SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 28 días del mes de mayo de 2026, el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Pacheco Zerga, presidenta; Domínguez Haro, vicepresidente; Morales Saravia, Gutiérrez Ticse, Monteagudo Valdez, Ochoa Cardich y Hernández Chávez, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos de voto de los magistrados Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich, que se agregan.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Víctor Raúl Rodríguez Monteza¹ contra la Resolución 25, de fecha 17 de junio de 2025, expedida por la Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró infundada la demanda de amparo de autos.

ANTECEDENTES

Demanda de amparo

Con fecha 27 de mayo de 2022², don Víctor Raúl Rodríguez Monteza interpone demanda de amparo, subsanada por escrito de fecha 8 de junio de 2022³, contra la Junta Nacional de Justicia (JNJ), con emplazamiento a su procurador público. Solicita que: (i) se declare inaplicable y sin efecto jurídico la Resolución 108-2021-PLENO-JNJ, de fecha 24 de noviembre de 2021, que le impuso la sanción de destitución en el cargo de fiscal supremo titular (primera pretensión principal); (ii) se declare la nulidad del Procedimiento Disciplinario 118-2020-JNJ (primera pretensión accesoria), y (iii) se ordene su inmediata reincorporación en el cargo de fiscal supremo titular (segunda pretensión accesoria). Invoca la tutela de sus derechos al trabajo, a la tutela jurisdiccional (administrativa) efectiva, al debido proceso y a obtener una respuesta motivada en derecho.

Sostiene que la JNJ, mediante la Resolución 015-2020-PLENO-JNJ, de fecha 23 de junio de 2020⁴, inició una investigación preliminar en su contra (Expediente 006-2020-JNJ), que dio lugar al Procedimiento Disciplinario 118-2020-JNJ, iniciado por Resolución 209-2020-JNJ, de fecha 14 de octubre de 2020⁵, y que la última resolución le fue notificada en forma personal y por correo electrónico el día 23 de noviembre de 2020, fecha que, a su consideración, inicia el cómputo del plazo de caducidad previsto en el artículo 259 del Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento Administrativo General y el literal f) del artículo 15 del Reglamento de Procedimientos Disciplinarios de la JNJ, aprobado por Resolución 008-2020-JNJ, donde se establece el plazo ordinario de 9 meses y el extraordinario de máximo 12 meses. Afirma que la JNJ, por Resolución 493-2021-JNJ, dispuso ampliar el plazo del procedimiento disciplinario por 3 meses, es decir, por el plazo máximo de 12 meses.

En dicho contexto, alega que el plazo de caducidad para notificar la resolución final vencía el 23 de noviembre de 2021; sin embargo, y cumplido el plazo de caducidad, no fue notificado por ninguna resolución, por lo que el 24 de noviembre de 2021 presentó un escrito para que se declare la caducidad del Procedimiento Disciplinario 118-2020-JNJ. No obstante, refiere que la demandada emitió la Resolución 108-2021-PLENO-JNJ, de fecha 24 de noviembre de 2021 (que lo destituyó), la misma que fue notificada el 25 de noviembre de 2021, dos días después de vencido el plazo de caducidad.

El Primer Juzgado Constitucional de Lima, mediante Resolución 2, de 20 de junio de 2022⁶, admite a trámite la demanda.

Mediante escrito de fecha 6 de septiembre de 2022⁷, el recurrente solicita la ampliación de su demanda con la finalidad de que también se declare inaplicable y sin efecto jurídico la Resolución 089-2022-PLENO-JNJ, de fecha 8 de agosto de 2022, que declaró infundado el recurso de reconsideración que interpuso contra la Resolución 108-2021-PLENO-JNJ, y su pedido de nulidad por caducidad del Procedimiento Disciplinario 118-2020-JNJ. Asevera que dichas resoluciones fueron emitidas y notificadas con posterioridad al auto de admisión de su demanda, y constituyen un nuevo acto inconstitucional vinculado con su pretensión principal.

El a quo, con Resolución 6, de fecha 6 de octubre de 2022⁸, dispone poner en conocimiento de la parte emplazada el escrito de ampliación de demanda.

Contestación de la demanda

Con fecha 5 de agosto de 2022⁹, el procurador público de la JNJ formula excepción de falta de agotamiento de la vía previa y contesta la demanda a efectos de que sea declarada improcedente o infundada. Argumenta que la Resolución 209-2020-JNJ fue notificada al recurrente en su domicilio real y a sus dos correos electrónicos personales el 23 de noviembre de 2020, así como a su casilla electrónica habilitada conforme a lo dispuesto en la Ley 30155, el 25 de noviembre de 2020. Sostiene que esta última notificación es la que inicia el plazo de caducidad porque el artículo 3 de la Ley 30155, al regular la forma de las notificaciones, no establece un orden de prelación entre las distintas formas que menciona, por lo que en aplicación supletoria del artículo 143, inciso 5 del Nuevo Código Procesal Penal y el artículo 147 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, los plazos se computan desde la última notificación, que, en el caso del actor, se realizó el 25 de noviembre de 2020 en su casilla electrónica.

Con fecha 27 de octubre de 2022¹⁰, el procurador público de la JNJ absuelve el escrito de ampliación de demanda, se ratifica en todos los extremos de su contestación y solicita que la demanda sea declarada improcedente o infundada. Afirma que, conforme se estableció en la Resolución 089-2022-PLENO-JNJ, de fecha 8 de agosto de 2022, no se produjo la caducidad del procedimiento sancionador.

Resolución de primera instancia

El juzgado de primera instancia, mediante Resolución 13, de fecha 19 de junio de 2023¹¹, declara infundada la excepción formulada e improcedente la demanda. La sala superior competente, por Resolución 17, de fecha 16 de enero de 2024¹², declara nula la apelada y ordena la emisión de una nueva resolución. El Primer Juzgado Constitucional de Lima, a través de Resolución 20, de fecha 30 de enero de 2024¹³, declara infundada tanto la excepción planteada como la demanda. Argumenta que las notificaciones efectuadas dentro de un procedimiento disciplinario deben ser efectuadas en la casilla electrónica, lo que se hizo el 25 de noviembre de 2020, por lo que el plazo de caducidad vencería el 25 de noviembre de 2021, y la resolución final emitida por la JNJ se hizo antes de que dicho plazo se cumpliera.

Resolución de segunda instancia

La sala constitucional competente, mediante Resolución 25, de fecha 17 de junio de 2025¹⁴, confirma la apelada. Sostiene que en la tramitación de los procedimientos disciplinarios de la JNJ la regla para la eficacia de las actuaciones administrativa y la notificación de los administrados es la de cumplir la formalidad de la notificación electrónica, en el correo o casilla electrónica. Sin embargo, el actor ha indicado que se le ha notificado a su correo electrónico, mientras que ambas partes también han manifestado que tales notificaciones se produjeron también en la casilla electrónica, y el actor ha consentido esta última notificación. Agrega que en la resolución que dispuso la ampliación del procedimiento se dejó establecido que el plazo de tres meses debía iniciar desde el 25 de noviembre de 2020.

FUNDAMENTOS

§1. Delimitación del petitorio

1. Conforme se ha detallado en los antecedentes de la presente sentencia, el demandante subsanó su demanda y la amplió sin objeción de la parte emplazada. En tal sentido, pretende lo siguiente:

1. Que se declare inaplicable y sin efecto jurídico la Resolución 108-2021-PLENO-JNJ, de fecha 24 de noviembre de 2021, que le impuso la sanción de destitución en el cargo de fiscal supremo titular.

2. Que se declare inaplicable y sin efecto jurídico la Resolución 089-2022-PLENO-JNJ, de fecha 8 de agosto de 2022, que declaró infundado el recurso de reconsideración que interpuso contra la Resolución 108-2021-PLENO-JNJ, y su pedido de nulidad por caducidad del Procedimiento Disciplinario 118-2020-JNJ.

3. Que se declare la nulidad del Procedimiento Disciplinario 118-2020-JNJ.

4. Que se ordene su inmediata reincorporación en el cargo de fiscal supremo titular.

2. Según lo alegado por el actor, la destitución de su cargo de fiscal supremo titular materializado por la Resolución 108-2021-PLENO-JNJ –ratificada por la Resolución 089-2022-PLENO-JNJ, de fecha 8 de agosto de 2022–, se ha producido vulnerando sus derechos al trabajo, a la tutela jurisdiccional (administrativa) efectiva, al debido proceso y a obtener una respuesta motivada en derecho, por cuanto ha sido emitida a pesar de que el plazo de caducidad del procedimiento disciplinario ya se encontraba vencido, pues este inició su contabilización desde el 23 de noviembre de 2020, fecha en la que fue notificado por correo electrónico con la Resolución 209-2020-JNJ, con la que se dio inicio al procedimiento disciplinario seguido en su contra, y no desde el 25 de noviembre de 2020, fecha en la que se notificó la misma resolución a través de una casilla electrónica como lo sostiene la JNJ.

§2. Análisis de procedencia

3. Conforme se aprecia de la demanda, la controversia se circunscribe a verificar si los derechos fundamentales invocados han sido lesionados con la emisión de la Resolución 108-2021-PLENO-JNJ, de fecha 24 de noviembre de 2021, y su confirmatoria, a pesar de que -según aduce el demandante- el plazo de caducidad del procedimiento administrativo había vencido.

4. En el presente caso, la consecuencia final del procedimiento disciplinario llevado a cabo en contra del actor, según lo alegado en autos, supone una intervención grave en sus derechos, pues la destitución impuesta lo ha privado del ejercicio del cargo de fiscal supremo titular, luego de haberse llevado a cabo un procedimiento disciplinario que habría inobservado la figura de caducidad administrativa.

5. Al respecto, en primer lugar, el Tribunal Constitucional advierte que el recurrente interpuso su demanda con fecha 27 de mayo de 2022, es decir, antes de agotar la vía previa administrativa, pues su recurso de reconsideración recién se resolvió el 8 de agosto de 2022. Frente a tal situación la JNJ, interpuso excepción de falta de agotamiento de la vía previa, la cual fue declarada infundada en sede ordinaria¹⁵.

6. Este Alto Colegiado considera que dicha decisión de la judicatura se ajusta a lo normado por el Nuevo Código Procesal Constitucional, en tanto las circunstancias del presente caso se subsumen en dos causales de excepción de agotamiento de la vía previa contempladas en el art. 43. De un lado, la resolución de destitución de fecha 24 de noviembre de 2021 se ejecutó antes del plazo para que quede consentida (art. 43.1), de conformidad con lo dispuesto por el art. 45.1.e de la Ley 30916 (LOJNJ) que dispone que “[l]a interposición del recurso de reconsideración no suspende la ejecución de la resolución de destitución”. Por otro lado, la vía previa tampoco se resolvió en los plazos fijados para su resolución (art. 43.4). El recurso de reconsideración fue admitido¹⁶ el 27 de enero de 2022 y se resolvió con fecha 8 de agosto de 2022, notoriamente en exceso del plazo legal de 60 días calendario que estipula también el referido art. 45.1.e de la LOJNJ.

7. En segundo lugar, el Tribunal Constitucional considera que los cuestionamientos del demandante sobre que la JNJ habría afectado gravemente sus derechos por destituirlo como fiscal supremo titular inobservando la figura de la caducidad administrativa, podrían implicar, prima facie, un ejercicio arbitrario de la potestad disciplinaria, lo cual sí evidencia la relevancia constitucional de la materia controvertida y el contenido constitucionalmente protegido de los derechos invocados. En reiterada jurisprudencia se ha dejado en claro que el proceso de amparo es idóneo para la revisión de las decisiones emitidas por este órgano constitucional autónomo en el marco de procedimientos sancionadores que dan origen a la destitución del cargo de juez o fiscal; ello en interpretación, a contrario sensu, del artículo 154.3 de la Constitución Política (cfr. sentencias emitidas en los Expedientes 02250-2007-PA/TC, 00291-2011-PA/TC, entre otras; y Autos de los Expedientes 04142-2012-PA/TC y 02061-2011-PA/TC, entre otros).

8. En tal sentido, corresponde que este Tribunal Constitucional emita pronunciamiento en el presente caso, a fin de revisar si la sanción impuesta al recurrente se encuentra dentro de los parámetros que la Constitución Política y las fuentes normativas pertinentes establecen.

9. Asimismo, este Tribunal advierte que la discusión se circunscribe a verificar cuál es la fecha de notificación de la Resolución 209-2020-JNJ, que dio inicio al procedimiento disciplinario en contra del actor, y dio inicio al cómputo del plazo de caducidad de tal procedimiento administrativo, puesto que -presuntamente- se habría aplicado la sanción de destitución a pesar de que ya habría operado la caducidad de dicho procedimiento.

§3. El debido proceso como pléyade de derechos

10. Este Tribunal, en reiterada jurisprudencia, ha resaltado que el debido proceso es un principio-derecho que informa todo acto estatal y, por tanto, no solamente en los actos jurisdiccionales, sino también en los de carácter administrativo:

2. […] el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo —como en el caso de autos— o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal.

3. El derecho al debido proceso, y los derechos que este contiene son invocables, y, por tanto, garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. Así, el debido proceso administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto —por parte de la administración pública o privada— de todos los principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los que se refiere el artículo 139 de la Constitución (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.).¹⁷

11. Así, este megaderecho, a tenor de lo que establece jurisprudencia atinente, admite dos dimensiones: una formal, procesal o procedimental, y otra de carácter sustantivo o material. En la primera de las dimensiones está concebido como un derecho continente que abarca diversas garantías y reglas, las cuales, a su vez, son derechos parte de un gran derecho con una estructura compuesta que garantizan un estándar de participación justa o debida durante la secuela o desarrollo de todo tipo de procedimiento o proceso judicial, administrativo, corporativo o de cualquier otra índole. En la segunda de sus dimensiones exige que los pronunciamientos o resoluciones con los que se pone término a todo tipo de proceso respondan a un referente mínimo de justicia o razonabilidad, determinado con sujeción a su respeto por los derechos y valores constitucionales.

§4. El debido proceso en sede administrativa

12. El ámbito de irradiación del derecho al debido proceso no se limita únicamente al campo judicial en sentido estricto, sino que también se proyecta sobre procesos de toda índole en donde se encuentren en controversia los derechos e intereses de las personas, como se da en sede administrativa disciplinaria. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado lo siguiente:

El fundamento principal por el que se habla de un debido proceso administrativo, encuentra sustento en el hecho de que tanto la administración como la jurisdicción están indiscutiblemente vinculadas a la Carta Magna, de modo que si la administración resuelve sobre asuntos de interés del administrado, y lo hace mediante procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer las categorías invocables ante el órgano jurisdiccional¹⁸.

13. Asimismo, este Alto Tribunal ha enfatizado que el debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado. “Implica, por ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica”¹⁹.

14. A nivel legal, el Decreto Supremo 004-2019-JUS, que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, contempla en su artículo IV.1.2 el respeto al principio del debido procedimiento²⁰:

1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (….). [Énfasis agregado].

15. Entendido como un derecho constitucionalmente reconocido, el debido procedimiento en sede administrativa comprende el derecho al plazo razonable, el cual, a su vez, contempla la debida notificación de los actos administrativos, la prescripción y la caducidad como beneficios del administrado, entre otros aspectos que permitan una correcta actuación de la administración y el ejercicio de su poder sancionador.

§5. Análisis del caso concreto

16. Para resolver la presente controversia, este Tribunal Constitucional considera necesario resolver tres cuestiones:

(i) Determinar desde cuándo se puede considerar que el recurrente fue válidamente notificado de la Resolución 209-2020-PLENO-JNJ, de fecha 14 de octubre de 2020²¹, que dispuso, entre otros, dar por concluida la investigación preliminar de oficio y abrir procedimiento disciplinario en su contra por su actuación como Fiscal Supremo titular.

(ii) Determinar el plazo máximo que tenía la Junta Nacional de Justicia para emitir la resolución que resuelva el procedimiento disciplinario que inició contra el demandante.

(iii) Determinar si, en atención a lo anterior, la Resolución 108-2021-PLENO-JNJ, de fecha 24 de noviembre de 2021²², que lo destituyó del cargo de fiscal supremo titular fue notificada antes de vencerse el plazo de caducidad, y cuáles son las consecuencias jurídicas que se derivan de ello.

17. En lo que sigue se aborda dicho análisis.

5.1. Determinación de la fecha de notificación válida de la resolución que abre el procedimiento disciplinario

5.1.1. La notificación de los actos administrativos como dimensión del debido procedimiento administrativo

18. Como asevera Balbín, “la notificación es el conocimiento de determinadas piezas o actuaciones de modo cierto y fehaciente, dando certeza de que el particular conoce el contenido del acto, que es objeto de notificación, y cuál es la fecha de tal comunicación”²³.

19. La notificación permite que el administrado pueda obtener no solo certeza del emplazamiento, sino la predictibilidad de las garantías, como es el caso del cómputo de los plazos para la prescripción y la caducidad, ya que no se puede habilitar el poder del Estado de perseguir (ni judicial ni administrativamente) a las personas de forma indefinida, sino en forma predeterminada; con mayor ahínco cuando de por medio se activa un procedimiento sancionador que puede incidir en el estatus del ciudadano.

20. En efecto, la presente controversia radica en determinar la fecha concreta de inicio del procedimiento administrativo incoado en contra del beneficiario. Es decir, desde cuándo se puede considerar que el recurrente fue válidamente notificado de la Resolución 209-2020-PLENO-JNJ, de fecha 14 de octubre de 2020.

21. Como es de litigio, ambas partes²⁴ reconocen que la notificación del inicio del procedimiento disciplinario se dio en dos tiempos, conforme al siguiente detalle:

22. Al respecto, se debe precisar que los procedimientos disciplinarios seguidos ante la Junta Nacional de Justicia contra jueces y fiscales de todos los niveles, especialidades y condición que incurran en faltas, se encuentran normados por su propio Reglamento de Procedimiento Disciplinario (aprobado por Resolución 008-2020-JNJ). En dicho reglamento se precisa que:

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS, FINALES Y TRANSITORIAS

TERCERA.- En los casos no previstos en el presente Reglamento el Pleno de la Junta Nacional de Justicia resolverá aplicando supletoriamente las normas del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General y, en lo pertinente, del Derecho Procesal Civil y Penal. [Énfasis agregado].

23. Por otro lado, en cuanto al plazo para resolver los procedimientos disciplinarios el artículo 15 del citado Reglamento, establece que:

d) El plazo de caducidad para resolver los procedimientos disciplinarios es de nueve (9) meses desde la fecha de notificación de imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, por causa justificable. [Énfasis agregado].

24. A su turno, el artículo 237-A de la Ley 27444, modificado por el artículo 2, del Decreto Legislativo 1452, reiterado por el artículo 259 del Texto Único Ordenado de la Ley 27444, estipula lo siguiente²⁷:

1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo.

Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. [Énfasis agregado].

25. De otro lado, y con relación a la notificación de los actos emitidos por la JNJ, el Reglamento de Procedimientos Disciplinarios de dicha entidad, en su artículo 20, precisa que las notificaciones serán efectuadas de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 30155. La propia entidad demandada, en su contestación, afirma que resulta aplicable el artículo 3 de la Ley 30155, que reza lo siguiente²⁸:

Las notificaciones se publican en el Boletín Oficial de la Magistratura, en edición electrónica, del portal institucional, sin perjuicio de la notificación al interesado en su domicilio real o procesal, o correo electrónico, cuando corresponda. [Énfasis agregado].

26. Sin embargo, tal argumento omite los siguientes párrafos del referido artículo 3, que también merecen observancia para el análisis de validez de las notificaciones emitidas por la JNJ. Así,

Las resoluciones que resuelven la no ratificación o la destitución de los magistrados surten efectos jurídicos a partir de la notificación a la parte interesada en su domicilio real o procesal, o correo electrónico, cuando corresponda, sin perjuicio de su publicación en el Boletín Oficial de la Magistratura, en edición electrónica, del portal institucional.

Cuando las resoluciones que resuelven la no ratificación o la destitución de los magistrados no puedan notificarse fehacientemente a la parte interesada en su domicilio real o procesal, o correo electrónico, cuando corresponda, la notificación que se publicó en el Boletín Oficial de la Magistratura, en edición electrónica, del portal institucional, surte efectos jurídicos a partir de los cinco días hábiles de publicada. [Énfasis agregado].

27. Teniendo en cuenta el marco normativo glosado, queda claro que el artículo citado no establece ninguna prelación sobre las formas a notificar las resoluciones de la JNJ. No obstante, dicha omisión es suplida por la Ley del Procedimiento Administrativo General, la cual sí regula tal supuesto en el artículo 20 de su TUO:

Artículo 20. Modalidades de notificación

20.1 Las notificaciones serán efectuadas a través de las siguientes modalidades, según este respectivo orden de prelación:

20.1.1 Notificación personal al administrado interesado o afectado por el acto, en su domicilio.

20.1.2 Mediante telegrama, correo certificado, telefax; o cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el administrado.

20.1.3 Por publicación en el Diario Oficial o en uno de los diarios de mayor circulación en el territorio nacional, salvo disposición distinta de la ley. Adicionalmente, la autoridad competente dispone la publicación del acto en el respectivo Portal Institucional, en caso la entidad cuente con este mecanismo.

20.2 La autoridad no puede suplir alguna modalidad con otra ni modificar el orden de prelación establecido en el numeral anterior, bajo sanción de nulidad de la notificación. Puede acudir complementariamente a aquellas u otras, si así lo estime conveniente para mejorar las posibilidades de participación de los administrados.

[Énfasis agregado].

28. Por todo lo expuesto, se puede concluir preliminarmente que la notificación personal al administrado, si bien no es la única manera de emplazar, es la modalidad preferente. Tal previsión resulta razonable, pues se trata del mecanismo que ofrece mayor garantía respecto a la efectiva recepción del acto administrativo por parte del interesado.

5.1.2. El inicio del cómputo se debe interpretar en favor del administrado

29. Asimismo, debe tenerse presente que, en un Estado constitucional de derecho, toda limitación a los derechos fundamentales debe cumplir con un riguroso examen de constitucionalidad y ser interpretada de manera más favorable a la persona, como también que se aplique la norma más favorable para ella²⁹.

30. En ese marco, las normas procesales no sólo estatuyen predictibilidad para la regulación de los actos que vinculan a los administrados con la administración, sino además constituyen garantías de seguridad jurídica y predeterminación, lo que resulta fundamental para la adecuada tutela de los derechos de los administrados.

31. Desde esa perspectiva, no resulta coherente la argumentación de la JNJ en la Resolución N° 089-2022-PLENO-JNJ, que declaró infundado el recurso de reconsideración que interpuso el actor, y que expone que la notificación del 25 de noviembre de 2020 es la que inicia el cómputo para la caducidad del procedimiento, en la medida en que no brinda razones para prescindir de la validez de las notificaciones realizadas el 23 de noviembre de 2020; más aún si no ha invocado alguna causal que evidencie algún tipo de vicio en su realización, ni ha declarado su invalidez durante el procedimiento administrativo³⁰. Una interpretación en sentido distinto sería contraria a la posición preferente del administrado y una convalidación al privilegio de la administración para gozar de tiempos más extensos de los previstos en la norma adjetiva; tomando en cuenta, además, que el plazo para el procedimiento administrativo se puede ampliar, como se hizo en este caso, por tres meses adicionales de manera extraordinaria, precisamente para que el aparato estatal pueda resolver los litigios disciplinarios en tiempo oportuno y tomando las providencias del caso para evitar su quiebre.

32. Por todo ello, este Tribunal estima que se ha vulnerado el derecho a la debida motivación de las resoluciones administrativas, al no haberse ofrecido razones que justifiquen el rechazo de la notificación de fecha 23 de noviembre de 2020, realizada al recurrente de manera personal. Dicha notificación resulta plenamente válida según las normas y principios desarrollados supra, i es esta la que dio inicio al cómputo del plazo para la caducidad del procedimiento administrativo disciplinario.

5.2. Determinación del plazo máximo que tenía la JNJ para emitir la resolución que resolviera el procedimiento administrativo disciplinario

33. Habiéndose determinado que la resolución que inició el procedimiento administrativo contra el recurrente fue válidamente notificada desde el 23 de noviembre de 2020, corresponde establecer hasta qué fecha la Junta Nacional de Justicia podía emitir la resolución que resolviera dicho procedimiento.

34. Sobre el particular, de conformidad con el artículo 259 del TUO de la Ley 27444, que regula la caducidad, “el plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos” [sic], los que pueden ser prorrogados por tres (3) meses adicionales³¹.

35. Así las cosas, si la resolución de inicio que le abre al recurrente el procedimiento disciplinario y le imputa cargos fue notificada el 23 de noviembre de 2020, los “plazos fatales” relativos a la caducidad eran los siguientes:

• Plazo ordinario: 23 de agosto de 2021 (nueve meses desde la fecha de notificación).

• Plazo extraordinario: 23 de noviembre de 2021 (doce meses desde la fecha de notificación).

5.3. Determinación de si la resolución de destitución fue notificada antes del vencimiento del plazo de caducidad, y las consecuencias jurídicas que se derivan de ello

5.3.1. La lenidad de la Junta Nacional de Justicia de no adoptar las previsiones necesarias para evitar el vencimiento de plazos

36. El control constitucional que realiza el Tribunal Constitucional se da tanto respecto a cuestiones de fondo como de forma. En el presente caso, este Alto Colegiado no se pronuncia por el fondo, pues la demanda y el recurso de agravio constitucional han circunscrito el debate procesal a aspectos de forma en torno a las maneras distintas de calcular el plazo de caducidad, que, por cierto, no son menos importantes porque de ellas depende si la potestad sancionadora del Estado se ejerció en forma oportuna o si, por el contrario, se hizo cuando esta ya se había extinguido.

37. Se debe advertir que, en muchos casos, el ejercicio de las atribuciones de las entidades públicas se ve menoscabado por su propia inacción, al dejar transcurrir el tiempo por lenidad, deficiencia de gestión u otros factores. La JNJ no ha sido ajena a estas demoras, incluso ella misma ha reconocido que su falta de atención oportuna de denuncias contra jueces y fiscales, impidieron en algunos casos pronunciamientos de fondo por efecto de la caducidad³².

38. En el presente caso, se observa que mediante Resolución 015-2020-PLENO-JNJ, de fecha 23 de junio de 2020, se dispuso abrir investigación preliminar de oficio contra el recurrente. Casi cinco meses después, el 14 de octubre de 2020, mediante Resolución 209-2020-JNJ se dio por concluida la citada investigación preliminar y se determinó abrirle procedimiento disciplinario. Desde la notificación física de la resolución mencionada, el 23 de noviembre de 2020, la JNJ tenía un plazo ordinario de nueve meses para tener un pronunciamiento definitivo, plazo que, excepcionalmente, pudo ser ampliado por tres meses adicionales.

39. Habiendo transcurrido aproximadamente ocho meses y teniendo en cuenta que aún se encontraba pendiente la realización de la audiencia de vista, la presentación del escrito de alegatos adicionales y la evaluación conjunta de todo lo actuado, mediante Resolución 493-2021-JNJ, de fecha 5 de agosto de 2021, se dispuso la ampliación del plazo por tres meses del procedimiento administrativo sancionador.

40. Finalmente, mediante Resolución 108-2021-PLENO-JNJ, de fecha 24 de noviembre de 2021, notificada el 25 de noviembre del mismo año, se sancionó al recurrente con su destitución del cargo de fiscal supremo titular.

41. Así, se evidencia que, para el 5 de agosto de 2021, la JNJ tenía conocimiento de que el cumplimiento del plazo legal para pronunciarse sobre el procedimiento disciplinario se encontraba próximo a vencer; sin embargo, dicho pronunciamiento se dio casi cuatro meses después. Teniendo aquello en cuenta, la ampliación dispuesta, lejos de evidenciar una actuación preventiva, revela la falta de organización y control oportuno del procedimiento. El vencimiento del plazo establecido por ley no constituye una irregularidad menor, sino la superación de un límite esencial que garantiza -como lo hemos fundamentado- el derecho al debido procedimiento administrativo para todo ciudadano.

42. Por todo lo expuesto, puede concluirse que tanto la emisión de la resolución de destitución (24 de noviembre de 2021), como su notificación al recurrente (25 de noviembre de 2021), fueron realizadas después del vencimiento del plazo de caducidad (23 de noviembre de 2021). Es decir, la lenidad de la JNJ se ha dado en un caso de alta importancia para un modelo constitucional que garantice el estatuto de los jueces y fiscales.

5.3.2. Consecuencias jurídicas de la vulneración del plazo de caducidad como derecho integrante del debido proceso administrativo

43. En primer lugar, cabe hacer una precisión de términos respecto de lo que debe entenderse por caducidad. Sobre el tema, Morón Urbina distingue hasta cuatro tipos³³:

• Caducidad de acción: relacionada con el plazo para iniciar un procedimiento administrativo.

• Caducidad - carga: relativa a la caducidad de derechos.

• Caducidad - sanción: que opera en las relaciones entre la administración y los administrados ante el incumplimiento de obligaciones dentro de un plazo determinado.

• Caducidad - perención: “origina la terminación anormal y anticipada de un procedimiento, debido a la inactividad prolongada en su trámite que ocasiona que el plazo establecido para su culminación se venza, adelantando el término del procedimiento por mandato de la ley”.

44. El artículo 259 del TUO de la Ley 27444 precisamente alude a este último tipo³⁴. Esta distinción resulta importante, toda vez que las otras categorías suelen relacionarse con el derecho civil, por lo que tienen naturaleza distinta. Así lo advierte también Alejos Guzmán, que plantea que dicha diferenciación no sólo tiene valor teórico, sino práctico, pues “ante la ausencia de reglas específicas para abordar un problema de la caducidad perención, no cabe acudir a las reglas de los demás tipos de caducidad. La equivalencia de nombres no puede justificar una equivalencia de soluciones”³⁵.

45. Tal distinción también ha sido reconocida por la Corte Suprema en la Casación 26201-2023-Lima, donde estableció que era incorrecto aplicar en forma supletoria el Código Civil a la caducidad en el marco de un proceso administrativo sancionador. Al respecto, detalla lo siguiente:

3.32. (...) En primer lugar, porque el procedimiento administrativo sancionador se encuentra regulado de manera expresa y especial por el artículo 259 del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General, norma con rango de ley que establece taxativamente el plazo de caducidad y las únicas condiciones bajo las cuales este puede ser ampliado. Conforme al principio de especialidad normativa, dicha regulación desplaza cualquier aplicación supletoria de normas del derecho civil. En segundo lugar, las disposiciones del Código Civil citadas se refieren a supuestos de imposibilidad de ejercicio de derechos ante órganos jurisdiccionales, es decir, a situaciones que afectan el acceso a la justicia o el ejercicio del derecho de acción. Tal supuesto no se configura en el presente caso, pues no se discute la imposibilidad de acudir a un tribunal, sino la oportunidad de notificar una resolución administrativa ya emitida dentro del ámbito propio de actuación de la entidad administrativa. [...] Por tanto, la aplicación de normas civiles para justificar la suspensión del plazo de caducidad resulta improcedente y contraria a los principios de legalidad, seguridad jurídica y debido proceso que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración. [Énfasis agregado].

46. Por tales razones, corresponde rechazar el argumento esgrimido por la JNJ en su contestación de la demanda referido a que debe aplicarse supletoriamente el artículo 143, inciso 5 del Nuevo Código Procesal Penal y el artículo 147 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, de forma que los plazos se computen desde la última notificación, que, en el caso del actor, se realizó el 25 de noviembre de 2020 en su casilla electrónica³⁶. Como ya se ha expresado, aplicar supletoriamente normas de otras ramas del derecho para interpretar el marco temporal de la caducidad-perención administrativa terminaría por desnaturalizar su esencia misma y los principios que la sustentan, a saber, los de seguridad jurídica y de eficacia de la administración³⁷.

47. Y es que la caducidad administrativa constituye una garantía esencial para el administrado, la cual regula los efectos de la inactividad de la administración, durante un tiempo determinado por la ley, limitando así su potestad para resolver procedimientos administrativos de tal manera que aquellos no se prolonguen de manera indefinida en el tiempo. Según Santamaría Pastor, el vencimiento del plazo de caducidad sin pronunciamiento oportuno de la administración tiene consecuencias extintivas:

La caducidad de los procedimientos es, justamente, la técnica encaminada derechamente a luchar contra esta «pena de banquillo administrativo» que, nos guste o no, es tan real como cruel; algo que todos los servidores públicos saben, pero a lo que es sumamente difícil renunciar, por el poder y el temor reverencial que proporcionan. Pero esta forma de punición no es admisible más que con límites estrictos: la Administración está en su derecho, por motivos de observancia de la legalidad, de perturbar la vida de un ciudadano teniendo pendiente respecto de él un procedimiento potencialmente desfavorable, pero sólo durante un tiempo fijo, predeterminado e improrrogable, transcurrido el cual el procedimiento debe extinguirse. En términos coloquiales, la caducidad se funda en el sagrado derecho a no ser molestado más que durante un tiempo concreto, predeterminado e improrrogable³⁸. [Énfasis agregado].

48. En esa línea, como han afirmado Sánchez Povis y Valverde Encarnación sobre la caducidad, el paso del tiempo es un recurso del que disponen los administrados para evitar una sanción:

De hecho, un administrado no pueda [sic] paralizar un procedimiento sancionador. Más bien, a éste se le reconoce la posibilidad de utilizar todos los medios legítimos a su disposición para evitar que el procedimiento concluya con una sanción y, precisamente, el tiempo es también uno de sus recursos para evadir la misma, además de estar protegido por el principio de no autoinculpación (Gamero y Fernández, 2014, p. 406). Es la Administración instructora la responsable del procedimiento y ella debe impulsarlo de oficio en todas sus fases (Gómez y Sanz, 2013, p. 783)³⁹. [Énfasis agregado].

49. En ese sentido, la vulneración de dichos plazos implica una afectación directa del debido proceso. En el presente caso, la Resolución 108-2021-PLENO-JNJ, de fecha 24 de noviembre de 2021, y notificada el 25 de noviembre de 2021, que dispone la destitución del actor, fue emitida y notificada cuando el plazo de caducidad ya había vencido en plazo ordinario y extraordinario, razón por la cual, la JNJ carecía de competencia para emitir tal decisión y, por lo tanto, esta resulta nula por vulnerar el derecho al debido procedimiento administrativo, en su modalidad de derecho al plazo razonable. Por similares razones, también resulta nula la Resolución 089-2022-PLENO-JNJ, de fecha 8 de agosto de 2022, pues reitera la inobservancia del referido plazo de caducidad.

50. Finalmente, este Tribunal advierte que la Junta Nacional de Justicia dejó transcurrir el plazo habilitado y ha permitido que el recurrente se beneficie de la caducidad; por ende, se le exhorta que en lo sucesivo cumpla de manera estricta los plazos legales previstos para la resolución de los procedimientos administrativos disciplinarios.

§6. Efectos de la sentencia

51. Estando a lo antes expuesto, corresponde disponer la nulidad de la Resolución 108-2021-PLENO-JNJ, de fecha 24 de noviembre de 2021, y de la Resolución 089-2022-PLENO-JNJ, de fecha 8 de agosto de 2022, por haber lesionado el derecho al debido procedimiento administrativo al haber inobservado el plazo de caducidad antes citado, así como también el derecho a la motivación de las resoluciones administrativas, pues en ellas no se explicó de manera razonada y razonable, por qué la notificación de la Resolución 209-2020-JNJ, efectuada en 23 de noviembre de 2020, resultaba inválida. Dicha omisión trajo como consecuencia, a su vez, la decisión arbitraria de destitución del actor, lo cual vulneró también su derecho al trabajo y a la permanencia en el cargo de fiscal supremo titular.

52. Cabe reiterar que, en el presente caso, este Alto Tribunal no se ha avocado al control de fondo de la sanción, pues se ha determinado que las resoluciones materia de cuestionamiento quebraron las garantías procedimentales y, por tanto, devienen inconstitucionales por la forma.

53. Finalmente, debe ordenarse el pago de costos procesales a la demandada, conforme al artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda de amparo.

2. Declarar NULAS las Resoluciones 108-2021-PLENO-JNJ y 089-2022-PLENO-JNJ, debiendo reincorporarse a don Víctor Raúl Rodríguez Monteza en el cargo de fiscal supremo titular.

3. EXHORTAR a la Junta Nacional de Justicia a observar los plazos previstos para los procedimientos administrativos disciplinarios, en estricto cumplimiento del debido procedimiento administrativo.

4. CONDENAR a la emplazada al pago de costos procesales.

Publíquese y notifíquese.

SS.

PACHECO ZERGA

DOMÍNGUEZ HARO

MORALES SARAVIA

GUTIÉRREZ TICSE

MONTEAGUDO VALDEZ

OCHOA CARDICH

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO MONTEAGUDO VALDEZ

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, si bien coincido con el sentido del fallo que declara FUNDADA la presente demanda, estimo pertinente formular las siguientes precisiones:

1. La estimación de la demanda deriva de una cuestión estrictamente vinculada al vencimiento del plazo de caducidad del procedimiento disciplinario seguido contra el demandante. En tal sentido, una vez determinado que el plazo máximo para el ejercicio de la potestad sancionadora había vencido, la Junta Nacional de Justicia carecía de competencia para emitir válidamente la resolución de destitución.

2. Sin perjuicio de ello, considero necesario enfatizar que la caducidad declarada en el presente caso no obedece a una deficiencia normativa, sino a la falta de diligencia de la entidad demandada en la conducción y culminación oportuna del procedimiento disciplinario seguido contra don Víctor Raúl Rodríguez Monteza.

3. La Junta Nacional de Justicia contaba con un plazo razonable para realizar las actuaciones necesarias y emitir una decisión dentro del término previsto por el ordenamiento jurídico. Sin embargo, dejó transcurrir dicho plazo sin adoptar las medidas necesarias para evitar su vencimiento.

4. Por ello, la consecuencia estimatoria de la presente demanda no supone un pronunciamiento sobre el fondo de los hechos imputados al demandante ni sobre la corrección material de la sanción disciplinaria propuesta, sino únicamente el reconocimiento de que la potestad sancionadora debe ejercerse dentro del plazo razonable que el propio ordenamiento establece como garantía del debido procedimiento administrativo y de la seguridad jurídica.

S.

MONTEAGUDO VALDEZ

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

OCHOA CARDICH

Compartiendo los fundamentos expuestos en la ponencia votada a favor por el Pleno y que constituye la sentencia en el presente caso, expongo mis criterios que considero relevantes jurídicamente sobre la caducidad en el procedimiento administrativo sancionador y el cómputo de su inicio:

La vulneración al derecho al plazo razonable en el procedimiento administrativo sancionador y la caducidad

1. Coincido plenamente con la sentencia cuando afirma que en este caso podría configurar -prima facie- un ejercicio arbitrario de la potestad disciplinaria de la JNJ en su toma de decisiones, situación que sí evidencia la existencia de relevancia constitucional sobre la materia controvertida y el contenido constitucionalmente protegido de los derechos invocados, más aún cuando, en reiterada jurisprudencia constitucional se ha señalado que el proceso de amparo es idóneo para la revisión de las decisiones emitidas por este órgano constitucional autónomo en el marco de procedimientos sancionadores que dan origen a la destitución del cargo de juez o fiscal, ello en interpretación, a contrario sensu, del artículo 154.3 de la Constitución Política. Más aun cuando en el presente caso no se requiere debate probatorio para dilucidar la controversia.

2. Las líneas jurisprudenciales sobre la potestad sancionadora de la Administración que ha seguido este Colegiado ha tenido como consecuencia la reinterpretación en clave constitucional de los principios garantistas que sobre la materia contiene la Ley del Procedimiento Administrativo General-LPAG. Así, en la doctrina nacional, [Danós, Jorge (2019) “La regulación del procedimiento administrador sancionador en el Perú”. Revista de Derecho Administrativo, núm. 17, Lima: Círculo de Derecho Administrativo, p. 29]:

La línea seguida por el Tribunal Constitucional ha supuesto la concreción de los derechos fundamentales y los principios constitucionales reguladores de la potestad punitiva del Estado en la interpretación de los principios y reglas positivizadas en el Capítulo regulador de la potestad y del procedimiento sancionador en la LPAG. De esa manera se potencia ostensiblemente el rango jurídico de la mayor parte de dichas disposiciones legales haciendo indisponible su acatamiento por el legislador que ni siquiera mediante la aprobación de leyes especiales sobre la materia podría apartarse de dichas reglas y principios de carácter constitucional, lo que es más evidente en el caso de la administración pública, que está obligada a la aplicación de los referidos principios y reglas garantistas en la tramitación de los respectivos procedimientos administrativos sancionadores.

3. En esa dirección, coincido plenamente con la sentencia cuando enfatiza que en este caso es de aplicación el principio del debido procedimiento previsto en el artículo IV.1.2 del Título Preliminar de la LPAG, en su manifestación del derecho a un plazo razonable.

4. Así, como un derecho constitucionalmente reconocido, el derecho al debido procedimiento en sede administrativa comprende el derecho al plazo razonable, el cual, a su vez, contempla la prescripción y la caducidad -o la “guillotina del derecho”- según la metáfora de Louis Josserand, entre otros aspectos.

5. En la dogmática administrativista se afirma que la caducidad sería el remedio práctico y lógico contra la prolongación excesiva de los procedimientos por culpa de las partes, de modo que la justicia tardía es denegación de justicia [Caballero Sánchez, R. (1999) Prescripción y caducidad en el ordenamiento administrativo. Madrid: McGraw, p. 148].

6. Cabe citar la jurisprudencia de Corte Suprema de Chile, cuya línea jurisprudencial a partir de 2009 ha desarrollado la idea del “decaimiento del procedimiento administrativo sancionador” como un medio tendiente a limitar la potestad sancionadora de la Administración. Así, si una resolución condenatoria tarda demasiado tiempo en ser adoptada, no tiene valor jurídico; en buenas cuentas, esta jurisprudencia impone a las autoridades administrativas el deber de resolver oportunamente sobre las responsabilidades infraccionales de los imputados, a riesgo de ver sus decisiones desprovistas de validez [Valdivia, José Miguel y Tomás Blake (2015) “El decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio ante el derecho administrativo”. Estudios Públicos, núm. 138, Santiago de Chile, p. 94].

El inicio del cómputo del plazo de caducidad debe seguir el criterio más garantista para el administrado

7. Coincido plenamente con la sentencia cuando desarrolla su análisis sobre el cómputo del plazo de caducidad. Conforme a nuestra legislación (artículo 259 del Texto Único Ordenado de la LPAG) el término inicial se computa desde la notificación de la imputación de cargos.

8. Si en el presente caso hubo dos notificaciones (la personal y por casilla electrónica) la notificación personal al administrado es la modalidad preferente, conforme al artículo 20 del TUO de la LPAG. Tal previsión resulta razonable, pues se trata del mecanismo que ofrece mayor garantía respecto a la efectiva recepción del acto administrativo por parte del interesado.

9. Empero, si hay una notificación posterior (sea practicada en cualquier modalidad) no corresponde computar el plazo de caducidad desde el principio. Lo más garantista -conforme a la línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional en materia de derecho administrativo- es que el plazo de caducidad se compute desde la primera notificación.

S.

OCHOA CARDICH