Sala Segunda. Sentencia 372/2026
EXP. N.° 02464-2024-PA/TC
CAJAMARCA
JESÚS NOVOA LLOVERA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 23 días del mes de febrero de 2026, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Domínguez Haro y Ochoa Cardich, con la participación del magistrado Hernández Chávez, convocado para dirimir la discordia suscitada en autos, ha emitido la presente sentencia. El magistrado Ochoa Cardich emitió fundamento de voto, el cual se agrega. El magistrado Gutiérrez Ticse emitió voto singular, el cual se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Jesús Novoa Llovera contra la resolución de fojas 209, de fecha 17 de junio de 2024, expedida por la Sala Especializada Civil Permanente de la Corte Superior de Justicia de Cajamarca, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 23 de enero de 2023, el recurrente interpone demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de Cajamarca1, para que se homologue su remuneración de S/. 1452.50 con la de su compañero Hugo Rafael Abanto Cabrera, quien percibe un monto de S/. 2892.78. Alega que se desempeña como obrero de seguridad patrimonial y que viene realizando las mismas actividades laborales que su compañero. Sostiene que mediante un proceso laboral se le reconoció como trabajador bajo los alcances del Decreto Legislativo 728, y que pese a ello no se le ha reconocido la homologación vulnerándose sus derechos constitucionales al trabajo, a una remuneración justa y equitativa, a la igualdad y a la protección frente a la discriminación.

El Segundo Juzgado Civil de la Corte Superior de Justicia de Cajamarca, mediante Resolución 1, de fecha 31 de enero de 2023, admite a trámite la demanda2.

La Municipalidad Provincial de Cajamarca, debidamente representada por su procurador público, deduce la excepción de incompetencia por razón de la materia y contesta la demanda solicitando que se la declare improcedente o infundada3. Precisa que la remuneración que percibe el trabajador propuesto como homólogo fue equiparada en relación con un trabajador del sector público, quien está sujeto al régimen laboral previsto en el Decreto Legislativo 276. Manifiesta que cada régimen laboral cuenta con un marco normativo y una escala remunerativa independiente, por lo que dicha equiparación es incorrecta. Afirma que la sola existencia de una diferencia salarial no configura un trato desigual, pues es razonable que se presenten variaciones basadas en elementos tales como las funciones, la antigüedad o la experiencia, entre otros.

El a quo, mediante Resolución 4, de fecha 19 de abril de 2023, declaró infundada la excepción de incompetencia por razón de la materia e improcedente la demanda4, por considerar que no existe trato discriminatorio, en la medida en que las condiciones y factores del demandante difieren de aquellos de la persona con la que pretende la homologación, tales como su menor antigüedad en el cargo y el hecho de estar sujeto a un régimen laboral distinto.

A su turno, la Sala Superior revisora5 confirmó la apelada, por considerar que la pretensión planteada debe resolverse en un proceso ordinario laboral, donde se puede realizar una adecuada actuación probatoria, lo cual no es propio de un proceso de amparo por su naturaleza urgente.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

  1. El objeto del presente proceso es que se homologue la remuneración del demandante con la de su compañero de trabajo, quien realiza las mismas labores en la municipalidad emplazada. El recurrente cuestiona que percibe una remuneración menor que la de sus compañeros, por lo que considera que se han violentado sus derechos constitucionales al trabajo, a una remuneración justa y equitativa, a la igualdad y a la protección frente a la discriminación.

Cuestión previa

2. Este Tribunal aprecia que se ha denunciado la vulneración del derecho a percibir una remuneración justa y equitativa, así como del principio de igualdad y no discriminación, recogidos en los artículos 24 y 2.2 de la Constitución, por lo que, conforme a su línea jurisprudencial, el proceso de amparo constituiría la vía idónea, eficaz y satisfactoria para proteger los derechos constitucionales alegados, de acuerdo con la sentencia recaída en el Expediente 02383-2013-PA/TC; no obstante, se debe analizar si los medios probatorios presentados son suficientes para emitir un pronunciamiento de mérito y determinar si se vulneraron los derechos invocados.

El derecho a la remuneración

  1. El artículo 24 de la Constitución Política del Perú prescribe que “El trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual”.

  2. Este Tribunal Constitucional, en la sentencia emitida en el Expediente 00020-2012-PI/TC, ha precisado lo siguiente respecto a la remuneración:

  1. En síntesis, la "remuneración equitativa", a la que hace referencia el artículo 24 de la Constitución, implica que ésta no sea objeto de actos de diferenciación arbitrarios que, por ampararse en causas prohibidas, se consideren discriminatorios según lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Constitución.

[…]

  1. En consecuencia, la remuneración suficiente, en tanto parte integrante del contenido esencial del derecho fundamental a la remuneración previsto en el artículo 24 de la Constitución, implica también ajustar su quantum a un criterio mínimo- bien a través del Estado, bien mediante la autonomía colectiva-de tal forma que no peligre el derecho constitucional a la vida o el principio-derecho a la dignidad.

Sobre la afectación del principio-derecho de igualdad y no discriminación

  1. La igualdad como derecho fundamental está consagrada por el artículo 2 de la Constitución de 1993, de acuerdo con el cual “[…] toda persona tiene derecho […] a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”. Se trata, pues, de un derecho fundamental que no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato igual a los demás, sino a ser tratada del mismo modo que quienes se encuentran en una idéntica situación.

  2. En tal sentido, cabe resaltar que el contenido esencial del derecho a la igualdad tiene dos facetas: igualdad en la ley e igualdad ante la ley. La igualdad en la ley implica que un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que, cuando el órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer para ello una fundamentación suficiente y razonable. En cuanto a la igualdad ante la ley, la norma debe ser aplicable por igual a todos los que se encuentren en la situación descrita en el supuesto de la norma. Sin embargo, se debe tener en cuenta que no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación; la igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justificación objetiva y razonable.

La bonificación por costo de vida

  1. Mediante Decreto Supremo 109-90-PCM, se otorgó una bonificación especial por costo de vida a los servidores y pensionistas del Estado, beneficio que se hizo extensivo a los trabajadores de las municipalidades. En efecto, en el artículo 3 de dicho decreto supremo se estableció lo siguiente:

Los trabajadores de las Municipalidades tendrán derecho a percibir la bonificación por costo de vida, así como la compensación por movilidad que serán fijados por los respectivos consejos Municipales, con cargo a sus recursos propios, por tanto, no significará demandas adicionales al Tesoro Público.

  1. Mediante Decreto Supremo 264-90-EF se efectuó un incremento en dichos conceptos; en el artículo 4, se precisa que

Compréndase en el presente Decreto Supremos al personal que regulas sus remuneraciones en base a lo dispuesto por el artículo 66 del Decreto Legislativo 543 […]

Asimismo, compréndase a los servidores a cargos de las Municipalidades, al trabajador contratado, obrero permanente y trabajador de proyectos por Administración Directa, Proyectos Especiales y reparticiones públicas del Gobierno Central, instituciones públicas sujetas a las Ley N° 4916.

En ambos casos la bonificación especial por costo de vida y compensación por movilidad no será superior a I/. 4´500,00.00.

Además, en el artículo 6 se hizo hincapié en lo siguiente:

Los funcionarios que autoricen, procesen y ejecuten el pago de remuneraciones en cheque o en efectivo en montos superiores a lo establecido por los Decretos Supremos 296-89-EF, 198-90-EF, 109-90-EF y por el presente Decreto Supremo asumen responsabilidad solidaria por dichos actos y serán sometidos a los procesos que establece el Decreto Legislativo 276, Artículos 516 y 518 del Decreto Legislativo 556 y las correspondientes normas de control, así como las demás disposiciones vigentes como responsabilidad de autoridades, funcionarios y servidores públicos.

Con posterioridad a la emisión de los decretos supremos antes referidos no se dictó norma alguna que en forma expresa dispusiera el incremento de la bonificación por costo de vida para los trabajadores de los Gobiernos locales.

  1. Por otro lado, cabe acotar que el numeral 2 de la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, publicada el 8 de diciembre de 2004, derogada por el Decreto Legislativo 1044, vigente a partir del 1 de enero del año en curso, establecía lo siguiente:

La aprobación y reajuste de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos y, refrigerio y movilidad de los trabajadores de los Gobiernos Locales, se atienden con cargo a los ingresos corrientes de cada municipalidad. Su fijación se efectúa de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 070-85-PCM, publicado el 31 de julio de 1985, y de conformidad a lo prescrito en el presente artículo. Corresponde al Consejo Provincial o Distrital, según sea el caso y bajo responsabilidad, garantizar que la aprobación y reajuste de los precitados conceptos cuenten con el correspondiente financiamiento debidamente previsto y disponible, bajo sanción de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que las formalicen.

  1. Cabe mencionar que el Decreto Supremo 070-85-PCM, derogado por el inciso “n” de la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento General de la Ley 30057, aprobado por Decreto Supremo 040-2014-PCM, publicada el 13 de junio de 2014, en su artículo 1 señalaba “Establécese para los Gobiernos Locales el procedimiento de la negociación bilateral para la determinación de las remuneraciones por costo de vida y por condiciones de trabajo de sus funcionarios y servidores”.

Y en su artículo 4 disponía que “[l]os trabajadores de los Gobiernos Locales que no adopten el régimen de negociación bilateral que se establece por el presente Decreto Supremo, percibirán los incrementos que con carácter general otorgue el Gobierno Central a los trabajadores del Sector Público”.

  1. Así pues, queda claro que, en virtud de las normas citadas en los fundamentos precedentes, los incrementos de haberes de los trabajadores de los Gobiernos locales podían hacerse por convenio colectivo o, en su defecto, por mandato expreso de la ley. Cabe anotar que, tal como lo indicó Servir en su Informe Técnico 092-2017-SERVIR/GPGSC, los convenios colectivos “se encontraba[n] sujeto[s] a las limitaciones de las leyes anuales de presupuesto, las cuales venían siendo de observancia obligatoria por todas las entidades del Sector Público”.

  2. Además, las leyes de presupuesto de los años 2006 en adelante prohibieron los incrementos remunerativos, así como la aprobación de nuevas bonificaciones y beneficios, incluso las derivadas de convenio colectivo. Tal prohibición la encontramos en los artículos 8 de la Ley 28652, 4 de la Ley 28927, 5 de las Leyes 29142 y 29289, y 6 de las Leyes 29564, 29626, 29812, 29951, 30114, 30281, 30372, 30518, 30693, 30879, leyes de los presupuestos públicos del 2006 al 2019.

Análisis del caso concreto

  1. En el presente caso, la controversia consiste en determinar si, con relación a la remuneración que percibe, se está discriminando a la parte demandante, por ser un trabajador obrero que en virtud de un mandato judicial fue contratado a plazo indeterminado. En tal sentido, deberá evaluarse si corresponde homologar la remuneración que percibe el demandante en el cargo de obrero, seguridad patrimonial, sujeto al régimen laboral del Decreto Legislativo 728, con la que perciben otros obreros que desempeñan el mismo cargo y bajo el mismo régimen laboral.

  2. Ahora bien, de las boletas de pago adjuntas a la demanda6 y del contrato de trabajo por orden judicial a plazo indeterminado sujeto al Decreto Legislativo 7287, se advierte que el recurrente pertenece al régimen laboral de la actividad privada, tiene un contrato a plazo indeterminado por disposición judicial, se desempeña como obrero de Serenazgo y Sismuvi, y a la fecha de la interposición de la demanda percibía una remuneración mensual ascendente a S/. 1300.00.

Además, obran en autos las boletas de pago del actor correspondientes a diciembre de 2019 y enero de 2020, en las que se consignaba por concepto de costo de vida la suma de S/. 1221.798.

  1. Con el objeto de establecer el término de comparación para que se ordene la homologación de su remuneración, la parte demandante hace referencia al obrero Hugo Rafael Abanto Cabrera.

  2. Cabe señalar que, con respecto a don Hugo Rafael Abanto Cabrera, en autos obran sus boletas de pago9, el Informe Escalafonario 036-2023-OGGRRHH-ARE-MPC10, de fecha 20 de enero de 2023, y la Resolución de Alcaldía 041-2008-A-MPC11, de fecha 31 de enero de 2008. Este trabajador tiene la condición de servidor nombrado con nivel remunerativo SA-E, perteneciente al régimen laboral público regulado por el Decreto Legislativo 276. Por otro lado, el recurrente pertenece al régimen laboral de la actividad privada regulada por el Decreto Legislativo 728, por lo cual, en principio, el régimen laboral de ambos obreros es diferente. Asimismo, de las citadas boletas de pago de don Hugo Rafael Abanto Cabrera se aprecia que percibía por el concepto de costo de vida la suma de S/. 2719.90.

Esto es, que el trabajador con el cual el demandante hace la comparación de su remuneración no tiene el mismo régimen laboral y la diferencia remunerativa radicaría, entre otros aspectos, en el denominado “costo de vida”.

  1. Cabe indicar que en el Informe 32-2018-URBSSO-AP-MPC, del 13 de marzo de 2018, expedido por la Unidad de Recursos Humanos11, no se precisó cuál es la forma de cálculo del denominado “costo de vida”, pese a que fue requerido mediante decreto de fecha 9 de febrero de 2018, y solo se hace una lista de los conceptos comprendidos en la planilla de los trabajadores 276. Adicionalmente, mediante decreto de fecha 18 de setiembre de 2018, emitido en el Expediente 06613-2015-PA/TC, este Tribunal también solicitó a la Municipalidad de Cajamarca que informara, entre otras cosas, sobre las razones por las que se vendría pagando montos diferentes por concepto de “costo vida” a los trabajadores obreros.

Y dando respuesta a dicho requerimiento, con fecha 30 de octubre de 2018 la emplazada remitió el Oficio 192-2018-OGGRRHH-MPC12, al que adjunta, entre otros documentos, el Informe 298-2018- URBSSOAP-MPC, en el que se limita a señalar que “El Costo de vida, varía según la Remuneración de cada trabajador” (sic).

18. De lo expuesto se puede concluir que la entidad demandada no ha precisado cuál es la base legal para el otorgamiento de denominado “costo de vida”, ni tampoco cuáles son los criterios que utiliza para fijar los montos que perciben los obreros de esa comuna por dicho concepto; tampoco ha justificado el pago diferenciado entre trabajadores de un mismo régimen laboral y que, se entiende, realizan funciones similares.

19. Siendo ello así, se puede concluir que en autos no obran medios probatorios idóneos y suficientes que permitan a este Tribunal generar convicción respecto a la validez o licitud del término de comparación propuesto por la parte recurrente, lo que, a su vez, impide ingresar al análisis de si existe un trato discriminatorio hacia ella o no, por lo que corresponde dictar sentencia inhibitoria; aunque dejando a salvo el derecho de la parte demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela, si lo considera pertinente.

20. Finalmente, atendiendo a que las normas constitucionales del sistema presupuestal del Estado son de observancia obligatoria y dado que los funcionarios de la entidad demandada no han indicado con precisión la base legal para otorgar el denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y la razón para su abono en montos diferenciados entre trabajadores del mismo régimen laboral y que realizan funciones similares, debe notificarse a la Contraloría General de la República, a fin de que proceda con arreglo a sus atribuciones.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

  1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo, por lo que se deja a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente.

  2. Notificar a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones.

Publíquese y notifíquese.

SS.

DOMÍNGUEZ HARO

OCHOA CARDICH

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

PONENTE DOMÍNGUEZ HARO

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

OCHOA CARDICH

Emito el presente voto a favor del sentido resolutorio de la ponencia y por el cual se declara improcedente la demanda; no obstante, me aparto del extremo en el que se dispone notificar a la Contraloría General de la República a fin de que proceda con arreglo a sus atribuciones, sin que ello implique que no coincida en el hecho de que los funcionarios de la entidad municipal demandada no han indicado con precisión la base legal para otorgar el denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y la razón para su abono en montos diferenciados entre trabajadores del mismo régimen laboral que realizan funciones similares.

En efecto, el objeto del caso de autos es que se homologue la remuneración de la parte demandante con la que perciben otros obreros que también desempeñan la labor de obrero en la municipalidad emplazada, debido a que percibe una remuneración menor en comparación con ellos, pese a que también son obreros pertenecientes al mismo régimen laboral y realizan las mismas funciones. Se alega la vulneración al derecho a trabajo, a una remuneración justa y equitativa, a la igualdad y a la protección frente a la discriminación.

Conforme a lo expuesto en la ponencia, obran las boletas de pago de los trabajadores de la municipalidad demandada, los que, si bien serían obreros al igual que la actora, la diferencia remunerativa radicaría, entre otros aspectos, en el denominado “costo de vida”. Asimismo, la entidad municipal demandada no ha precisado cuál es la base legal para el otorgamiento de denominado “costo de vida”, ni cuáles son los criterios utilizados para fijar los montos por dicho concepto, ni ha justificado el pago diferenciado entre trabajadores de un mismo régimen laboral, los cuales, se entiende, realizan funciones similares.

En ese sentido, concuerdo en sostener que no obran medios probatorios idóneos y suficientes que permitan al Colegiado generar convicción respecto a la validez o licitud del término de comparación propuesto por la parte recurrente, lo que, a su vez, impide ingresar al análisis de si existe un trato discriminatorio o no. Por ello, corresponde declarar improcedente la demanda; aunque dejando a salvo el derecho del demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela, si así lo considera pertinente.

Cabe añadir que a pesar de la impertinencia de disponer la notificación a la Contraloría General de la Republica y no encontrarme conforme con lo señalado en la ponencia respecto de ello, he decidido, sin embargo, apoyar la resolución del presente caso, ya que insistir en mi discrepancia en el extremo antes expuesto generaría una innecesaria demora en la tramitación del presente caso, cuya respuesta central debe ser dispensada en el más breve término.

En las circunstancias descritas y salvando mi posición sobre el extremo expuesto, suscribo la resolución del caso en su totalidad, en aplicación de los principios procesales de economía y de socialización regulados en el artículo III del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional.

S.

OCHOA CARDICH


VOTO DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ CHÁVEZ

Habiendo sido llamado a dirimir la presente discordia, me adhiero al sentido de la ponencia que resuelve:

  1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo, por lo que se deja a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente.

  2. Notificar a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones.

S.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ


VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

GUTIÉRREZ TICSE

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el presente voto singular por los siguientes argumentos que paso a exponer:

  1. En el presente caso se solicita se homologue la remuneración del favorecido con la de su compañero Hugo Rafael Abanto Cabrera, toda vez que viene percibiendo una remuneración mayor a la del favorecido pese a realizar las mismas labores.

  2. De las boletas de pago adjuntas a la demanda y del contrato de trabajo por orden judicial se advierte que el recurrente pertenece al régimen laboral de la actividad privada, tiene un contrato a plazo indeterminado, se desempeña como obrero en la Gerencia de Serenazgo y Sismuvi, y a la fecha de la interposición de la demanda percibía una remuneración ascendente a S/ 1300.00.

  3. Debe señalarse también que de los documentos que obran en autos se puede apreciar que el actor ha presentado las boletas de pago de Hugo Rafael Abanto Cabrera, de las cuales se advierte que desempeña sus actividades en la Unidad Orgánica “Serenazgo y Simuvi” bajo el régimen laboral del Decreto Legislativo 276. En otras palabras, el término de comparación ofrecido por el recurrente no es idóneo.

  4. Por otro lado, me aparto del punto resolutivo 2 porque considero que notificar a la Contraloría General de la República es innecesario para la resolución de esta causa.

Por estas consideraciones, mi voto es por declarar IMPROCEDENTE la demanda, por lo que se deja a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente.

S.

GUTIÉRREZ TICSE

  1. Foja 85.↩︎

  2. Foja 97.↩︎

  3. Foja 160.↩︎

  4. Foja 178.↩︎

  5. Foja 209.↩︎

  6. Foja 04 a 23.↩︎

  7. Foja 02 y 117↩︎

  8. Foja 119.↩︎

  9. Foja 28-47.↩︎

  10. Foja 155.↩︎

  11. Foja 157.↩︎