Sala Segunda. Sentencia 1955/2025
EXP. N.º 03193-2024-PC/TC
AREQUIPA
GWYNETH AMÉRICA BARRERA ZÚÑIGA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 12 días del mes de diciembre de 2025, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Domínguez Haro y Ochoa Cardich, con la participación del magistrado Hernández Chávez, convocado para dirimir la discordia suscitada en autos, ha emitido la presente sentencia, el magistrado Gutiérrez Ticse emitió voto singular, el cual se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Gwyneth América Barrera Zúñiga contra la resolución de fojas 145, de fecha 1 de julio de 2024, expedida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Arequipa, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

La demandante, con fecha 2 de agosto de 2023, interpuso demanda de cumplimiento contra la Municipalidad Provincial de Arequipa, con el objeto de que se cumpla con ejecutar la Resolución 001733-2023-SERVIR/TSC- SEGUNDA SALA, de fecha 14 de julio de 2023, y que la demandada proceda a declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la carta de s/n de fecha 16 de diciembre de 2022, emitida por la Subgerencia de Recursos Humanos, que fue notificada el 27 de diciembre de 2022; y que también se ordene su reposición en el cargo de abogada de la Procuraduría Pública de la Municipalidad Provincial de Arequipa1.

El Segundo Juzgado Constitucional de Arequipa, mediante Resolución 1, de fecha 3 de agosto de 2023, admitió a trámite la demanda2.

El procurador público a cargo de los asuntos judiciales de la Municipalidad Provincial de Arequipa contestó la demanda solicitando que se la declare improcedente. Sostiene que el proceso de cumplimiento solo procede si se verifica un mandato vigente, claro, obligatorio, incondicional y no sujeto a controversia compleja. En el presente caso, la resolución administrativa no contiene un mandato claro y directo de reposición de la actora en el cargo que desempeñaba, sino que solamente ordena retrotraer el procedimiento al momento previo a la emisión de la carta s/n, del 16 de diciembre de 2022, lo que implica que aún se debe continuar con el trámite administrativo correspondiente3.

El a quo, mediante Resolución 4, de fecha 6 de noviembre de 2023, declaró fundada la demanda y ordena reponer a la actora en el cargo de abogada en la Procuraduría Pública del municipio demandado, por considerar que al declararse la nulidad del cese laboral y aplicarse el efecto retroactivo previsto en la Ley 27444, el vínculo laboral se mantiene vigente, ya que no existió una causa legal para la terminación del contrato de trabajo, el cual era de duración indeterminada en aplicación de las normas contenidas en la Ley 31131. Añade que se ha verificado que el mandato cumple con todos los requisitos establecidos en el precedente del Expediente 0168-2005-PC/TC y el artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional4.

La sala superior revisora revocó la apelada en el extremo que declaraba fundada la demanda y ordenaba la reposición de la actora, y reformándola declara fundada la demanda sin que proceda la reposición en el cargo que estuvo ocupando; dispone únicamente que la municipalidad demandada cumpla con emitir un nuevo acto administrativo en el plazo de diez días, teniendo en cuenta lo señalado en la Resolución 1733-2023- SERVIR/TSC- Segunda Sala, de fecha 14 de julio de 2023, bajo apercibimiento de incurrir en responsabilidad administrativa. Concluye que la resolución de Servir no reconoce expresamente el derecho de la actora a su reposición laboral, sino que solo ordena retrotraer el procedimiento, por lo que no podría disponerse la reposición, máxime si dicho extremo está sujeto a controversia compleja, al haber operado el vencimiento del plazo consignado en el contrato de trabajo CAS5.

La parte demandante interpone recurso de agravio constitucional contra lo resuelto por el ad quem. Refiere que la resolución de Servir no dispuso solamente que la demandada expida un nuevo acto administrativo como se pretende con la sentencia de vista, sino que declaró la nulidad de la carta que le comunicó su cese y ordenó retrotraer el procedimiento al momento previo de su emisión, con lo cual subsistiría entre las partes una relación laboral bajo un contrato CAS de naturaleza indeterminada, por lo que el juez deberá ordenar su reincorporación6.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

  1. El objeto de la demanda es que se cumpla la Resolución 001733-2023-SERVIR/TSC- SEGUNDA SALA, de fecha 14 de julio de 2023; que, en consecuencia, la demandada declare la nulidad del acto administrativo contenido en la carta s/n, de fecha 16 de diciembre de 2022, y que, además, se ordene su reposición como abogada de la Procuraduría Pública de la Municipalidad Provincial de Arequipa.

Cuestión previa

  1. En el caso de autos, la Sala Superior declaró fundada la demanda respecto a que el municipio demandado declare la nulidad de la carta s/n, de fecha 16 de diciembre de 2022 y dispuso que se emita un nuevo acto administrativo. Asimismo, declaró improcedente el extremo referido a la reposición de la demandante en el cargo que estuvo ocupando.

  2. La actora en su RAC cuestiona la sentencia de vista en el extremo que denegó su pedido de reposición laboral como abogada de la Procuraduría Pública del municipio demandado. En tal sentido, esta Sala del Tribunal Constitucional efectuará pronunciamiento respecto al extremo denegado.

Requisito especial de la demanda

  1. Con el documento que obra en autos7 la parte demandante ha acreditado haber cumplido con el requisito especial de procedencia de la demanda de cumplimiento establecido en el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

Análisis de la controversia

  1. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.

  2. En la sentencia emitida en el Expediente 04745-2022-PC/TC, este Tribunal ha emitido precedente esclareciendo la aplicación conjunta de las reglas establecidas en el artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional y en el precedente Maximiliano Villanueva Valverde, bajo los siguientes términos:

  1. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que en todo proceso de cumplimiento se debe contar con un mandato vigente.

  2. Como segunda regla sustancial establecida en el precedente vinculante aludido en la Sentencia 00168-2005-PC/TC, se precisa que el mandato debe ser cierto y claro. En caso de presentarse una disyuntiva en aplicación de dicha regla, conforme al inciso 1 del artículo 66 del NCPCo, el juez procederá de la siguiente forma:

  1. Para realizar la interpretación de una norma legal, el juez utiliza los métodos clásicos de interpretación jurídica; su resultado deberá respetar lo que establecen las leyes de la materia y la propia Constitución Política.

  2. En aquellos casos en que la labor interpretativa sea respecto de un acto administrativo firme, el juez constitucional deberá respetar los principios generales del derecho administrativo, la jurisprudencia de los órganos administrativos correspondientes, así como la del Tribunal Constitucional.

  1. En la aplicación de la regla sustancial de que el mandato esté sujeto a controversia compleja o a interpretaciones dispares, conforme al inciso 2 del artículo 66 del NCPCo, el juez constitucional, previo esclarecimiento de la controversia, podrá entrar a resolver el fondo del asunto, para lo cual, deberá observar las siguientes reglas:

  1. Se aplicará una mínima actividad interpretativa para superar la controversia, atendiendo a los métodos clásicos de interpretación jurídica, y aplicando los criterios de especialidad, cronológico y jerárquico.

  2. Por otro lado, de ser necesario, el juez aplica una mínima actividad probatoria que, sin comprometer la finalidad urgente y perentoria del proceso de cumplimiento, permita confirmar la veracidad del mandato. d) Otra regla sustancial exige que el mandato sea obligatorio e incuestionable, para lo cual, conforme al inciso 3 del artículo 66 del NCPCo, el juez constitucional podrá conocer el fondo del asunto y esclarecer dicho aspecto.

  1. Cuando el mandato, pese a cumplir con las reglas sustanciales indicadas en el precedente vinculante Maximiliano Villanueva Valverde y haber superado alguno de los supuestos establecidos en el NCPCo, sea contrario a la ley o a la Constitución Política, el juez constitucional debe así declararlo y, en consecuencia, desestimar la demanda, conforme a lo indicado en el inciso 4 del artículo 66 del NCPCo.

  1. En el caso concreto, la Resolución 001733-2023-SERVIR/TSC- SEGUNDA SALA, de fecha 14 de julio de 20238, resolvió:

PRIMERO.- Declarar la NULIDAD del acto administrativo contenido en la Carta s/n, del 16 de diciembre de 2022, emitida por la Sub Gerencia de Recursos Humanos de la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE AREQUIPA; al transgredir el deber de motivación y el principio de legalidad.

SEGUNDO.- Disponer que se retrotraiga el procedimiento al momento previo a la emisión de la Carta s/n, del 16 de diciembre de 2022, debiendo la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE AREQUIPA tener en consideración lo señalado en la presente resolución.

TERCERO.- Notificar la presente resolución a la señora GWYNETH AMERICA BARRERA ZUNIGA y a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE AREQUIPA, para su cumplimiento y fines.

CUARTO.- Devolver el expediente a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE AREQUIPA, debiendo la Entidad considerar lo señalado en el artículo 11o del Texto Único Ordenado de la Ley No 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.

  1. La citada resolución de Servir reza como sigue:

36. Sin embargo, de la lectura de la Carta s/n del 16 de diciembre de 2022, no se aprecia que la Entidad haya motivado en cuál de las causales antes mencionadas se sustentaría su decisión de extinguir el vínculo laboral de la impugnante, vulnerando así el deber de motivación de los actos administrativos y el principio de legalidad.

37. Del mismo modo, en el presente caso se advierte que el contrato administrativo de servicios suscrito con la impugnante se habría realizado en el marco de lo dispuesto en la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia 034-2021, por lo que corresponderá la aplicación de lo previsto en la Sexagésima Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 31368, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2023, en la medida que el contrato haya estado vigente al 6 de diciembre de 2022 y se haya contado con financiamiento anual en el PIA 2023. En otras palabras, para disponer la conclusión del contrato administrativo de servicios vigente a| 6 de diciembre de 2022, la Entidad debió acreditar que la plaza que ocupaba la impugnante no cumplía labores permanentes y además que no contaba con financiamiento en el PIA 2023.

38. En ese sentido, debe tenerse presente que de conformidad con lo establecido en el numeral 6.1 del artículo 6° del TUO de la Ley 27444, la motivación debe ser expresa y debe comprender la exposición de los hechos y las razones jurídicas que justifican el acto adoptado.

39. Siendo así, correspondía que la Entidad emita una decisión debidamente motivada y acorde al principio de legalidad, señalando de forma precisa la causal de extinción del contrato administrativo de servicios de la impugnante de conformidad con el Decreto Legislativo 1057 y la Sexagésima Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 31368, Ley del Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2023.

40. En consecuencia, corresponde declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la Carta s/n del 16 de diciembre de 2022, por encontrarse inmerso en la causal de nulidad prevista en los numerales 1 y 2 del artículo 10 del TUO de la Ley 27444, en concordancia con el numeral 6.1 del artículo 6 del mismo.

41. En atención a ello, deberá retrotraerse el procedimiento hasta el momento previo a la emisión de la Carta s/n del 16 de diciembre de 2022, a fin de que la Entidad cumpla con emitir una decisión motivada y en el marco del principio de legalidad

  1. En consecuencia, se advierte que la Resolución 001733-2023-SERVIR/TSC declara la nulidad del acto administrativo contenido en la carta s/n, de fecha 16 de diciembre de 2022 por haber transgredido el deber de motivación y el principio de legalidad, y, a su vez, dispone que se retrotraiga el procedimiento al momento previo a la emisión de la referida carta. Por ello, al haberse declarado la nulidad de la carta que dispuso el cese de la actora, el vínculo contractual que mantenían la partes hasta antes de su emisión debe subsistir en los mismos términos hasta que la demandada emita una nueva carta conforme a lo expresado en los fundamentos 36-39 de la resolución de Servir, y la emplazada debe pronunciarse respecto a la situación laboral de la demandante.

  2. Por tanto, la presente demanda debe declararse fundada en el extremo referido a la reposición de la parte recurrente en el cargo que venía desempeñando como abogada de la Procuraduría Pública conforme a lo expuesto supra.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar FUNDADA la demanda en el extremo referido a que se proceda a la reposición de la demandante en cumplimiento de lo ordenado en la Resolución 001733-2023-SERVIR/TSC y que se mantenga el vínculo contractual laboral existente entre la Municipalidad Provincial de Arequipa y doña Gwyneth América Barrera Zúñiga hasta que se emita una nueva carta resolviendo su situación laboral, conforme a lo dispuesto en la Resolución 001733-2023-SERVIR/TSC.

Publíquese y notifíquese.

SS.

DOMÍNGUEZ HARO

OCHOA CARDICH

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

VOTO DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ CHÁVEZ

Habiendo sido llamado a dirimir la presente discordia, me adhiero al sentido de la ponencia. Sin perjuicio de ello, considero relevante exponer las siguientes consideraciones:

  1. La recurrente solicita que se dé el cumplimiento de la Resolución 001733-2023-SERVIR/TSC-SEGUNDA SALA, de fecha 14 de julio del 2023, y que la demandada proceda a declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la carta de fecha 16 de diciembre del 2022, y que como consecuencia se ordene su reposición en el cargo de abogada de la Procuraduría Pública de la Municipalidad Provincial de Arequipa.

  2. Se advierte de la Resolución cuyo cumplimiento se exige que se declaró la nulidad del acto administrativo contenido en la carta de fecha 16 de diciembre del 2022 por vulnerar el deber de motivación y el principio de legalidad, a su vez que dispuso la retrotracción del procedimiento al momento previo al vicio.

  3. En ese sentido, el cese de la actora quedó sin efecto válidamente, debiéndose conservar el vínculo contractual que mantenían las partes desde el momento anterior a la vulneración, hasta que la demandada emita un nuevo pronunciamiento continuando con el procedimiento, en donde resuelva finalmente la situación jurídica de la recurrente.

  4. Lo anterior es plenamente válido en tanto se tiene acreditado de autos que la recurrente tenía condición de CAS, conforme a la boleta de pago de diciembre del 2022 (9), ello producto de haber quedado seleccionada para la plaza mediante Concurso Público de Méritos del Proceso CAS 001-2021-MPA, como se advierte del acta de resultados de dicho proceso emitido por la Municipalidad Provincial de Arequipa (10).

En ese sentido, mi voto es por declarar FUNDADA la demanda en el extremo referido a que se proceda a la reposición de la demandante en cumplimiento de lo ordenado en la Resolución 001733-2023-SERVIR/TSC y que se mantenga el vínculo contractual laboral existente entre la Municipalidad Provincial de Arequipa y doña Gwyneth América Barrera Zúñiga hasta que se emita una nueva carta resolviendo su situación laboral, conforme a lo dispuesto en la Resolución 001733-2023-SERVIR/TSC.

S.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

GUTIÉRREZ TICSE

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el presente voto singular, por los siguientes fundamentos que paso a exponer:

  1. El presente caso, la parte recurrente interpone una demanda de cumplimiento con el objeto de que (i) se cumpla la Resolución 001733-2023-SERVIR/TSC- SEGUNDA SALA, de fecha 14 de julio de 2023; que, en consecuencia, la demandada declare la nulidad del acto administrativo contenido en la carta s/n, de fecha 16 de diciembre de 2022, y que, además, se ordene su reposición como abogada de la Procuraduría Pública de la Municipalidad Provincial de Arequipa.

  2. En el caso concreto, en la Resolución 001733-2023-SERVIR/TSC- SEGUNDA SALA se resolvió:

PRIMERO.- Declarar la NULIDAD del acto administrativo contenido en la Carta s/n, del 16 de diciembre de 2022, emitida por la Sub Gerencia de Recursos Humanos de la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE AREQUIPA; al transgredir el deber de motivación y el principio de legalidad.

SEGUNDO.- Disponer que se retrotraiga el procedimiento al momento previo a la emisión de la Carta s/n, del 16 de diciembre de 2022, debiendo la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE AREQUIPA tener en consideración lo señalado en la presente resolución.

TERCERO.- Notificar la presente resolución a la señora GWYNETH AMERICA BARRERA ZUNIGA y a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE AREQUIPA, para su cumplimiento y fines.

CUARTO.- Devolver el expediente a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE AREQUIPA, debiendo la Entidad considerar lo señalado en el artículo 11o del Texto Único Ordenado de la Ley No 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.

  1. En dicho orden de ideas, conforme a lo dispuesto en el fundamento 116 de la sentencia emitida en el Expediente 00013-2021-PI/TC, para la reposición de un trabajador al amparo de un contrato administrativo de servicios, el juez debe verificar previamente la existencia de un concurso público CAS para el ingreso a una plaza con carácter permanente y si las labores corresponden a la actividad principal de la demandada.

  2. Con este mismo criterio, la Primera Sala del Tribunal del Servicio Civil ha emitido decisión ante un pedido de aclaración en un supuesto similar al presente caso, contenido en el fundamento 17 de la Resolución 0147- 2022- SERVIR/TSC-Primera Sala, de fecha 22 de enero de 2022:

"la pretensión de reposición del impugnante debe ser formulada en los términos establecidos por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente 00013-2021-PI/TC -para la reposición de un trabajador CAS, el Juez debe comprobar que haya ingresado por concurso público para una plaza con carácter permanente; que las labores correspondan a la actividad principal de la entidad y son de carácter permanente (…) no siendo posible que mediante la presente solicitud de aclaración el Tribunal emita pronunciamiento sobre el particular”

  1. Así, la pretensión de la accionante no puede ser atendida en esta sede constitucional, porque el mandato cuyo cumplimiento se exige está sujeto a controversia compleja, pues debe verificarse si la actora ingresó por concurso público CAS para una plaza de carácter permanente, si las actividades que realizaba son permanentes, si desarrollaba funciones que correspondían a la actividad principal de la entidad demandada, y si el ingreso acredita las condiciones meritocráticas.

Por estas razones, mi voto es por:

  1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de cumplimiento, dejando a salvo el derecho de la recurrente de acudir a una vía con estación probatoria.

S.

GUTIÉRREZ TICSE

  1. Foja 78.↩︎

  2. Foja 85.↩︎

  3. Foja 95.↩︎

  4. Foja 104.↩︎

  5. Foja 145.↩︎

  6. Foja 155.↩︎

  7. Foja 54.↩︎

  8. Foja 36.↩︎

  9. Foja 35.↩︎

  10. Información consultada en: https://www.muniarequipa.gob.pe/wp-content/uploads/2021/05/Resultados-de-Entrevista-y-Resultado-Final-001-2021-MPA.pdf.↩︎