparo si en un caso concreto se demuestra, de manera copulativa, el cumplimiento de los siguientes elementos: (i) que la estructura del proceso es idónea para la tutela del derecho; (ii) que la resolución que se fuera a emitir pueda brindar tutela adecuada; (iii) que no existe riesgo de que se produzca irreparabilidad; y (iv) que no existe necesidad de una tutela urgente derivada de la relevancia del derecho o de la gravedad de las consecuencias.
Teniendo esto presente, desde una perspectiva objetiva se verifica que el proceso contencioso-administrativo, regulado por la Ley 27584, cuenta con una estructura idónea para acoger la pretensión de la empresa demandante y darle tutela adecuada ante la posible vulneración de los derechos invocados. En otras palabras, el proceso contencioso-administrativo se constituye en una vía adecuada en la que puede resolverse el caso iusfundamental propuesto, considerando que los jueces del Poder Judicial, a través de los procesos ordinarios, pueden evaluar la constitucionalidad de actos de aplicación de normas para cada caso concreto.
Por otro lado, atendiendo a una perspectiva subjetiva, en el caso de autos, no se ha acreditado un riesgo de irreparabilidad del derecho invocado en caso de que se transite por la vía ordinaria, ni la necesidad de tutela urgente derivada de la relevancia del derecho en cuestión o de la gravedad del daño que podría ocurrir, más aún cuando el proceso contencioso-administrativo permite el planteamiento de medidas cautelares.
En ese sentido, corresponde desestimar la demanda en aplicación de la causal de improcedencia prevista en el artículo 7, inciso 2, del Nuevo Código Procesal Constitucional, la cual también estuvo regulada en el artículo 5, inciso 2, del derogado Código Procesal Constitucional aprobado con la Ley 28237, norma vigente a la fecha de interposición de la demanda.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
DOMÍNGUEZ HARO
GUTIÉRREZ TICSE
OCHOA CARDICH
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO
Foja 1285.↩︎
Foja 403.↩︎
Foja 495.↩︎
Foja 509.↩︎
Foja 996.↩︎
Foja 1285.↩︎
Cfr. Resoluciones recaídas en los Expedientes 2302-2003-PA/TC (fundamento 7), 2308-2004-PA/TC (fundamentos 4 y 5), entre otros.↩︎
Cfr. Sentencia recaída en el Expediente 04613-2022-PA/TC, fundamento 3.↩︎
Cfr. Foja 403 y 404.↩︎
Cfr. Foja 432 a 436.↩︎
Cfr. Foja 630.↩︎
Cfr. Foja 631.↩︎