SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 22 días del mes de enero de 2026, el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Pacheco Zerga, presidenta; Domínguez Haro, vicepresidente; Morales Saravia, Gutiérrez Ticse, Monteagudo Valdez, Ochoa Cardich y Hernández Chávez, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos de voto de los magistrados Domínguez Haro, Morales Saravia, Gutiérrez Ticse, Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich, que se agregan.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Maritza Quispe Mamani y don Juan Carlos Ruiz Molleda, abogados de la Organización Regional de Pueblos Indígenas del Oriente (Orpio), contra la Resolución 40, a fojas 1146, de fecha 20 de julio de 2021, expedida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Loreto, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 6 de abril de 2017, la Organización Regional de Pueblos Indígenas del Oriente (Orpio) interpone demanda de amparo contra el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Sernanp), el Ministerio de Energía y Minas y Perupetro SA (¹), a fin de solicitar lo siguiente:

1. Se ordene al Sernanp que modifique la zonificación del Parque Nacional Sierra del Divisor, reconociendo explícitamente en la documentación y normas correspondientes los derechos de todos los pueblos indígenas en aislamiento que lo habitan, la existencia de las reservas indígenas solicitadas Yavarí Tapiche (también conocido como Tapiche - Blanco - Yaquerana - Chobayacu y afluentes) y Sierra del Divisor Occidental, y la implementación de mecanismos de protección de pueblos en aislamiento no invasivos, que respeten su derecho a la vida, territorio y autodeterminación; es decir, su forma de vida y su derecho a vivir en aislamiento.

2. Se ordene al Ministerio de Energía y Minas y Perupetro SA que excluyan los lotes petroleros 135, 138 y 31-B de las Reservas Indígenas solicitadas Yavarí Tapiche y Sierra del Divisor Occidental, de las actividades de exploración y explotación, debido a que los tres lotes petroleros se superponen a las áreas de reservas indígenas, actividades que representan una amenaza a la vida, la salud y la subsistencia de los pueblos en aislamiento y contacto inicial que habitan las mencionadas áreas.

3. Se ordene a las entidades competentes que se abstengan de emitir el acto administrativo que autorice la etapa de exploración de los lotes petroleros 135, 138 y 31-B, y los efectos jurídicos de los actos administrativos que la sustenten, hasta que la supervivencia física y cultural de los pueblos indígenas en aislamiento y contacto inicial que viven en el área del Parque Nacional Sierra del Divisor, las Reservas Indígenas solicitadas Tapiche - Blanco - Yaquerana - Chobayacu y afluentes y Sierra del Divisor Occidental, y la Reserva Indígena Isconahua, que se encuentran dentro de los lotes petroleros 135, 138 y 31-B, esté garantizada plenamente.

4. Se ordene al Ministerio de Energía y Minas y a Perupetro SA el respeto de los principios jurídicos internacionales de “no contacto” con pueblos indígenas en aislamiento voluntario y del principio de “intangibilidad de las reservas indígenas”, toda vez que tales principios permiten proteger y garantizar la supervivencia física y cultural de estos pueblos; y el respeto de la decisión de los pueblos indígenas que viven en la Reserva Indígena solicitada Yavarí Tapiche y la Reserva Indígena solicitada Sierra del Divisor, de no tener contacto con el resto de la población del país, en ejercicio del derecho a la autonomía y a la libre determinación.

5. Se exhorte a la Defensoría del Pueblo a supervisar al Ministerio de Cultura en todo lo referido a la implementación de las medidas y mecanismos de protección establecidos a favor de los pueblos en aislamiento voluntario y contacto inicial, de acuerdo con lo preceptuado en la Ley 28736 y su reglamento aprobado por el Decreto Supremo 008-2007-MINDES, y las que fueran necesarias para garantizar los derechos a la vida y a la salud de los PIACI que viven en la Reserva Indígena solicitada Yavarí Tapiche, la Reserva Indígena solicitada Sierra del Divisor Occidental y la Reserva Indígena Isconahua, y para remediar las violaciones que hayan ocurrido contra ellos; todo ello en concordancia con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, según la cual el Estado debe, además, remediar el daño al medio ambiente que resulta de violaciones continuas.

La organización recurrente manifiesta que la categorización y zonificación del Parque Nacional Sierra del Divisor, sin tomar en cuenta la existencia de las dos solicitudes de reservas indígenas a favor de los pueblos Yavarí Tapiche y Sierra del Divisor Occidental presentadas en los años 2003 y 2005, violan los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento que viven en estas reservas, debido a que, aproximadamente, el 98 % del Parque Nacional Sierra del Divisor se superpone al territorio de los pueblos indígenas en situación de aislamiento (el 25 % del parque se encuentra superpuesto a la Reserva Indígena solicitada Sierra del Divisor Occidental, el 51 % del parque se encuentra superpuesto a la Reserva Indígena solicitada Yavarí Tapiche y el 22 % se encuentra superpuesto a la Reserva Indígena Isconahua). Detalla que los lotes petroleros 135, 138 y 31 B, que fueron cedidos por el Ministerio de Energía y Minas mediante contrato de licencia para la exploración y explotación, también se sobreponen al territorio de los pueblos indígenas de Yavari Tapiche, Sierra del Divisor Occidental y la Reserva Indígena Isconahua.

Denuncia la vulneración a los derechos a gozar de un medio ambiente adecuado y equilibrado, a los recursos naturales, a la propiedad comunal y a la posesión del territorio ancestral; a la autodeterminación, a la autonomía y al consentimiento, a la igualdad y a la no discriminación; y de los principios de garantía de la plena vigencia de los derechos humanos, conservación de la diversidad biológica, desarrollo sostenible de la Amazonía y protección de los sectores que sufren cualquier exclusión. Asimismo, alega la amenaza a los derechos a la vida, a la integridad física, a la salud; a la identidad cultural, a la integridad social, cultural y física de los pueblos indígenas en situación de aislamiento y contacto inicial.

Con fecha 11 de julio de 2017 (²), el Ministerio de Energía y Minas formula la excepción de prescripción extintiva y contesta la demanda solicitando que sea declarada infundada. Expresa que los hidrocarburos son propiedad del Estado, y que este le otorga a Perupetro SA el derecho de propiedad para que pueda celebrar contratos de exploración y explotación, los cuales se encuentran protegidos por el principio de seguridad contractual. Afirma que, mediante Decreto Supremo 014-2015-MINAM, el Ministerio del Ambiente aprobó la categorización de la Zona Reservada Sierra del Divisor, y en su artículo 5 estableció que en el ámbito del Parque Nacional Sierra del Divisor se mantendrá la eficacia de los actos administrativos firmes que otorguen, reconozcan o declaren derechos, mientras estos no sean enervados por mandato judicial o constitucional.

Con fecha 21 de julio de 2017, el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp) (³) deduce la excepción de oscuridad o ambigüedad en el modo de proponer la demanda, y contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente o infundada. Manifiesta que, si bien la demandante ha enumerado una serie de derechos supuestamente vulnerados por la actual zonificación del Parque Nacional Sierra del Divisor, no ha probado cómo es que se produce tal vulneración, pues no basta con alegar que se ha vulnerado un derecho constitucional protegido, sino que es necesario que los hechos y la pretensión estén directamente vinculados con los derechos alegados. De otro lado, argumenta que el amparo no es un proceso para reconocer derechos, tal como lo pretende la demandante, al solicitar el reconocimiento de los pueblos indígenas como una reserva indígena; principalmente si dicho reconocimiento se tramita vía administrativa ante el Ministerio de Cultura, de modo que interponer una demanda de amparo solicitando como pretensión que el Sernanp realice un reconocimiento formal y legal de las reservas indígenas, pese a que no cuenta con competencia para ello, desnaturaliza el carácter subsidiario y residual de los procesos de amparo e infringe el principio de legalidad.

Mediante escrito de fecha 25 de enero de 2018 (⁴) Perupetro SA formula la excepción de prescripción y contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente. Sostiene que la demandante no ostenta interés para obrar respecto a los lotes 135 y 138, pues los contratos se encuentran resueltos; y que el proceso de amparo no es la vía para resolver la controversia planteada, toda vez que no cuenta con estación probatoria y, en el caso de autos, es indispensable que se actúen pruebas y pericias. Por otra parte, aduce que no es posible el cambio de zonificación, ya que existen derechos preexistentes, salvo que se cuente con la autorización del titular de tales derechos. Resalta que el plan maestro es fundamental, pues consiste en un documento de planificación para la óptima gestión de las áreas naturales protegidas, y una de sus funciones principales es determinar la zonificación de estas áreas.

El Primer Juzgado Civil de Maynas, mediante Resolución 16, de fecha 21 de agosto de 2018, resuelve comprender como litisconsorte necesario pasivo a la Defensoría del Pueblo (⁵).

Con fecha 12 de octubre de 2018 (⁶), la Defensoría del Pueblo deduce la excepción de falta de legitimidad pasiva, aseverando que la parte demandante no le atribuye ningún acto identificado generador de la situación de amenaza o de la vulneración de los derechos invocados, pues carece de competencias para llevar a cabo alguno de los actos previstos en el petitorio de la demanda, que, a su vez sirve de sustento a la relación jurídica procesal. Asimismo, contesta la demanda argumentando que su institución, para el ejercicio de sus atribuciones constitucionales, no ha requerido de exhortaciones para pronunciarse a favor de la protección de los pueblos indígenas en situación de aislamiento y contacto inicial.

Mediante Resolución 20, de fecha 26 de octubre de 2018 (⁷), el Primer Juzgado Civil de Maynas declara improcedente la excepción de falta de legitimidad pasiva, así como la contestación de la demanda planteada por la Defensoría del Pueblo, por extemporánea. A través de la Resolución 28, del 6 de junio de 2019 (foja 902), incorpora al proceso a MAPLE GAS Corporation del Perú SRL y The Maple Company Limited, como litisconsortes necesarios pasivos. También emite la Resolución 31, de fecha 20 de setiembre de 2019 (⁸), mediante la cual deja sin efecto el emplazamiento de MAPLE GAS Corporation del Perú SRL y The Maple Company Limited, porque por carta de fecha 29 de marzo de 2019, Perupetro SA dio por terminado el contrato (de los lotes 31-B y 31-D) con dichas empresas, por incumplimiento contractual.

El juzgado, mediante Resolución 33, de fecha 26 de diciembre de 2019 (foja 967), declara: [i] infundadas las excepciones propuestas por la parte demandada, por consiguiente, saneado el proceso; [ii] fundada en parte la demanda, al haberse acreditado la afectación de los derechos a la vida y a la salud, así como del derecho a gozar de un ambiente sano, adecuado y equilibrado; en consecuencia, ordena que: a) Sernanp modifique la zonificación del Parque Nacional Sierra del Divisor, dentro de un plazo no mayor de diez días, y establezca una zona de protección estricta, que prohíba la ejecución de actividades extractivas, de investigación científica, de actividades de turismo u otras actividades, sobre las áreas comprendidas por las Reservas Indígenas solicitadas Yavarí Tapiche y Sierra del Divisor Occidental, a efectos de garantizar la integridad física, sociocultural y la intangibilidad del territorio de los pueblos en aislamiento y/o contacto inicial que la habitan; b) el Ministerio de Energía y Minas y Perupetro SA, en forma conjunta y coordinada, suspendan toda actividad que conlleve o autorice la Etapa de Exploración y/o Explotación de los Lotes Petroleros denominados Lote 135, Lote 138 y Lote 31B, así como los efectos jurídicos de los actos administrativos que la sustentan, en tanto y en cuanto la supervivencia física y cultural de los pueblos indígenas en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial que viven en el área del Parque Nacional Sierra del Divisor, principalmente las Reservas Indígenas Solicitadas Yavari Tapiche y Sierra del Divisor Occidental, que se encuentran dentro del área de los Lotes Petroleros 135, 138 y 31B, esté plenamente garantizada, lo que no excluye a la Reserva Indígena Isconahua; c) todo ello bajo apercibimiento de imponerse medidas coercitivas, en caso de incumplimiento; y, [iii] infundada la demanda respecto de las demás pretensiones.

A su turno, la Sala superior revisora, mediante Resolución 40, de fecha 20 de julio de 2021 (⁹), resuelve: [i] confirmar la Resolución 33, en el extremo que resolvió declarar infundada las excepciones planteadas por la parte demandada; [ii] revocar la Resolución 33, en el extremo que declaró fundada en parte la demanda y, reformándola, la declaró improcedente, al estimar que el debate del caso en concreto se debe realizar en una vía procesal que cuente con estación probatoria, a fin de poder dilucidar con certeza las controversias presentadas.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. En síntesis, la presente causa tiene por objeto que:

1. se ordene al Sernanp que modifique la zonificación del Parque Nacional Sierra del Divisor, reconociendo explícitamente los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento que lo habitan, y la existencia de las reservas indígenas solicitadas Yavarí Tapiche y Sierra del Divisor Occidental, así como se implementen mecanismos de protección no invasivos que respeten los derechos de los pueblos en aislamiento;

2. se ordene al Minam y Perupetro SA que excluyan los lotes petroleros 135, 138 y 31-B de las Reservas Indígenas solicitadas Yavarí Tapiche y Sierra del Divisor Occidental;

3. las entidades competentes se abstengan de emitir acto administrativo que autorice la etapa de exploración de los lotes petroleros 135, 138 y 31-B;

4. se ordene al Minam y Perupetro SA el respeto de los principios jurídicos de “no contacto” con pueblos indígenas en aislamiento voluntario y del principio de “intangibilidad de las reservas indígenas”, a favor de los pueblos Yavarí Tapiche y Sierra del Divisor; y,

5. se exhorte a la Defensoría del Pueblo a supervisar al Ministerio de Cultura en todo lo referido a la implementación de las medidas y mecanismos de protección establecidas a favor de los pueblos en aislamiento voluntario y contacto inicial que viven en Yavarí Tapiche, Sierra del Divisor Occidental y la Reserva Indígena Isconahua.

Sobre la obligación estatal de integración

2. La Constitución Política reconoce en el artículo 2.19 el derecho de toda persona:

A su identidad étnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación.

3. Asimismo, el artículo 89 de la Constitución Política estatuye que las comunidades campesinas y nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas, reconociendo su autonomía para organizarse, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, pero siempre “dentro del marco que la ley establece”. También declara que el Estado respeta la identidad cultural de las comunidades campesinas, nativas y del pueblo afroperuano.

4. Por otro lado, el artículo 17 de la Constitución Política establece la obligación estatal de promover la integración nacional, y el artículo 43 reconoce a la República del Perú como democrática, social, independiente y soberana, y señala que el Estado es uno e indivisible.

5. De este modo, si bien se colige que el marco constitucional contiene diversas disposiciones que reconocen principios y derechos a los pueblos indígenas, con la finalidad de que se garantice su existencia y el respeto de su identidad cultural ―conforme a ley―, también es cierto que la Constitución reconoce el deber de integración como un principio y responsabilidad esencial del Estado, pues si no existe un sentimiento de pertenencia a la Nación, la unión entre todos los peruanos se debilita y la soberanía nacional se ve disminuida, afectándose así la continuidad histórica del Estado peruano.

6. En ese sentido, la legislación que se emita para garantizar la identidad cultural y existencia de comunidades campesinas y nativas no puede socavar la soberanía nacional, ni impedir la integración nacional; razón por la cual debe realizarse una interpretación conforme con la Constitución de la Ley 28736, Ley para la protección de pueblos indígenas u originarios en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial (Ley PIACI), que permita compatibilizar la citada norma con la soberanía nacional y con el deber de integración nacional antes aludidos.

7. Conviene aclarar que no existe un derecho fundamental al aislamiento de los pueblos indígenas respecto de su pertenencia al Estado, sino que la Ley PIACI ―y, por extensión, del Decreto Legislativo 1374 (¹⁰)― regulan un régimen que ha sido emitido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 89 de la Constitución Política, es decir, se trata del marco que la ley establece. Pero dicho marco puede cambiar por acción soberana del Estado, sea para proteger la soberanía nacional, para fomentar el desarrollo de la integración nacional, o para fomentar el uso de los recursos naturales como parte del patrimonio de la Nación.

8. Por otro lado, se advierte que los literales “b” y “c” del artículo 2 de la Ley PIACI, modificados mediante la Única Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Legislativo 1374, reconocen el derecho de autodeterminación de los pueblos indígenas, tanto de los que se encuentran en situación de aislamiento, como de los que se encuentran en situación de contacto inicial.

9. Al respecto, es necesario precisar que tal “autodeterminación” no puede interpretarse en el sentido de reconocimiento de soberanía de los pueblos indígenas, o en el marco del principio de libre determinación de los pueblos, consagrado en el derecho internacional. Sobre el particular, es pertinente citar a Novak y García-Corrochano (¹¹):

El principio de Libre Determinación de los Pueblos, tal como se desprende de su configuración en la ONU, ha sido regulado como un derecho de los Pueblos sometidos bajo dominación colonial y extranjera, de aquellos que luchan contra un régimen racista y de aquellos pueblos que luchan contra una ocupación ilegal extranjera. No se refiere al caso de un Pueblo, con una identidad nacional que esté formando parte de un Estado independiente y soberano pero que se siente separado de él, por razones étnicas, religiosas o culturales. Este es un fenómeno distinto; nos referimos al fenómeno de la secesión no aceptado ni consagrado por el Derecho Internacional.

Este reconocimiento de la unidad nacional y de la integridad territorial constituye un límite al Principio de Libre Determinación, ya que una de las bases esenciales dentro del marco jurídico internacional se encuentra en el respeto de la soberanía territorial. […].

10. Así pues, el principio de libre determinación de los pueblos no es aplicable a pueblos que se puedan sentir separados del Estado por razones étnicas o culturales, como ocurre con los pueblos indígenas, pues si se aceptara que dicho principio resulta aplicable a todos estos pueblos, se socavaría la existencia misma de los Estados, se atomizaría las unidades políticas y se fomentaría la secesión y el conflicto civil.

11. Finalmente, no puede dejar de mencionarse que el artículo 66 de la Constitución Política prescribe que los recursos naturales, tanto renovables como no renovables, son patrimonio de la Nación, y que el Estado es soberano en su aprovechamiento. Los recursos naturales no son propiedad de los pueblos indígenas que habiten en un determinado lugar, sino que, conforme a nuestro modelo constitucional, son patrimonio de todos los peruanos.

12. En esta línea, este Tribunal Constitucional considera que se debe evitar interpretaciones rígidas que perpetúen la desvinculación de los pueblos originarios en aislamiento o contacto inicial del resto de la sociedad. De esta manera, la Ley PIACI debe ser entendida como una medida temporal y condicional, solo permitida en la medida en que no restrinja la soberanía nacional y que no impida la armonía integral y el desarrollo de todos los peruanos como parte de un Estado único.

Análisis del caso en concreto

13. De conformidad con el literal “l” del artículo 7 de la Ley 29565, Ley de Creación del Ministerio de Cultura, es una función exclusiva de dicha entidad:

Artículo 7.- Funciones exclusivas

El Ministerio de Cultura cumple las siguientes funciones exclusivas respecto de otros niveles de gobierno:

l. Coordinar acciones para culminar con el proceso de saneamiento físico legal territorial de los pueblos andinos, amazónicos y afroperuano, dentro del marco de la Constitución Política del Perú y los tratados internacionales sobre pueblos indígenas.

14. Asimismo, el literal “b” del artículo 3 de la Ley PIACI, establece que las reservas indígenas adquieren tal categoría por decreto supremo sustentado en un estudio adicional realizado por la comisión multisectorial, el mismo que debe contener un análisis ambiental, jurídico y antropológico; mientras que el artículo 7 estipula que corresponde al Ministerio de Cultura conducir, implementar y supervisar el régimen especial instituido por dicha ley.

15. No obstante, la asociación recurrente pretende que el Sernanp realice un cambio de zonificación y reconozca documentalmente la existencia de las reservas indígenas Yavarí Tapiche y Sierra del Divisor Occidental, espacios geográficos en los que se encontrarían Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial (PIACI), lo cual es, a todas luces, inviable, porque, tal reconocimiento se tramita ante el Ministerio de Cultura.

16. Ahora bien, mediante Decreto Supremo 002-2018-MC, de fecha 16 de marzo de 2018 (¹²) ―es decir, con posterioridad a la fecha de presentación de la demanda― se dispuso el reconocimiento de los pueblos indígenas en situación de aislamiento Matsés, Remo (Isconahua), Marubo y otros cuya pertenencia étnica no ha sido posible identificar, correspondientes al ámbito de la solicitud para la creación de la Reserva Indígena Yavarí Tapiche.

17. Asimismo, a través del Decreto Supremo 007-2021-MC, de fecha 9 de abril de 2021 (¹³), se aprobó la categorización de la Reserva Indígena Yavari Tapiche. En su artículo 5 se fijó un plazo para la aprobación del Plan de Protección de la Reserva Yaviri Tapiche por parte del Ministerio de Cultura; documento que fue aprobado mediante la Resolución Ministerial 385-2021-DM-MC, de fecha 29 de diciembre de 2021 (¹⁴). En dicho documento se ha previsto tanto la determinación del área como los mecanismos de protección para los derechos de los PIACI que se encuentran en dicha reserva indígena. Finalmente, en diciembre de 2021 el Ministerio de Cultura inscribió la Reserva Indígena Yavarí Tapiche en Registros Públicos (¹⁵).

18. En cuanto a la solicitud de reserva indígena de Sierra del Divisor Occidental, se advierte que tal determinación ya se concretó, pues en mayo de 2024 el Gobierno decidió crear la Reserva Indígena Sierra del Divisor Occidental en las regiones de Loreto y Ucayali (¹⁶), y el Ministerio de Cultura inscribió dicha reserva en Registros Públicos en agosto de 2024 (¹⁷).

19. Siendo así, queda claro que el reconocimiento de las reservas indígenas antes citadas es una competencia del Ministerio de Cultura y no del Sernanp, que carece de competencia para determinar su categorización, reconocimiento o creación.

20. Solo por esa razón correspondería declarar improcedente la demanda en dicho extremo. Sin embargo, se aprecia, además, que se ha producido el cese de la presunta afectación con la determinación de las reservas mencionadas, por lo que ha ocurrido la sustracción de la materia en este extremo de la demanda.

21. Por otro lado, la Resolución Presidencial 043-2023-SERNANP, de fecha 1 de febrero de 2023, que aprueba el Plan Maestro del Parque Nacional Sierra del Divisor, periodo 2023-2027, en su artículo 2 preceptúa lo siguiente: “Aprobar la zonificación, la misma que entrará en vigencia una vez sea ratificada o precisada como resultado del proceso de consulta previa mientras tanto, se mantiene la zonificación aprobada mediante Decreto Supremo 014-2015-MINAM; asimismo, ratificar la Zona de Amortiguamiento del Parque Nacional Sierra del Divisor, de acuerdo a la memoria descriptiva y mapa base contenidos en el Anexo 1 de la presente Resolución”. Por consiguiente, se advierte que se estableció una nueva zonificación para el Parque Nacional Sierra del Divisor (que incorpora parte del territorio de los PIACI que se encuentran en la zona propuesta para la creación de la Reserva Indígena Sierra del Divisor Occidental), por lo que también se ha producido la sustracción de la materia sobre dicho extremo de la demanda.

22. Ahora bien, la parte demandante aduce que los lotes petroleros 135, 138 y 31-B, que fueron cedidos por Perupetro SA mediante Contrato de Licencia para la Exploración y Explotación de Hidrocarburos, se encuentran superpuestos a los territorios de Yavarí Tapiche, Sierra del Divisor Occidental y la Reserva Indígena Isconahua, lo cual representa una amenaza a la vida, salud, subsistencia de los pueblos en aislamiento y contacto inicial que habitan los citados territorios.

23. No obstante, mediante escrito de fecha 23 de agosto de 2019 (¹⁸), la propia demandante ha señalado que ningún contrato respecto de los lotes petroleros que supuestamente se superponen con las reservas indígenas materia del presente proceso, está vigente a la fecha. Por tanto, la alegada amenaza de los derechos invocados carece de vigencia.

24. En efecto, el contrato de licencia sobre el Lote 135 fue resuelto de pleno derecho y su último día de vigencia fue el 13 de marzo de 2017 (¹⁹); lo mismo sucedió en el caso del contrato del Lote 138, que también fue resuelto de pleno derecho, y cuyo último día de vigencia fue el 17 de diciembre de 2014 (²⁰). Finalmente, el contrato del Lote 31-B ha terminado de manera anticipada con fecha 4 de febrero de 2019, debido a que la contratista incumplió con algunas obligaciones contractuales (²¹).

25. Por lo expuesto, se aprecia que la alegada amenaza a los derechos invocados ha cesado, por lo que, en aplicación del segundo párrafo del artículo 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional, corresponde declarar improcedente este extremo de la demanda.

26. Importa anotar que, conforme se advierte del Escrito 005030-2022-ES (²²), también es cierto que, respecto a la concesión de los mencionados lotes petroleros, a la fecha, se ha dado por concluido el contrato de licencia suscrito entre Perupetro SA y los contratistas privados.

27. Cabe recalcar que, en tanto ya existe el Plan Maestro del Parque Nacional Sierra del Divisor, periodo 2023-2023, aprobado por la Resolución Presidencial 043-2023-SERNANP, que a la fecha ha determinado las zonas de dicha área protegida (zonas de protección estricta, zonas silvestres, zonas de uso especial, zonas de recuperación y zonas de amortiguamiento); a lo que se suma la existencia del Plan de Protección aprobado para la Reserva Indígena Yaviri Tapiche (Resolución Ministerial 385-2021-DM-MC) y el reconocimiento de los PIACI ubicados en la zona de solicitud de la Reserva Sierra del Divisor Occidental (Decreto Supremo 001-2019-MC), es pertinente reiterar que, en este caso, el aprovechamiento de los recursos naturales (actividades de exploración y explotación, por ejemplo), solo procederá si dicha actividad resulta compatible con el plan maestro del área protegida; esto de conformidad con el artículo 27 de la Ley de Áreas Naturales, razón por la cual, tanto Perupetro SA y las autoridades competentes, a la luz del referido plan maestro y los otros dispositivos normativos que brindan la protección a favor de los PIACI, serán quienes en su momento deberán acatar lo dispuesto en dicho marco regulatorio. Más aún cuando, conforme a lo precisado en el fundamento supra, en la actualidad los derechos adquiridos por particulares cuestionados en el presente proceso respecto de los lotes petroleros 135, 138 y 31-B, ya no se encuentran vigentes.

28. Finalmente, cabe resaltar que la Defensoría del Pueblo tiene la obligación de actuar conforme a sus competencias constitucionales y legales en defensa de los derechos fundamentales de todos los peruanos, incluidos los miembros de los PIACI, de conformidad con lo expuesto en la presente sentencia.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo.

2. EXHORTAR a la Defensoría del Pueblo a que actúe conforme a sus competencias constitucionales y legales en defensa de los derechos fundamentales de todos los peruanos, incluidos los miembros de los PIACI, de conformidad con lo expuesto en la presente sentencia.

Publíquese y notifíquese.

SS.

PACHECO ZERGA

DOMÍNGUEZ HARO

MORALES SARAVIA

GUTIÉRREZ TICSE

MONTEAGUDO VALDEZ

OCHOA CARDICH

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

DOMÍNGUEZ HARO

Si bien suscribo la sentencia, debo precisar que me aparto de los fundamentos del 2 al 12 referidos a la obligación estatal de integración, por considerar que no son pertinentes para la resolución del presente caso.

Dicho esto, suscribo la sentencia.

S.

DOMÍNGUEZ HARO

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

MORALES SARAVIA

No suscribo los fundamentos 2 a 12 de la ponencia, pues considero, respetuosamente, que estos expresan argumentos jurídicos que podrían servir como elementos de juicio en otras controversias constitucionales, que no son las que se plantean en la demanda de autos, más aún si ésta termina con una declaración de improcedencia por sustracción de la materia. Las controversias vinculadas a si existe o no una obligación estatal de integración de los pueblos indígenas en aislamiento, si el reconocimiento de tales pueblos puede o no puede afectar la soberanía nacional, si existe o no existe un derecho fundamental al aislamiento de los pueblos indígenas, o si el principio de libre determinación de los pueblos es aplicable o no a los pueblos indígenas en aislamiento, entre otros temas, no han sido planteados por las partes en este proceso constitucional, ni se desprende del caso concreto la necesidad de analizar tales controversias. Por ello corresponde reservarme, en esta oportunidad, un pronunciamiento sobre tales controversias.

S.

MORALES SARAVIA

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

GUTIÉRREZ TICSE

Sin perjuicio de suscribir la ponencia, considero relevante hacer las siguientes precisiones.

1. Si bien existe normatividad que reconoce a los Pueblos Indígenas en Aislamiento y Contacto Inicial (PIACI), esta debe armonizarse con el deber de integración nacional. Tal como afirma Rudolf Smend²³, “el Estado existe únicamente a causa de, y en la medida en que se encuentra inmerso en un proceso de auto-integración que se desarrolla a partir del individuo. La primera tarea de la filosofía del Estado radica en profundizar en ese núcleo constitutivo”.

2. En ese sentido, es fundamental considerar la voluntad de los miembros de los pueblos indígenas asentados en los alrededores de estos territorios, a fin de diseñar políticas públicas que promuevan su desarrollo integral, respetando el contexto cultural en el que se desenvuelven.

3. En efecto, no debe perderse de vista que, en el caso peruano, los pueblos indígenas constituyen importantes grupos poblacionales que aspiran a un desarrollo pleno, compatible con sus tradiciones y cultura. En esa línea, disienten de los discursos que pretenden justificar la existencia de supuestos territorios ocupados por pueblos en aislamiento, generando con ello zonas vedadas que, en la práctica, se convierten en espacios propicios para la penetración de actividades ilícitas como la tala ilegal, el cultivo de coca con fines ilícitos, la caza de fauna silvestre y la minería ilegal.

4. Es por ello, altamente relevante que, en el proceso de determinación de las políticas públicas o la intervención en territorios no explotados, la participación de las comunidades indígenas resulta medular, como parte de los derechos convencionales a la consulta y a la participación que prevé la Convención 169 de la OIT.

S.

GUTIÉRREZ TICSE

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

MONTEAGUDO VALDEZ

Emito el presente fundamento de voto porque no comparto algunas de las razones jurídicas adoptadas en la ponencia y que sustentan la decisión resolutiva en el presente caso. En tal sentido, me aparto, por innecesarios, de los fundamentos 2 a 12 relacionados con la obligación estatal de integración, y, en particular, porque van en una línea disímil al criterio jurisprudencial que fuera acogido en la sentencia emitida en el Expediente 01460-2015-PA/TC sobre la libre autodeterminación de los pueblos indígenas en situación de aislamiento y de contacto inicial (PIACI).

Siendo así, paso a exponer la argumentación que bajo mi consideración sirve de justificación al fallo que declara IMPROCEDENTE la presente demanda de amparo y exhorta a la Defensoría del Pueblo a que actúe conforme a sus competencias constitucionales y legales en defensa de los derechos fundamentales de los integrantes de los PIACI.

1. La accionante plantea su demanda de amparo con el objeto de que: [i] se ordene al Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Sernanp), modifique la zonificación del Parque Nacional Sierra del Divisor, reconociendo explícitamente los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento que lo habitan, y la existencia de las reservas indígenas solicitadas Yavari Tapiche y Sierra del Divisor Occidental, así como se implementen mecanismos de protección no invasivos que respeten los derechos de los pueblos en aislamiento; [ii] se ordene al Ministerio del Ambiente (Minam) y a Perupetro, excluyan los lotes petroleros 135, 138 y 31-B de las Reservas Indígenas solicitadas Yavari Tapiche y Sierra del Divisor Occidental; [iii] las entidades competentes se abstengan de emitir acto administrativo que autorice la etapa de exploración de los lotes petroleros 135, 138 y 31-B; [iv] se ordene al Minam y Perupetro el respeto de los principios jurídicos de “no contacto” con pueblos indígenas en aislamiento voluntario y del principio de “intangibilidad de las reservas indígenas”, a favor de los pueblos Yavari Tapiche y Sierra del Divisor; y [v] se exhorte a la Defensoría del Pueblo a supervisar al Ministerio de Cultura (Mincul) en todo lo referido a la implementación de las medidas y mecanismos de protección establecidas a favor de los pueblos en aislamiento voluntario y contacto inicial que viven en Yavari Tapiche, Sierra del Divisor Occidental y la Reserva Indígena Isconahua. 

2. Corresponde recordar, en primer lugar, que todos los ciudadanos peruanos, así como toda aquella persona que no tenga la nacionalidad peruana pero que habita en el territorio nacional, tienen en la justicia constitucional el medio jurisdiccional para solicitar la tutela de sus derechos fundamentales, siempre y cuando no exista una vía igualmente satisfactoria al proceso de amparo al que puedan acudir. Así también, resulta oportuno señalar que nuestros compatriotas pertenecientes a comunidades indígenas que se encuentran en espacios geográficos más o menos alejados del contacto con otros compatriotas, tienen el mismo derecho a ser protegidos frente a la lesión de sus derechos fundamentales por la justicia constitucional, más aún, cuando en el caso particular de los PIACI, la intervención de dichos espacios geográficos puede poner en riesgo su vida, su salud y su forma de vida.

3. Siendo así, el proceso de amparo es la vía idónea para revisar aquellas demandas en las cuales se solicite la tutela del derecho al medioambiente sano y equilibrado de los pueblos indígenas u originarios, siempre que los actuados permitan emitir un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia.

4. Ahora bien, de conformidad con el literal “b” del artículo 3 de la Ley 28736, Ley para la protección de pueblos indígenas u originarios en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial (Ley PIACI), las reservas indígenas adquieren tal categoría por decreto supremo sustentado en un estudio adicional realizado por una Comisión Multisectorial (presidida por el Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano e integrada por la Defensoría del Pueblo, el gobierno regional y local que corresponda, dos representantes de las Facultades de Antropología de universidades públicas y privadas y las demás que establezca el reglamento de la Ley PIACI); el mismo que debe contener un análisis ambiental, jurídico y antropológico. 

5. No obstante, la asociación recurrente pretende que el Sernanp realice un cambio de zonificación y reconozca documentalmente la existencia de las reservas indígenas Yavari Tapiche y Sierra del Divisor Occidental; espacios geográficos en los que se encontrarían PIACI, lo cual a todas luces es inviable, dado que dicho reconocimiento se tramita conforme a lo señalado en el fundamento previo.

6. Mediante Decreto Supremo 007-2021-MC, de fecha 9 de abril de 2021 —emitido con posterioridad a la presentación de la demanda de autos—, se aprobó la categorización de la Reserva Indígena Yavari Tapiche en beneficio de los pueblos indígenas en situación de aislamiento Matsés, Remo (Isconahua), Marubo y otros pueblos indígenas en situación de aislamiento cuya pertenencia étnica no ha sido posible identificar. A través del artículo 5 de dicho decreto se estableció el plazo de 60 días naturales desde su publicación para la aprobación del Plan de Protección de la Reserva Yaviri Tapiche por parte del Mincul, documento que ha sido aprobado mediante Resolución Ministerial 385-2021-DM-MC, de fecha 29 de diciembre de 2021. En dicho documento se ha previsto tanto la determinación del área, como los mecanismos de protección para los derechos de los PIACI que se encuentran en dicha reserva indígena. Siendo así, tal reconocimiento de la reserva indígena antes citada conforme a las competencias del Mincul verifica, por un lado, que el Sernanp carecía de competencias para intervenir en el procedimiento del reconocimiento de una reserva indígena; y, por otro lado, que se ha producido el cese de la presunta afectación con la categorización de la Reserva Yaviri Tapiche, por lo que se ha producido la sustracción de este extremo de la demanda. 

7. En cuanto a la solicitud de reconocimiento de la Reserva Indígena Sierra del Divisor Occidental, se advierte que para febrero de 2019 el Mincul había concluido con la primera etapa para la creación de la reserva y luego emitió el Decreto Supremo 001-2019-MC en el que reconoció la existencia de los pueblos indígenas Remo o Isconahua, Mayoruna (Matsés y Matis) y Kapanawa en situación de aislamiento dentro del ámbito de la solicitud para la creación de dicha reserva indígena. No obstante, también se verifica que, posteriormente, mediante Decreto Supremo 004-2024-MC se aprobó la categorización de la Reserva Indígena Sierra del Divisor Occidental en las regiones de Loreto y Ucayali; y, por su parte, el Mincul en agosto del mismo año inscribió dicha reserva en Registros Públicos. Por tanto, también corresponde desestimar este extremo de la demanda al haber operado la sustracción de la materia.

8. De otra parte, la Resolución Presidencial 043-2023-SERNANP, de fecha 1 de febrero de 2023, que aprueba el Plan Maestro del Parque Nacional Sierra del Divisor, periodo 2023-2027, en su artículo 2, señala lo siguiente: “Aprobar la zonificación, la misma que entrará en vigencia una vez sea ratificada o precisada como resultado del proceso de consulta previa mientras tanto, se mantiene la zonificación aprobada mediante Decreto Supremo 014-2015-MINAM; asimismo, ratificar la Zona de Amortiguamiento del Parque Nacional Sierra del Divisor, de acuerdo a la memoria descriptiva y mapa base contenidos en el Anexo 1 de la presente Resolución”. Por consiguiente, si bien existe una nueva zonificación para el Parque Nacional Sierra del Divisor (que incorpora parte del territorio de los PIACI que se encuentran en la zona propuesta para la creación de la Reserva Indígena Sierra del Divisor Occidental), esta se encuentraría supeditada a la consulta previa que se realice a los pueblos indígenas ya contactados que se encuentren en el mencionado territorio, tal y como se efectuó para la aprobación de la categorización de la Zona Reservada Sierra del Divisor (Decreto Supremo 014-2015-MINAM). Claro está que tal procedimiento de consulta previa no resulta aplicable para los PIACI, en la medida en que cualquier acción estatal o particular destinada a intervenir en la esfera territorial donde habitan y sin su consentimiento, resulta contrario a su derecho de autodeterminación de permanecer en aislamiento voluntario y lesivo de sus derechos a la vida y a la salud, dado su especial situación de vulnerabilidad en la que se encuentran. 

9. Ahora bien, la parte actora ha alegado que los lotes petroleros 135, 138 y 31-B, que fueron cedidos por Perupetro mediante contrato de Licencia para la Exploración y Explotación de Hidrocarburos, se encuentran superpuestos a los territorios de Yavari Tapiche, Sierra del Divisor Occidental y la Reserva Indígena Isconahua, lo cual representa una amenaza a la vida, salud, subsistencia de los pueblos en aislamiento y contacto inicial que habitan los citados territorios. 

10. No obstante, mediante escrito de fecha 23 de agosto de 2019 [cfr. foja 917], la propia demandante ha señalado que ningún contrato respecto a los lotes petroleros que se superponen a las Reservas Indígenas solicitadas y el Parque Nacional Sierra del Divisor están vigentes a la fecha. Por tanto, la alegada amenaza de los derechos invocados carece de vigencia. 

11. En efecto, el contrato de licencia sobre el lote 135 fue resuelto de pleno derecho y su último día de vigencia fue el 13 de marzo de 2017 [cfr. foja 306]; lo mismo sucedió en el caso del contrato del lote 138, que también fue resuelto de pleno derecho, cuyo último día de vigencia fue el 17 de diciembre de 2014 [cfr. foja 310]. Finalmente, el contrato del lote 31-B ha terminado de manera anticipada con fecha 4 de febrero de 2019, debido a que la contratista incumplió con algunas obligaciones contractuales [cfr. Carta Notarial de fecha 7 de febrero de 2019 y Resolución 31, de fecha 20 de setiembre de 2019, fojas 931 y 960]. 

12. Por lo expuesto, se aprecia que la alegada amenaza a los derechos invocados ha cesado, por lo que corresponde declarar improcedente este extremo de la demanda. 

13. No obstante ello, también es cierto que la gestión de la concesión de los mencionados lotes petroleros aún se encuentra con Perupetro quien, eventualmente, podría suscribir nuevos contratos de explotación y explotación. En ese sentido, es posible que la amenaza o violación a los derechos invocados pueda producirse en el futuro, en circunstancias que deberán ser determinadas en su momento, por lo que es necesario dejar a salvo el derecho de la recurrente para que pueda solicitar tutela de estos derechos cuando la amenaza sea cierta e inminente. 

14. Cabe recalcar que, en tanto ya existe el Plan Maestro del Parque Nacional Sierra del Divisor, periodo 2023-2027, aprobado por la Resolución Presidencial 043-2023-SERNANP, que a la fecha ha determinado las zonas de dicha área protegida (zonas de protección estricta, zonas silvestres, zonas de uso especial, zonas de recuperación y zonas de amortiguamiento); lo que aunado a la existencia del Plan de Protección aprobado para la Reserva Indígena Yaviri Tapiche (Resolución Ministerial 385-2021-DM-MC) y el reconocimiento de los PIACI ubicados en la zona de la Reserva Sierra del Divisor Occidental (Decreto Supremo 001-2019-MC), es pertinente reiterar que, en este caso, el aprovechamiento de los recursos naturales (actividades de exploración y explotación, por ejemplo), solo procederá si dicha actividad resulte compatible con el Plan Maestro del área protegida, esto de conformidad con el artículo 27 de la Ley de Áreas Naturales, razón por la cual, tanto Perupetro y las autoridades competentes a la luz del referido Plan Maestro y los otros dispositivos normativos que brindan la protección a favor de los PIACI, serán quiénes en su momento deberán acatar lo dispuesto en dicho marco regulatorio, más aún, cuando conforme con lo precisado supra, en la actualidad no existe derecho adquirido por particulares pendiente de ser ejercido respecto de los lotes petroleros 135, 138 y 31-B.

15. Finalmente, cabe recordar que atendiendo a que la Defensoría del Pueblo tiene como una de sus funciones la defensa de los derechos fundamentales de la persona y la comunidad, le corresponde actuar conforme a sus competencias constitucionales y legales en defensa de los derechos fundamentales de los integrantes de los PIACI.

S.

MONTEAGUDO VALDEZ

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

OCHOA CARDICH

En el presente caso y si bien suscribo la mayoría de los fundamentos desarrollados en la sentencia, estimo pertinente apartarme de algunas consideraciones sobre la situación de los pueblos indígenas en aislamiento que habitan en nuestro territorio, pues evidencian una errada visión sobre temas como el planteado en el presente caso.

Las razones que sustentan mi posición se resumen básicamente en lo siguiente:

EL DEBER DE INTEGRACIÓN ESTATAL Y LA DIVERSIDAD CULTURAL PERUANA

1. Coincido con la ponencia en que nuestra Constitución Política reconoce una serie de disposiciones²⁴ que tutelan a los pueblos indígenas peruanos. Y que en el artículo 17 de nuestro texto constitucional se establece la obligación estatal de promover la integración nacional; no obstante, el precitado artículo también impone la obligación del Estado de fomentar la educación bilingüe e intercultural, así como de preservar diversas manifestaciones culturales y lingüísticas del país.

2. De este modo, nuestro marco constitucional nos compele armonizar principios y derechos a favor de los pueblos indígenas y el deber de integración como un principio y responsabilidad esencial del Estado. Y si bien se debe buscar promover lo que la ponencia denomina sentimiento de pertenencia a la Nación, esta pertenencia requiere ser construida fortaleciendo desde la diversidad existente, no imaginaria, en nuestra sociedad. Toda vez que la unión entre todos los peruanos se fortalece desde el reconocimiento e inclusión de todas las culturas con lo cual a su vez fortalecemos la continuidad histórica del Estado Peruano.

3. En este contexto resulta oportuno resaltar la diferencia que estimo existe entre los términos multiculturalismo, pluralismo e interculturalidad. Si bien todos ellos se refieren a la evolución de una sociedad monocultural a una en la cual se reconozca la diversidad cultural, es decir de una situación en la cual prevalece una cultura a otra en la que se inicia el camino para entender diversidad de visiones, debe resaltarse que cada una de las mismas describe una situación distinta o etapa de una sociedad diversa culturalmente.

4. En la sociedad pluricultural se reconocen a las culturales minoritarias siempre que estas compartan valores esenciales mínimos con la cultura mayoritaria, verbigracia los derechos fundamentales. Así con tolerancia y respeto se convive en diferencia. Una sociedad multicultural, por su parte, se caracteriza porque en ella conviven en el mismo tiempo y en el mismo espacio diversas culturas, siendo lo esencial el reconocimiento que coadyuva a una relación igualitaria o simétrica entre diversas culturas, y donde lo especialmente transcendente es la tolerancia.

5. Ahora bien, desde mi óptica una sociedad intercultural es una en la cual se ha aceptado que no bastan las políticas de discriminación positiva y acción afirmativa propuestas por el multiculturalismo, sino que es necesaria la transformación estructural. Parte de dicha transformación es incluir en los espacios públicos como escuelas, universidades, municipios, comisarias, etc., las diferencias y transformar dichos espacios en interculturales, ejemplo la señalética en lenguas originarias en aquellas zonas donde su uso sea predominante – conforme prescribe el artículo 48 de la Constitución-, redactar documentación estatal en idiomas originarios según corresponda y ejecutar políticas de Estado con pertinencia cultural, entre otros. En ella, por cierto, es vital el diálogo o la tolerancia positiva que equivale a comprender al otro tal y como lo señala el profesor Fidel Tubino, La Interculturalidad en Cuestión, fondo PUCP, 2016, pág. 171.

6. De lo expresado estimo que en las circunstancias actuales nuestra sociedad requiere de espacios vitalmente interculturales sin que ello implique que se desconozca que somos un Estado democrático, social, indivisible con gobierno unitario representativo y descentralizado en el cual rige el principio de separación de poderes tal y como prescribe el artículo 43 de nuestra Constitución.

7. Ahora bien, en un Estado intercultural, particular atención ostentan los pueblos indígenas en aislamiento voluntario, quienes en ejercicio del derecho a la autodeterminación desarrollan su vida alejados de lo que denominamos civilización occidental y no por ello resultan ser menos titulares de los derechos reconocidos a todo ser humano. Coincido con la ponencia que la autodeterminación no sustenta ningún objetivo de secesión ni categorización de personas y que los recursos naturales constituyen patrimonio de la nación; empero, tampoco se puede desconocer que el territorio para los pueblos indígenas en aislamiento son parte esencial para el desarrollo de su cosmovisión.

S.

OCHOA CARDICH