SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 19 días del mes de febrero de 2026, el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Pacheco Zerga, presidenta; Domínguez Haro, vicepresidente; Morales Saravia, Gutiérrez Ticse, Monteagudo Valdez, Ochoa Cardich y Hernández Chávez, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos de voto de los magistrados Pacheco Zerga, Monteagudo Valdez y Hernández Chávez, y los votos singulares de los magistrados Domínguez Haro y Morales Saravia, que se agregan.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Wilbert David Gutiérrez Escárate contra la sentencia de foja 92, de fecha 12 de julio de 2023, expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Santa, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 29 de diciembre de 2022, la recurrente interpuso demanda de cumplimiento contra la Unidad de Gestión Educativa Local de Casma, solicitando que se ejecutara la Resolución Directoral UGEL Casma 800, de fecha 2 de agosto del 2019, y se procediera a efectuar el cálculo y el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación sobre la base del 30 % de la remuneración total e íntegra, y de la bonificación especial por desempeño de cargo sobre la base del 5 %, con retroactividad del 1 de mayo de 1990 al mes de enero de 2013, más los intereses legales¹.

El Juzgado Civil de Casma, mediante Resolución 1, de fecha 3 de enero de 2023, admitió a trámite la demanda².

El a quo, mediante Resolución 3, de fecha 21 de febrero de 2023, declaró fundada la demanda, con el argumento de que el acto administrativo cuyo cumplimiento se solicita cumple las características establecidas por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 0168-2005-PC/TC y que, si bien tal resolución se encuentra sujeta a disponibilidad presupuestaria, esto no es razón suficiente para desestimar el pedido de la accionante³.

La sala superior revisora revocó la apelada y declaró improcedente la demanda, por considerar que la controversia debe ventilarse en el proceso contencioso-administrativo, por cuanto la Resolución Directoral UGEL Casma 00800, de fecha 6 de julio de 2017, no ordena el pago de un monto determinado⁴.

FUNDAMENTOS

§1. Delimitación del petitorio

1. La demanda tiene por objeto que se ordene el cumplimiento de la Resolución Directoral UGEL Casma 800, de fecha 6 de julio de 2016, y se proceda a realizar el cálculo y el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación sobre la base del 30 % de la remuneración total, y de la bonificación especial por desempeño de cargo sobre la base del 5 %, con retroactividad del 1 de mayo de 1990 al mes de enero de 2013, más los intereses legales.

§2. Requisito especial de la demanda

2. Con el documento de fecha cierta que obra en autos⁵ se acredita que la recurrente ha cumplido el requisito especial de la demanda de cumplimiento previsto en el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

§3. La tutela de los derechos sociales en un Estado constitucional    

3. Afirmar un Estado constitucional en donde prime la posición preferente de los derechos fundamentales es un imperativo para los operadores jurídicos. El Tribunal Constitucional así lo ha reconocido, cuando enfatiza en que “los derechos sociales deben interpretarse como verdaderas garantías del ciudadano frente al Estado dentro de una visión que busca revalorar la eficacia jurídica de los mandatos constitucionales y, por ende, la vigencia de la Constitución”. (cfr. STC 02945-2003-AA, f.j. 13).

4. En efecto, un Estado constitucional no solo ampara las libertades, sino también —y de igual manera— los derechos sociales, además de estar intrínsecamente ligados. Como aseveran Viciano y Gonzales, “los derechos de libertad son únicamente efectivos en la medida en que son sostenidos por la garantía de los derechos sociales a prestaciones positivas. El incumplimiento de dichos derechos conlleva que tanto los derechos políticos como los de la libertad estén destinados a quedarse en el papel (FERRAJOLI, 2011). No podemos entender los derechos como compartimentos estancos. La efectividad de un derecho está coaligada a la efectividad del resto; que se incumpla un derecho tiene repercusiones directas sobre las condiciones de ejercicio del resto (APARICIO, 2011)”⁶.

§4. El derecho al pago de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y bonificación especial adicional por desempeño de cargo y elaboración de documentos de gestión como derechos sociales

5. El derecho a una remuneración equitativa y suficiente no solamente es un derecho constitucional de carácter social reconocido por la Constitución de 1993 (artículo 24), sino también por la Constitución de 1979 (artículo 43).

6. Ello proyecta como modelo constitucional una república democrática y social, en la que los derechos de bienestar, si bien tienen un carácter prestacional, imponen un deber para con el Estado de tener que impulsar su pleno goce.

7. Sin embargo, durante la vigencia de la Constitución de 1979, el legislador reconoció en favor de los profesores y personal administrativo del sector educativo una serie de compensaciones económicas como parte integrante de sus remuneraciones, las que no llegaron a materializarse por falta de presupuesto, lo que generó permanentes reclamos hasta llegar a las sedes administrativa y judicial.

8. En efecto, al no ejecutarse los mandatos luego de varios años, ahora este sector ha recurrido a la jurisdicción constitucional, la cual ha respondido de manera tutelar, pero indistintamente, en cuanto a los métodos para la liquidación y su ejecución, lo que en el tiempo ha producido diferencias interpretativas que finalmente, en los años recientes, han sido resueltas por la Corte Suprema y el Tribunal Constitucional.

9. En ese sentido, el Estado peruano, a través de la Ley 31495, publicada el 16 de junio de 2022, ha definido que el derecho de los profesores, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa de percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley del Profesorado, modificada por la Ley 25212, se efectúa sobre la base de su remuneración total, sin necesidad de sentencia judicial previa:

Artículo 1. Objeto de la Ley

La presente ley tiene por objeto reconocer el derecho de los docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada. [Énfasis agregado].

Artículo 4. Sobre los procesos judiciales en trámite

En los procesos judiciales en trámite iniciados por los docentes, activos, cesantes y contratados, cuya pretensión se base en el reconocimiento de bonificaciones tomando como base su Remuneración Total, dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, la Administración, en cumplimiento de la presente ley, se allana a la pretensión, en el extremo referido a tomar como base la Remuneración Total para el cálculo de la bonificación, bajo responsabilidad […] [énfasis agregado].

10. Este reconocimiento —es pertinente indicar— solo alcanza al periodo en que estuvo vigente dicha bonificación (desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012).

11. La citada ley ha dado por resuelta la controversia sobre esta compensación y el criterio para la determinación del monto como remuneración total, por lo que, los procesos de amparo en curso que tienen idénticas pretensiones deben ser determinadas por la autoridad administrativa, la que previamente debe ratificar o no el mandato, conforme a la nueva Ley 31495.

§5. La progresividad para el cumplimiento de las obligaciones presupuestales

12. Corresponde a la Administración pública determinar los recursos que puede asignar para que el cumplimiento de estos mandatos no comprometa la sostenibilidad fiscal. En consecuencia, se debe precisar que, aunque el pago absoluto e inmediato no es factible, el Estado debe hallar fórmulas para realizar pagos razonables y progresivos sin negar sistemáticamente el derecho de los beneficiarios, impidiendo que tengan que recurrir a largos procesos que afectan al sistema de impartición de justicia por la alta tasa de litigiosidad.

13. Cabe precisar que el gasto público derivado del cumplimiento de la Ley 31495, si bien representa una erogación significativa para el Estado, tiene un carácter transitorio y no permanente⁷. Dicho gasto se agota una vez que se haya completado el pago de las bonificaciones reconocidas a los docentes, activos, cesantes y contratados, por el período comprendido entre el 21 de mayo de 1990 y el 25 de noviembre de 2012. En consecuencia, sus efectos financieros están limitados en el tiempo y no constituyen una obligación recurrente o indefinida para el tesoro público, lo que refuerza la viabilidad de su ejecución progresiva dentro del marco de la sostenibilidad fiscal.

§6. La unificación de la jurisprudencia sobre la materia

14. El Tribunal Constitucional advierte que existen pronunciamientos judiciales dispares sobre el reconocimiento del pago de las bonificaciones contempladas en la Ley 31495. Incluso, las salas de este colegiado también han seguido criterios distintos, por ejemplo, en las sentencias estimatorias (01308-2023-PC/TC; 01201-2024-PC/TC; 00383-2024-PC/TC) y desestimatorias (00917-2023-PC; 00421-2024-PC/TC; 00449-2023-PC/TC) de estas pretensiones.

15. Desde luego, ello se debe a la distinta composición de las salas, así como a la votación de los magistrados que son llamados en su oportunidad a dirimir las discordias, y, sobre todo, por la diferencia normativa y jurisprudencial que se debía tomar en cuenta.

16. Cabe destacar que la controversia en torno a si el pago de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación debía efectuarse con base en la remuneración total permanente o la remuneración total o íntegra quedó zanjada con el precedente vinculante establecido en la Casación 6871-2013 Lambayeque⁸, que determinó que la referida bonificación debía ser calculada con la remuneración total o íntegra.

17. Posteriormente, el legislador incorporó el mismo criterio en la Ley 31495. Sobre esta norma, otro reciente precedente vinculante del Poder Judicial —la Casación 34397-2023 Lima⁹, del 15 de octubre de 2025—, recogiendo jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ha precisado que se trata de una ley autoaplicativa y, en esencia, interpretativa, “pues busca expandir sus efectos por el periodo en que estuvo en vigor la bonificación en cuestión”¹⁰.

18. Es menester que, así como la Corte Suprema ha uniformizado su jurisprudencia, este Tribunal haga lo propio a fin de que sus salas emitan pronunciamientos uniformes. De este modo, se logrará armonizar la jurisprudencia tanto del máximo órgano de la jurisdicción ordinaria como del supremo intérprete de la Constitución, materializando así un constructivo diálogo entre cortes.

19. Por lo expuesto, este Tribunal considera necesario reafirmar que la Ley 31495 ha dado por resuelta la controversia sobre las bonificaciones contempladas en el artículo 48 de la Ley del Profesorado y el criterio para la determinación del monto como remuneración total.

20. Por ende, en aplicación del principio procesal en virtud del cual la exigencia de las formalidades previstas en el Código debe adecuarse al logro de los fines de los procesos constitucionales (artículo III, NCPCo.), uno de los cuales es garantizar la efectiva vigencia de los derechos fundamentales (artículo II, NCPCo.), el Tribunal Constitucional considera necesario establecer como criterio que los procesos de cumplimiento en curso que tengan similares pretensiones deben ser determinados por la autoridad administrativa correspondiente, la que debe ratificar o no el mandato, conforme a la nueva Ley 31495.

§7. Análisis del caso concreto

21. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.

22. Asimismo, claro está que el contenido de dicho acto administrativo puede, a su vez, reconocer un derecho a favor de quien solicita su cumplimiento. La materia sobre la que verse el acto administrativo firme no es objeto de análisis en los procesos de cumplimiento, siempre que se trate de un mandato claro y vigente que no contravenga el orden jurídico. Tanto es así que incluso el propio Tribunal ha señalado que, para el caso del cumplimiento de actos administrativos, además de los requisitos mínimos comunes, en tales actos se deberá reconocer un “derecho incuestionable del reclamante”¹¹.

23. A su vez, la doctrina ha reconocido que, “si bien el objeto del proceso de cumplimiento es asegurar la eficacia de las normas legales y los actos administrativos firmes ante la renuencia de la autoridad o funcionario competente, no cabe descartar que dicha efectividad pueda contribuir a proteger uno o más derechos fundamentales”¹². Esto se ha demostrado en diversos casos donde a través del proceso de cumplimiento se ha podido proteger de manera indirecta distintos derechos fundamentales, como el descanso pre- y posnatal, la salud, entre otros¹³.

24. En el presente caso, la Resolución Directoral UGEL Casma 000800, de fecha 6 de julio de 2016¹⁴, cuyo cumplimiento se solicita, establece lo siguiente en su parte resolutiva:

Artículo 1.- Otorgar el beneficio de la Bonificación por preparación de clases y elaboración de documentos de gestión del 30% y 5% en base a la remuneración TOTAL o íntegra mensual establecida en el artículo 48° de la Ley 24029 modificado por la Ley N° 25212, beneficios que serán calculados en base a la Remuneración total o íntegra del personal docente beneficiario inmerso en los anexos que forman parte de la presente resolución.

Artículo 2.- Declarar procedente el reconocimiento y pago de devengados por Bonificación de preparación de clases y documentos de gestión del 30% y 5% en base a la remuneración TOTAL o íntegra mensual establecida en el artículo 48 de la Ley 24029 modificado por la Ley N° 25212, con retroactividad al veinte de mayo de mil nove cientos noventa, previa liquidación; […]

25. Como se advierte, la resolución contiene un mandato cierto, concreto y objetivo. No obstante, en atención a lo expuesto en el fundamento 20 supra, corresponde declarar la improcedencia de la demanda y dejar a salvo el derecho del recurrente de acudir a la entidad administrativa correspondiente a solicitar el cumplimiento de su resolución administrativa conforme a los criterios establecidos en la presente sentencia.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar IMPROCEDENTE la demanda; en consecuencia, ordena a la autoridad administrativa correspondiente pronunciarse sobre el mandato objeto de la presente demanda, conforme a la nueva Ley 31495.

Publíquese y notifíquese.

SS.

PACHECO ZERGA

GUTIÉRREZ TICSE

MONTEAGUDO VALDEZ

OCHOA CARDICH

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

FUNDAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

PACHECO ZERGA

Con el mayor respeto a mis colegas magistrados, emito el presente fundamento de voto, por las siguientes razones:

Delimitación del petitorio

1. La presente demanda de cumplimiento fue presentada el 29 de diciembre de 2022, esto es, seis meses después de la entrada en vigencia de la Ley 31495, “Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada”¹⁵.

2. Debe mencionarse que el demandante, en su requerimiento previo a la interposición de la demanda de cumplimiento, indicó que debía tenerse en cuenta dicha ley¹⁶.

3. El objeto de la demanda de cumplimiento interpuesta contra la Unidad de Gestión Educativa Local de Casma¹⁷, está dirigido a que se ejecute la Resolución Directoral UGEL Casma 800, de fecha 6 de julio del 2016¹⁸, y se proceda a realizar el cálculo y el pago de la Bonificación Especial por Preparación de Clases y Evaluación sobre la base del 30 % de la remuneración total e íntegra; y de la Bonificación Especial por Desempeño de Cargo sobre la base del 5 %, con retroactividad del 1 de mayo de 1990 hasta enero de 2013; más los intereses legales.

Iter procesal y pronunciamiento de las instancias judiciales

4. El Juzgado Civil de Casma, mediante Resolución 1 de fecha 3 de enero de 2023¹⁹, admitió a trámite la demanda. Posteriormente, a través de la Resolución 2, de fecha 20 de enero de 2023²⁰, el A quo resolvió tener por apersonada a la demandada y por contestada la demanda. En autos no obra la contestación de demanda.

5. El juez de primera instancia, mediante Resolución 3 de fecha 21 de febrero de 2023²¹, declaró fundada la demanda, por estimar que el acto administrativo cuyo cumplimiento se pide cumple con los presupuestos que dispone el Tribunal Constitucional en el Expediente 00168-2005-PC/TC. Además, afirmó que, si bien tal resolución se encuentra sujeta a disponibilidad presupuestaria, esto no es razón suficiente para desestimar el pedido del accionante.

6. La Unidad de Gestión Educativa Local de Casma²² y el procurador público del Gobierno Regional de Ancash²³ interpusieron recurso de apelación, señalando que el acto administrativo reclamado no es un mandato cierto, claro ni de ineludible cumplimiento, pues contraviene sendas ejecutorias judiciales y del Tribunal Constitucional sobre el cálculo del beneficio de preparación de clases; y porque este se encuentra condicionado a la aprobación del presupuesto respectivo del Ministerio de Economía y Finanzas. Además, no existen documentos que acrediten la disponibilidad presupuestal, y se contraviene lo dispuesto en la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC.

7. A su turno, la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Santa, a través de la Resolución 6 de fecha 12 de julio de 2023²⁴, revocó la apelada y reformándola declaró improcedente la demanda por considerar que, si bien la resolución materia de cumplimiento contiene un derecho reconocido, no precisa el pago de un monto determinado, motivo por el cual no puede ser dilucidada en la presente vía procesal, en atención a lo dispuesto en el último párrafo del artículo 65 del Nuevo Código Procesal Constitucional

Naturaleza del proceso constitucional de cumplimiento

8. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución establece que el proceso de cumplimiento procede contra cualquier “autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo”.

9. Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Constitucional prescribe −en lo que aquí interesa− que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad pública renuente “ejecute un acto administrativo firme”²⁵.

10. Queda claro entonces que el proceso de cumplimiento está dirigido a que el funcionario o autoridad renuente ejecute un acto administrativo firme. Esto quiere decir que el objeto del proceso de cumplimiento no es el reconocimiento de derecho alguno, sino la ejecución de un acto administrativo.

Sobre la aplicación de la Ley 31495

11. La ponencia advierte que, en casos similares y/o idénticos, existen pronunciamientos judiciales dispares o distintos criterios jurisprudenciales respecto a si el pago de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación debe pagarse con base en la remuneración total permanente o la remuneración total o íntegra.

12. Por ello, en sus fundamentos 16 y 17, señala que la ‘supuesta’ controversia habría quedado zanjada y confirmada en principio por el precedente vinculante judicial que emitió la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República, en la Resolución Casatoria N.° 06871-2013 Lambayeque y, posteriormente, con la Resolución Casatoria N.° 34397-2023 Lima, emitido por la Tercera Sala de Derecho Constitucional de la misma corte de justicia, en los cuales se determinó que la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación debe ser calculada con la remuneración total o íntegra.

13. Asimismo, en la ponencia se menciona que, el pronunciamiento vinculante judicial emitido por la Corte Suprema de Justicia de la República en el año 2015 (Casatoria N.° 06871-2013 Lambayeque), permitió que el legislador emita la Ley 31495 (vigente desde el 17 de junio de 2022), incorporando la base de cálculo de las bonificaciones por preparación de clases y evaluación, esto es, sobre la remuneración total.

14. Además, se indica que, la Resolución Casatoria N.° 34397-2023 Lima, siguió lo dispuesto por el Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el Expediente 01201-2024-PC/TC. Sin embargo, debo mencionar que el pronunciamiento constitucional aludido ha sido emitido por la Segunda Sala del Tribunal Constitucional, en la que no participé.

15. Habiendo dicho esto, la ponencia en sus fundamentos 18 y 19, de forma más categórica, reitera lo antes expresado y concluye que, con la entrada en vigencia de la Ley 31495, estaría resuelta la controversia sobre las bonificaciones contempladas en el artículo 48 de la Ley del Profesorado y el criterio para la determinación del monto como remuneración total.

16. Respecto a lo señalado, debo expresar mi desacuerdo con los fundamentos 16 al 19 de la ponencia, motivo por el cual me aparto. Esto es así, pues la ponencia plantea una problemática ante el criterio establecido por la Corte Suprema, que difiere del que este Tribunal Constitucional, a través de su vasta y reiterada jurisprudencia, había establecido de forma clara y concreta, esto es, que la remuneración que debe tomarse para el cálculo de la bonificación por preparación de clases y evaluación es la remuneración total permanente (Expedientes 00556-2023-PC/TC, 00665-2023-PC/TC, 00250-2023-PC/TC, 00554-2023-PC/TC, entre muchas otras).

17. Para ello, resulta importante recordar que el Tribunal Constitucional reconoció al Decreto Supremo 051-91-PCM, rango legal, pues fue emitido al amparo del artículo 211, inciso 20 de la Constitución de 1979, entonces vigente. Por ello, modificó válidamente el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificada luego por la Ley 25212²⁶.

18. Quiere esto decir que no estábamos ante un supuesto de coexistencia simultánea de normas, lo que obligaría a preferir la aplicación de la norma específica sobre la norma general; pues, en lo que respecta al modo de cálculo de la bonificación especial mensual por preparación de clase y evaluación, la Ley 24029, modificada por la Ley 25212, fue reemplazada por el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM. Se trata en todo caso, de una expresión del principio jurídico de posterioridad²⁷.

19. De otro lado, como lo ha precisado este Tribunal en la sentencia recaída en el expediente 02023-2012-PC/TC, entre otras, mediante la Resolución de Sala Plena 001-2011- SERVIR/TSC, de 14 de junio de 2011, la cual tiene la calidad de precedente administrativo de observancia obligatoria, el Tribunal del Servicio Civil ha excluido la bonificación por preparación de clases y evaluación de los beneficios en los cuales sí se aplica, para su cálculo, la remuneración total.

Análisis de la controversia

20. De autos se observa que la Resolución Directoral UGEL CASMA N.° 800, de fecha 6 de julio de 2016²⁸, cuya ejecución solicita la parte demandante, dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 1°.- OTORGAR el beneficio de la bonificación por preparación de clases y elaboración de documentos de gestión del 30% y 5%, en base a la remuneración total o íntegra mensual establecido en el artículo 48 de la Ley 24029, modificado por la Ley 25212; beneficios que serán calculados en base a la remuneración total o íntegra del personal docente beneficiario inmerso en los anexos que forman parte de la presente resolución.

ARTÍCULO 2°.- Declarar procedente el reconocimiento y pago de devengados por bonificación de preparación de clases y documentos de gestión del 30% y 5%, en base a la remuneración TOTAL o íntegra mensual establecida en el artículo 48 de la Ley 24029, modificado por la Ley 25212, con retroactividad al 20 de mayo de 1990, previa liquidación […]”.

21. Cabe señalar que de fojas 7 a 31 de autos obran los Anexos 001, 002 y 003 donde se encuentran muchos administrados (docentes activos y cesante), siendo que en el Anexo 001 se encuentra el señor Wilbert David Gutiérrez Escárate²⁹.

22. Considero que la presente demanda debe ser desestimada porque no pretende la ejecución de un acto administrativo que reconozca un derecho incuestionable a don Wilbert David Gutiérrez Escárate, ya que la entidad demandada al emitir la resolución administrativa reclamada (año 2016) dispuso el otorgamiento y cálculo de las bonificaciones sobre la base de la remuneración total o integral, lo cual, como he señalado en anteriores oportunidades³⁰, a la fecha de esa resolución administrativa, era contrario al ordenamiento jurídico. Es decir, que el acto administrativo que se reclama ha sido emitido en contravención a lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM, pues para todo cálculo de bonificaciones debía usarse la remuneración total permanente, salvo para las excepciones establecidas en dicho artículo y para los supuestos señalados en la Resolución de Sala Plena 001-2011- SERVIR/TSC.

Sentido de mi voto

23. Por todo lo anterior, la presente demanda debe ser declarada improcedente, como dispone el artículo 66, inciso 4 del Nuevo Código Procesal Constitucional, pues la resolución que se pretende ejecutar fue dictada en contravención a la ley.

24. Sin perjuicio de lo expuesto, si el recurrente considera encontrarse bajo los alcances de la Ley 31495, queda a salvo su derecho de hacerlo valer en la vía correspondiente.

Por estas consideraciones, mi voto es por declarar IMPROCEDENTE la demanda de cumplimiento, dejando a salvo el derecho del demandante para pedir acogerse a la Ley 31495 en la vía correspondiente.

S.

PACHECO ZERGA

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO MONTEAGUDO VALDEZ

Delimitación del petitorio

1. La demanda tiene por objeto que se ordene el cumplimiento de la Resolución Directoral UGEL Casma 800, de fecha 6 de julio de 2016, y se proceda a realizar el cálculo y el pago de la Bonificación Especial por Preparación de Clases y Evaluación sobre la base del 30 % de la remuneración total; y de la Bonificación Especial por Desempeño de Cargo sobre la base del 5 %, con retroactividad del 1 de mayo de 1990 hasta enero de 2013; más los intereses legales.

Análisis del caso concreto

2. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución establece que el proceso de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.

3. La Resolución Directoral UGEL Casma 000800, de fecha 6 de julio de 2016, cuyo cumplimiento se solicita, establece lo siguiente en su parte resolutiva:

“Artículo 1.- Otorgar el beneficio de la Bonificación por preparación de clases y elaboración de documentos de gestión del 30% y 5% en base a la remuneración TOTAL o íntegra mensual establecida en el artículo 48° de la Ley 24029 modificado por la Ley N° 25212, beneficios que serán calculados en base a la Remuneración total o íntegra del personal docente beneficiario inmerso en los anexos que forman parte de la presente resolución.

Artículo 2.- Declarar procedente el reconocimiento y pago de devengados por Bonificación de preparación de clases y documentos de gestión del 30% y 5% en base a la remuneración TOTAL o íntegra mensual establecida en el artículo 48 de la Ley 24029 modificado por la Ley N° 25212, con retroactividad al veinte de mayo de mil nove cientos noventa, previa liquidación; […]”

4. En el presente caso, la pretensión no puede ser atendida en sede constitucional, pues el mandato cuyo cumplimiento se exige se encuentra sujeto a controversia compleja y además no permite reconocer un derecho incuestionable de la reclamante, pues de la Resolución Directoral UGEL Casma 000800, se verifica que el ente emisor pretende que se efectúe el cálculo de las bonificaciones solicitadas sobre la base del 30 % y 5 % de la remuneración total íntegra; sin embargo, esto habría ocurrido en contravención de lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM ‒vigente al momento de la emisión de la Resolución Directoral UGEL Casma 000800‒, conforme al cual para todo cálculo de bonificaciones debe usarse la remuneración total permanente, salvo para las excepciones establecidas en dicho artículo.

5. Por consiguiente, dado que el mandato contenido en la Resolución Directoral UGEL Casma 000800 cuyo cumplimiento se reclama en el presente proceso no permite el reconocimiento de un derecho incuestionable de la parte recurrente, corresponde declarar improcedente la demanda.

6. Sin perjuicio de lo expuesto, es pertinente señalar que la Ley 31495 ‒que reconoce el derecho de los docentes activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada, y deja sin efecto los artículos 8, 9 y 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM‒, fue publicada en el diario oficial El Peruano el 16 de junio de 2022, y, por lo tanto, sus alcances rigen a partir del 17 de junio de 2022, y no es aplicable, por tanto, para el caso en concreto, dado que la resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige data del 6 de julio de 2016.

7. Asimismo, debe tenerse presente que, de acuerdo con la Nota de Discusión N.° 01-2026, remitida al Tribunal Constitucional, denominada “Análisis de las leyes e iniciativas legislativas con impacto fiscal adverso del Congreso de la República: periodo 2021-2026”, elaborada por el Consejo Fiscal -comisión autónoma, dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas, cuyo objeto es contribuir con el análisis técnico independiente de la política fiscal (artículo 15.1 del Decreto Legislativo 1276)-, la Ley 31495 generará un costo fiscal total estimado de 40,561 millones de soles.

8. Por ello considero pertinente reiterar algunos criterios vertidos acerca de las leyes que tienen una incidencia sobre el presupuesto y sobre su sostenibilidad financiera.

9. Los preceptos constitucionales que se vinculan con el presupuesto del Estado también deben ser interpretados en el marco de la denominada “Constitución Económica”. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha precisado que el presupuesto tiene cuatro perspectivas: i) política: debido a que se configura como un instrumento clave en el desenvolvimiento de las funciones de gobierno y control, ya que refleja la orientación de la política económica y la aprobación del programa detallado de la ejecución o realización de obras, servicios y cometidos; b) económica: debido a que es un instrumento insoslayable para la aplicación de la política económica; c) administrativa; ya que se presente como un instrumento contable de previsión y como texto confrontativo que establece un balance de resultados de la gestión gubernamental durante un determinado lapso; y d) jurídica: ya que emana de un acto legislativo que otorga eficacia y valor jurídico a la actividad económica (cfr. Sentencia recaída en el expediente 004-2004-CC/TC, fundamento 8).

10. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha señalado que lo que se puede denominar como “Constitución presupuestaria” está integrada por todas aquellas disposiciones que regulan la actuación de los poderes públicos a quienes el constituyente ha encomendado el ejercicio de competencias para el diseño y aprobación del presupuesto anual, y se rige por los principios de legalidad, competencia, justicia presupuestaria y el de equilibrio y estabilidad presupuestaria. De esta forma, el desarrollo de la “Constitución presupuestaria” requiere la participación tanto del Poder Ejecutivo como del Congreso de la República (cfr. Sentencia recaída en el expediente 00016-2020-PI/TC, fundamento 26).

11. La elaboración de los presupuestos en los modernos Estados Constitucionales suele presentarse como uno de los instrumentos más eficientes con los que cuentan los poderes públicos para la adopción de todas aquellas medidas orientadas a la satisfacción de las necesidades sociales básicas. Sin embargo, la concurrencia tanto del Ejecutivo y del Legislativo que ha previsto nuestro constituyente no solo se orienta a que exista un control mutuo entre ambos órganos del Estado en la realización de esta labor, sino que además está relacionada con la introducción de un mecanismo adecuado para la racionalización del gasto público. Ciertamente, tanto la Constitución como los principales tratados sobre derechos humanos que ha suscrito el Estado peruano reconocen la necesidad de respetar y garantizar los derechos fundamentales de la persona, pero la satisfacción de este deber demanda de un gasto público responsable y que no termine generando perjuicios de carácter colectivo.

12. La estabilidad del presupuesto también se vincula con la necesidad de evitar que, en el afán de satisfacer ciertas demandas de las generaciones actuales, sean las generaciones futuras las que terminen padeciendo las consecuencias de un gasto público efectuado fuera de las posibilidades reales del Estado.

13. El principio de equilibrio presupuestal se sustenta en lo previsto en el artículo 78 de la Constitución, según el cual “[e]l proyecto presupuestal debe estar efectivamente equilibrado”. El Tribunal Constitucional, en su desarrollo jurisprudencial, ha tenido la oportunidad de precisar que el equilibrio presupuestal es un principio fundamental de nuestro modelo constitucional, ya que, por un lado, permite una distribución del presupuesto que atienda las diversas obligaciones que son asumidas por el Estado, y, por otro, representa una prohibición de gasto desmedido de los recursos públicos (cfr. Sentencia recaída en el expediente 00013-2021-PI/TC, fundamento 92).

14. En esa misma línea, el Tribunal Constitucional ha destacado la relevancia constitucional del principio de sostenibilidad financiera, el cual “se refiere a la viabilidad financiera a largo plazo de las medidas de asignación de recursos; es decir, a la existencia de fuentes de financiamiento que garanticen el cumplimiento de compromisos de gasto presentes y futuros para permitir cualquier modificación” (cfr. Sentencias recaídas en los Expedientes 00016-2020-PI/TC, fundamento 12; y 00013-2023-PI/TC, fundamento 114).

15. De esta manera, la introducción del requisito de la participación del Ministerio de Economía y Finanzas en todo proceso legislativo que pueda generar gasto público, obedece a la circunstancia, bien conocida, de que las normas que ocasionan gastos también genera graves consecuencias en otros sectores, “pues se alteraría la cadena de pagos del sistema financiero, ya que al exigirse el desembolso de una determinada cantidad de dinero para favorecer a unos, podría dejarse de cubrir necesidades de otros, con el resultado de incumplimiento de determinados objetivos trazados, lo que produciría un desbalance financiero, pues cada organismo del Estado programa sus gastos y en base a su presupuesto planifica los objetivos a realizar” (cfr. Sentencia recaída en el expediente 0032- 2008-PI/TC, fundamento 16).

16. Es por ello que la concurrencia del Poder Ejecutivo en la adopción de medidas que generan gasto público se relaciona con la necesidad de evitar un desbalance en el equilibrio presupuestal. La Constitución peruana, por esta misma razón, no permite que los congresistas tengan de forma directa e incondicional iniciativa de gasto público sin la existencia de un informe favorable previo por parte del Ministerio de Economía y Finanzas, salvo en lo que se refiere a su propio presupuesto (artículo 79 de la Constitución).

17. El Congreso de la República no puede reemplazar al Poder Ejecutivo en la conducción de la hacienda pública, función que le ha sido encomendada en virtud del artículo 118, inciso 17, de la Constitución. Esto podría suponer la participación de un órgano particularmente político en el diseño de aspectos concernientes al manejo de la economía del Estado, con las consecuencias -bastante conocidas- que ello puede generar.

18. De este modo, el artículo 79 de la Constitución es un límite directo a la actividad del legislador, y que se sustenta en la preservación del equilibrio presupuestal, aspecto indispensable para evitar perjuicios irreparables en el conjunto de los principios, derechos y valores que se desprenden de nuestra Ley Fundamental. La materialización de los derechos fundamentales requiere que el tesoro público sea administrado de forma responsable, ya que solo a través de la adecuada creación de gasto, y de su uso racional, es posible la satisfacción de derechos sin la necesidad de perjudicar otros.

Por estas consideraciones, mi voto es por declarar IMPROCEDENTE la demanda.

S.

MONTEAGUDO VALDEZ

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

Sin perjuicio de suscribir la ponencia, considero necesario exponer las razones de mi decisión de la siguiente forma:

1. La demanda tiene por objeto que se ordene el cumplimiento de la Resolución Directoral UGEL Casma 800, de fecha 6 de julio de 2016, y se proceda a realizar el cálculo y el pago de la Bonificación Especial por Preparación de Clases y Evaluación sobre la base del 30 % de la remuneración total; y de la Bonificación Especial por Desempeño de Cargo sobre la base del 5 %, con retroactividad del 1 de mayo de 1990 hasta enero de 2013; más los intereses legales.

2. Conforme se advierte de la pretensión, el cumplimiento de lo solicitado implica disponer los recursos del Estado para efectivizar el pago de las referidas bonificaciones. Sobre este punto, el Consejo Fiscal (³¹) ha advertido sobre el impacto presupuestal que implica atender automáticamente el pago de estos beneficios a “aproximadamente 400 mil personas que estuvieron bajo el régimen de la Ley del Profesorado entre 1990 y 2012”, y precisaba lo siguiente:

“Según estimaciones del Ministerio de Educación (MINEDU), una disposición de este tipo tendría un costo fiscal de aproximadamente S/ 42 mil millones (4,4 por ciento del PBI previsto para 2022), lo cual supera el presupuesto total de la función Educación del 2022 que asciende a poco menos de S/ 39 mil millones”.

3. Sin perjuicio de ello, se debe precisar que la eventual necesidad de destinar recursos públicos para el cumplimiento de una pretensión no constituye, por sí misma, un argumento suficiente para denegar su tutela cuando se encuentra comprometido el ejercicio de un derecho fundamental. En tal sentido, admitir que las restricciones presupuestarias puedan justificar la inobservancia de tales derechos supondría subordinar su eficacia a consideraciones administrativas o financieras, lo cual resultaría incompatible con el principio de supremacía constitucional y con la fuerza normativa de los derechos fundamentales. Por ello, cuando se acredita una afectación o amenaza a dichos derechos, corresponde al Estado adoptar las medidas necesarias para restablecer su pleno ejercicio.

4. El proceso de cumplimiento constituye un mecanismo destinado a garantizar la efectividad del ordenamiento jurídico frente a la inacción de las autoridades públicas. En ese sentido, cuando una norma o acto administrativo impone a la Administración la realización de una determinada prestación, el órgano jurisdiccional no puede denegar la tutela solicitada alegando que su ejecución implica erogaciones económicas para el Estado. Ello se debe a que la obligación de destinar recursos para la realización de políticas, programas o prestaciones públicas deriva precisamente del mandato legal u acto administrativo cuya ejecución se exige. En consecuencia, cuando una pretensión se orienta a asegurar el contenido esencial de un derecho de esta naturaleza, no puede desestimarse su protección alegando únicamente limitaciones presupuestarias.

S.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

DOMÍNGUEZ HARO

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el presente voto singular, pues considero que la demanda debe estimarse, por lo siguiente:

Delimitación del petitorio

1. La demanda tiene por objeto que se ordene el cumplimiento de la Resolución Directoral UGEL Casma 800, de fecha 6 de julio de 2016, y se proceda a realizar el cálculo y el pago de la Bonificación Especial por Preparación de Clases y Evaluación sobre la base del 30 % de la remuneración total; y de la Bonificación Especial por Desempeño de Cargo sobre la base del 5 %, con retroactividad del 1 de mayo de 1990 hasta enero de 2013; más los intereses legales.

Requisito especial de la demanda

2. Con el documento de fecha cierta que obra en autos³² se acredita que la recurrente ha cumplido con el requisito especial de la demanda de cumplimiento previsto en el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

Remuneración total permanente y remuneración total

3. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.

4. Por otro lado, resulta esclarecedor para el caso que nos atañe dilucidar los conceptos de remuneración total permanente y remuneración total. Ambos conceptos fueron definidos en el artículo 8 del Decreto Supremo 051-91-PCM de la siguiente manera:

1. Remuneración Total Permanente. - Aquella cuya percepción es regular en su monto, permanente en el tiempo y se otorga con carácter general para todos los funcionarios, directivos y servidores de la Administración Pública; y está constituida por la Remuneración Principal, Bonificación Personal, Bonificación Familiar, Remuneración Transitoria para Homologación y la Bonificación por Refrigerio y Movilidad.

2. Remuneración Total. - Es aquella que está constituida por la Remuneración Total Permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por Ley expresa, los mismos que se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o condiciones distintas al común.

5. Respecto a las referidas definiciones no existe controversia. Entendiéndose, por un lado, como remuneración total permanente a aquella que está compuesta por conceptos remunerativos constantes en el tiempo y de otorgamiento general, excluyéndose, por tanto, a los conceptos que se perciben de forma adicional o excepcional. Por otro lado, la remuneración total comprende a la remuneración total permanente y los demás conceptos adicionales otorgados por ley, tornándose así, para fines de cálculo, más beneficiosa.

Recuento histórico

6. Con el fin de dilucidar la controversia suscitada en el presente caso, se debe realizar un recuento histórico de la normativa que otorga las bonificaciones por distintos conceptos a los profesores.

1. El 15 de diciembre de 1984 se publicó la Ley 24029, Ley del Profesorado, la cual prescribía en su artículo 48, lo siguiente:

Artículo 48.- El profesor que presta servicios en zonas de frontera, selva, medio rural, lugares inhóspitos o de altura excepcional, expresamente señalados por Resolución Ministerial, percibe la bonificación correspondiente.

2. Con fecha 20 de mayo de 1990, se publicó la Ley 25212, que modificó varios artículos de la Ley 24029, entre ellos el artículo 48, el cual quedó redactado de la siguiente forma:

Artículo 48.- El profesor tiene derecho a percibir una bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de su remuneración total.

El Personal Directivo y Jerárquico, así como el Personal Docente de la Administración de Educación, así como el Personal Docente de Educación Superior incluidos en la presente Ley, perciben, además, una bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión equivalente al 5% de su remuneración total.

El profesor que presta servicios en: zona de frontera, Selva, zona rural, altura excepcional, zona de menor desarrollo relativo y emergencia tiene derecho a percibir una bonificación por zona diferenciada del 10% de su remuneración permanente por cada uno de los conceptos señalados hasta un máximo de tres. (El resaltado es nuestro)

Como podemos apreciar esta modificatoria extiende, a la generalidad de profesores (ya no sólo a los de zonas de frontera, selva, medio rural, lugares inhóspitos o de altura excepcional), el pago por concepto de bonificación establecido en el primigenio artículo 48 de la Ley 24029 y determina con base en que remuneración se calcularán las bonificaciones otorgadas, según sea el caso. Así, lo resaltado en el texto transcrito denota la claridad de la modificación del referido artículo 48.

3. Con fecha 6 de marzo de 1991, se publicó el Decreto Supremo 051-91-PCM, que “establecen en forma transitoria las normas reglamentarias orientadas a determinar los niveles remunerativos de los funcionarios, directivos, servidores y pensionistas del Estado en el marco del Proceso de Homologación, Carrera Pública y Sistema Único de Remuneraciones y Bonificaciones”, en cuyo artículo 10 establece:

Artículo 10.- Precisase que lo dispuesto en el Artículo 48 de la Ley del Profesorado Nº 24029 modificada por Ley Nº 25212, se aplica sobre la Remuneración Total Permanente establecida en el presente Decreto Supremo.” (El resaltado es nuestro)

El artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM precisó que las bonificaciones otorgadas por el artículo 48 de la Ley 24029 se calculan sobre la remuneración total permanente; a diferencia de lo que establecía, claramente, el mismo artículo 48, el cual establecía que la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión se calculaban sobre la remuneración total y la bonificación por zona diferenciada se calculaba sobre la remuneración permanente.

4. Con fecha 25 de noviembre del 2012, se publica la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial, en cuya décima sexta disposición complementaria, transitoria y final deroga la Ley 24029, Ley del Profesorado. En ese sentido, cualquier pedido que se haga con el objetivo de reclamar el pago de las mencionadas bonificaciones, solo comprenderá el periodo comprendido entre los años 1991 al 2012.

5. Finalmente, se publica la Ley 31495, el 16 de junio de 2022, la cual establece en su artículo 1 que:

“La presente ley tiene por objeto reconocer el derecho de los docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada.” (El resaltado es nuestro)

Según esta ley, el cálculo de las bonificaciones deberá realizarse – tal como estuvo establecido en la Ley 24029– tomando como base la remuneración total.

Sobre la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC

7. En la Resolución de Sala Plena, de fecha 14 de junio de 2011, que tiene carácter de precedente administrativo de observancia obligatoria, el Tribunal del Servicio Civil señaló que:

“Establecida la existencia de normas estatales vigentes y simultáneamente aplicables ante un mismo supuesto de hecho, pero con contenidos divergentes, es necesario recurrir a los tres criterios que la teoría general del derecho plantea sobre la determinación de la norma aplicable: la jerarquía, la especialidad y la temporalidad; cuya aplicación ha sido resumida por Neves Mujica del siguiente modo: “si las normas divergentes tienen rango distinto, debe preferirse la superior sobre la inferior; si su rango es el mismo, la escogida debe ser la de alcance especial sobre la general; pero si tienen igual ámbito, ambas especiales o generales, debe preferirse la posterior sobre la anterior”³³.

En atención al caso que nos concierne, por cuanto el Decreto Supremo N° 051-91-PCM tiene la misma jerarquía normativa que el Decreto Legislativo N° 276 y que la Ley N° 24029, resulta pertinente la aplicación del principio de especialidad, entendido como “la preferencia aplicativa de la norma reguladora de una especie de cierto género sobre la norma reguladora de tal género en su totalidad”³⁴.

Con relación a ello, cabe recordar que el principio de especialidad nos refiere la “aplicación de la norma general, a menos que en el supuesto de la vida real, se dé las circunstancias más específicas y en parte divergentes del supuesto de hecho de la norma especial, en cuyo caso se aplicará esta última”³⁵. Es decir, este principio resultará debidamente aplicable cuando la norma especial sea la que mejor se adapte al supuesto de hecho planteado.

En atención a lo expuesto, debe darse preferencia a las normas contenidas en el Artículo 54° del Decreto Legislativo N° 276, en los artículos 144° y 145° del Reglamento del Decreto Legislativo N° 276, en los artículos 51° y 52° de la Ley N° 24029, y en los artículos 219° y 220° del Reglamento de la N° 24029, por cuanto todas estas normas prevén consecuencias jurídicas que se adaptan mejor al supuesto de hecho representado por todos los servidores y funcionarios que han adquirido el derecho de acceder a los beneficios económicos enumerados en el fundamento de la presente resolución”. (Resaltado nuestro).

8. Tal como se advierte, el Tribunal del Servicio Civil expresó que, como existen normas vigentes, simultáneamente aplicables y con el mismo rango, ante un mismo supuesto de hecho, pero con contenidos distintos, es de aplicación el principio de especialidad, es decir, se aplicará la norma especial (entre los cuales se encuentran los artículos 51 y 52 de la Ley 24029) cuando esta se adapte mejor al supuesto de hecho planteado. En ese sentido, se dio preferencia, en lo referido específicamente a los profesores, a las normas contenidas en los artículos 51 y 52 de la Ley 24029, por cuanto prevén consecuencias jurídicas que se adaptan mejor al supuesto de hecho, a diferencia de la generalidad de servidores y funcionarios.

9. Sin embargo, no hay mención alguna al artículo 48 de la Ley 24029; por lo que, este artículo no fue objeto de análisis por parte de la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, es decir, no se realizó análisis alguno referido a las bonificaciones establecidas en el mencionado artículo 48, pues su finalidad no era analizar este, sino otros artículos, dentro de los cuales se encontraban los artículos 51 y 52 de la Ley 24029. Por tanto, no se puede establecer que nos encontramos frente a un mandato que se encuentra sujeto a una controversia sustentada en la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, la cual, si bien es cierto enumera, enunciativamente, algunas bonificaciones y pagos que se han de calcular sobre la base de la remuneración total, no significa, a contrario sensu, que todas las demás bonificaciones no se vayan a calcular de esta manera, pues, al estar frente a un listado enunciativo, las demás bonificaciones, como las contenidas en el artículo 48 de la Ley 24029, deberán ser objeto de un análisis específico para determinar si se calculan sobre la base de la remuneración total permanente o sobre la remuneración total. En ese mismo sentido, el Informe Legal 326-2012-SERVIR/GG-OAJ, al momento de determinar los alcances de la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, expresó:

2.2. En el fundamento 21 del precedente de observancia obligatoria del Tribunal del Servicio Civil, establecido mediante Resolución de Sala Plena Nº 001-2011-SERVIR/TSC, se señalan los beneficios en los que no es aplicable la remuneración total permanente.

Sin embargo, cabe destacar que dicho precedente, al no hacer referencia de manera expresa a la bonificación por preparación de clases, resultaría inaplicable a este tipo de beneficio.

(…)

Sin perjuicio de lo expresado, cabe anotar que el Tribunal del Servicio Civil, mediante diversas resoluciones (disponibles en: www.servir.gob.pe), ha establecido que el cálculo de la bonificación por preparación de clases se realiza en base a la remuneración total del servidor; no obstante, dichos pronunciamientos no tienen la calidad de precedente administrativo vinculante. Siendo así, lo resuelto por el Tribunal del Servicio Civil tiene valor para los casos concretos en que dichas resoluciones hayan recaído.

(…)

III. Conclusiones

3.1. El Tribunal del Servicio Civil, estableció mediante precedente administrativo de observancia obligatoria, los beneficios que tenían que ser calculados en función a la remuneración total, entre los cuales no se encuentra la bonificación mensual por preparación de clases, por lo que no podría aplicarse a este último lo señalado en el referido precedente vinculante.

(…)

(Resaltado nuestro)

10. En consecuencia, el precedente de observancia obligatoria del Tribunal del Servicio Civil, establecido mediante Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, no puede ser aplicado a las bonificaciones establecidas en el artículo 48 de la Ley 24029, pues este artículo no fue objeto de análisis por parte de dicha Resolución, la cual, en su fundamento 11 (Establecimiento de la controversia), delimita que “se vislumbra una divergencia normativa entre lo dispuesto por el artículo 9° del Decreto Supremo N° 051-91-PCM, que coloca a la remuneración total permanente como base de cálculo para las bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos percibidos por los servidores y funcionarios públicos, y lo previsto en el artículo 54° del Decreto Legislativo N° 276, de los artículos 144° y 145° de su Reglamento, y de los artículos 51° y 52° de la Ley 24029, que tienen en común la aplicación de la remuneración mensual total (…)”. (Resaltado nuestro).

Sobre el artículo 48 de la Ley 24029 y la precisión dispuesta en el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM

11. En este punto, conviene citar nuevamente el artículo 48 de la Ley 24029; Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, el cual quedó redactado de la siguiente manera:

Artículo 48.- El profesor tiene derecho a percibir una bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de su remuneración total.

El Personal Directivo y Jerárquico, así como el Personal Docente de la Administración de Educación, así como el Personal Docente de Educación Superior incluidos en la presente Ley, perciben, además, una bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión equivalente al 5% de su remuneración total.

El profesor que presta servicios en: zona de frontera, Selva, zona rural, altura excepcional, zona de menor desarrollo relativo y emergencia tiene derecho a percibir una bonificación por zona diferenciada del 10% de su remuneración permanente por cada uno de los conceptos señalados hasta un máximo de tres. (El resaltado es nuestro)

Como se observa, el citado artículo 48 disponía, claramente, que la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión se calculaban sobre la remuneración total, a diferencia de la bonificación por zona diferenciada que se calculaba sobre la remuneración permanente.

12. Con posterioridad, el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM, “Establecen en forma transitoria las normas reglamentarias orientadas a determinar los niveles remunerativos de los funcionarios, directivos, servidores y pensionistas del Estado en el marco del Proceso de Homologación, Carrera Pública y Sistema Único de Remuneraciones y Bonificaciones”, disponía:

Artículo 10.- Precisase que lo dispuesto en el Artículo 48 de la Ley del Profesorado Nº 24029 modificada por Ley Nº 25212, se aplica sobre la Remuneración Total Permanente establecida en el presente Decreto Supremo.” (El resaltado es nuestro)

Con dicha precisión, la remuneración total permanente se mantiene para el cálculo de la bonificación por zona diferenciada; pero se extiende para el cálculo de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión.

13. El tercer párrafo del considerando del Decreto Supremo 051-91-PCM expresaba que dicho decreto se emitía de conformidad con el artículo 211, inciso 20, de la Constitución Política de 1979, el cual establecía como una de las atribuciones y obligaciones del Presidente de la República “[a]dministrar la hacienda pública; negociar los empréstitos; y dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera, cuando así lo requiera el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso”. (El resaltado es nuestro). Asimismo, el artículo 3 de la Ley 25397, Ley de Control Parlamentario sobre los actos normativos del Presidente de la República, estableció que “[l]as medidas extraordinarias a que se refiere el inciso 20) del artículo 211º y el artículo 132º de la Constitución Política, se dictan a través de disposiciones denominadas "Decretos Supremos Extraordinarios"” (El resaltado es nuestro). De la misma manera, el artículo 5 de la misma Ley 25397 establecía que “[l]os Decretos Supremos Extraordinarios se fundamentan en la urgencia de normar situaciones extraordinarias e imprevisibles cuyos efectos o el riesgo inminente que se extiendan constituye un peligro para la economía nacional o las finanzas públicas, circunstancias que deben quedar expresadas en los considerandos del decreto”.

14. Como se advierte, la emisión de un Decreto Supremo Extraordinario se sustentaba en la urgencia de afrontar situaciones extraordinarias e imprevisibles que comprometan seriamente la economía y finanzas del país; pues, justamente, allí reside su naturaleza de extraordinario. En tal sentido, un Decreto Supremo Extraordinario no tiene por objeto precisar otras leyes, como lo ha realizado el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM, cuyo tenor expresa: “Precisase que lo dispuesto en el Artículo 48 de la Ley del Profesorado N° 24029, modificada por Ley N° 25212, se aplica sobre la Remuneración Total Permanente establecida en el presente Decreto Supremo” (El resaltado es nuestro).

15. Según el Diccionario de la Real Academia Española, precisar se define como: “Fijar o determinar de modo preciso”. Es decir, se precisa algo impreciso. Así, el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM pretendió precisar el tipo de remuneración que debía tomarse en cuenta para el cálculo de las bonificaciones otorgadas por el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, como si este artículo no fuera lo suficientemente claro al determinar que la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión se calculaban sobre la remuneración total y la bonificación por zona diferenciada se calculaba sobre la remuneración permanente.

16. En este orden de ideas, el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM precisaba la remuneración a tomar en cuenta para el cálculo de las bonificaciones establecidas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, cuestión que no era imprecisa; por el contrario, era suficientemente clara y no generaba duda alguna, tal como se ha expresado supra. De la misma forma, el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM, al constituir un Decreto Supremo Extraordinario, no se dirigió a normar una situación extraordinaria o imprevisible que atente contra la economía o finanzas del país; sino, se destinó a precisar o esclarecer una situación ordinaria sumamente clara, lo cual no forma parte de su objeto; por lo que, el referido artículo 10 no puede generar controversia alguna.

17. Por lo expuesto, la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión se calcula sobre la remuneración total, a diferencia de la bonificación por zona diferenciada que se calcula sobre la remuneración permanente. Esto es así, debido al siempre claro artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado; modificada por Ley 25212.

Análisis del caso en concreto

18. La Resolución Directoral UGEL Casma 000800, de fecha 6 de julio de 2016³⁶, cuyo cumplimiento se solicita, establece lo siguiente en su parte resolutiva:

“Artículo 1.- Otorgar el beneficio de la Bonificación por preparación de clases y elaboración de documentos de gestión del 30% y 5% en base a la remuneración TOTAL o íntegra mensual establecida en el artículo 48° de la Ley 24029 modificado por la Ley N° 25212, beneficios que serán calculados en base a la Remuneración total o íntegra del personal docente beneficiario inmerso en los anexos que forman parte de la presente resolución.

Artículo 2.- Declarar procedente el reconocimiento y pago de devengados por Bonificación de preparación de clases y documentos de gestión del 30% y 5% en base a la remuneración TOTAL o íntegra mensual establecida en el artículo 48 de la Ley 24029 modificado por la Ley N° 25212, con retroactividad al veinte de mayo de mil nove cientos noventa, previa liquidación; […]”

19. Como se advierte, la resolución cuyo cumplimiento se solicita contiene un mandato vigente, cierto y claro; por lo que, corresponde estimar la presente demanda. Asimismo, corresponde que la emplazada asuma los costos del proceso conforme a lo previsto en el artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional, los mismos que deberán ser liquidados en la etapa de ejecución de la presente sentencia.

Por los fundamentos antes mencionados, mi voto es:

1. Declarar FUNDADA la demanda de cumplimiento. Y, en tal sentido, ordenar el cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución Directoral UGEL Casma 800, de fecha 6 de julio de 2016.

2. Condenar a la emplazada al pago de los costos del proceso.

S.

DOMÍNGUEZ HARO

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

MORALES SARAVIA

Con el debido respeto por la posición de mis colegas magistrados, no comparto lo expuesto y resuelto en la ponencia. Mis razones son las siguientes:

1. La demanda tiene por objeto que se ordene el cumplimiento de la Resolución Directoral UGEL Casma 800, de fecha 6 de julio de 2016, y se proceda a realizar el cálculo y el pago de la Bonificación Especial por Preparación de Clases y Evaluación sobre la base del 30 % de la remuneración total; y de la Bonificación Especial por Desempeño de Cargo sobre la base del 5 %, con retroactividad del 1 de mayo de 1990 hasta enero de 2013; más los intereses legales.

2. La ponencia, en relación a la Ley 31495, señala en su fundamento 20 como criterio que los procesos de cumplimiento en curso que tengan similares pretensiones deben ser determinados por la autoridad administrativa correspondiente, la que debe ratificar o no el mandato, conforme a la nueva Ley 31495.

3. Al respecto, considero que la invocación al artículo 4 de la referida Ley, mencionada en el fundamento 9, 11 y 20 de la ponencia, no es pertinente, debido a que dispone el ámbito de aplicación relacionado a los procesos judiciales y en ningún extremo prevé o establece que la administración deba ratificarse.

4. Así, advierto que la expresión “pretensión” que se regula en el referido artículo 4 de la Ley está dirigida a “procesos judiciales en trámite” distintos al proceso de cumplimiento según el artículo 65 in fine del Código Procesal Constitucional en tanto este proceso constitucional no tiene por objeto el reconocimiento o pago de devengados ni de obligaciones que deben determinarse en órgano jurisdiccional especializado o estación probatoria distinta a los juzgados especializados en lo constitucional.

5. Por otro lado, corresponde enfatizar que este tipo de pretensión, esto es, el cumplimiento de una resolución administrativa que reconoce el pago de una bonificación del sector educativo calculado sobre la remuneración total o íntegra o el pago de devengados o de reintegros, ha sido materia de controversia en procesos ordinarios. Este tipo de controversia refleja la problemática relacionada con la base remunerativa a emplear para las bonificaciones otorgadas, sumado a que a la fecha en que se expidieron las resoluciones administrativas que se pretende su cumplimiento son anteriores a la fecha de publicación de la Ley 31495.

6. En el presente caso, se observa que la Resolución Directoral UGEL Casma 800, de fecha 6 de julio de 2016, cuyo cumplimiento solicita la parte demandante, dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 1°.- OTORGAR el beneficio de la bonificación por preparación de clases y elaboración de documentos de gestión del 30% y 5%, en base a la remuneración total o íntegra mensual establecido en el artículo 48 de la Ley 24029, modificado por la Ley 25212; beneficios que serán calculados en base a la remuneración total o íntegra del personal docente beneficiario inmerso en los anexos que forman parte de la presente resolución.

ARTÍCULO 2°.- Declarar procedente el reconocimiento y pago de devengados por bonificación de preparación de clases y documentos de gestión del 30% y 5%, en base a la remuneración TOTAL o íntegra mensual establecida en el artículo 48 de la Ley 24029, modificado por la Ley 25212, con retroactividad al 20 de mayo de 1990, previa liquidación (…)”.

7. El artículo 65 in fine del Código Procesal Constitucional prescribe que no es objeto del proceso de cumplimiento el acto administrativo que contenga el reconocimiento o pago de devengados ni de obligaciones que deben determinarse en órgano jurisdiccional especializado o estación probatoria distinta a los juzgados especializados en lo constitucional.

8. Asimismo, el artículo 66, inciso 4 del mismo Código establece que cuando el mandato, no obstante ser imperativo, sea contrario a la ley o a la Constitución, el juez debe así declararlo, y en consecuencia, desestimar la demanda.

9. En ese sentido, en primer lugar, la pretensión no puede ser atendida en esta sede constitucional porque la resolución directoral no establece un monto determinado pasible de ser analizado.

10. En segundo lugar, la resolución cuyo cumplimiento se exige fue emitida en contravención de lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM -vigente al momento de la emisión de la resolución administrativa-, pues para todo cálculo de bonificaciones debía usarse la remuneración total permanente, salvo para las excepciones establecidas en dicho artículo y para los supuestos señalados en la referida Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC. Por lo tanto, corresponde declarar improcedente la demanda.

11. Sin perjuicio de lo expuesto, es pertinente recordar que la Ley 31495 fue publicada en el diario oficial El Peruano el día 16 de junio de 2022, surtiendo efectos el 17 de junio de 2022, por lo tanto, no es aplicable al caso concreto, dado que la resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige data del 6 de julio de 2016.

Por todo lo expuesto, mi voto es por declarar IMPROCEDENTE la demanda de cumplimiento.

S.

MORALES SARAVIA