En Lima, a los 25 días del mes de febrero de 2026, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Domínguez Haro, Gutiérrez Ticse y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Marleny Soledad Romero Bueno de Becerra contra la resolución de fojas 198, de fecha 5 de junio de 2023, expedida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de autos.
La recurrente, con fecha 26 de junio de 2019, interpone demanda de cumplimiento1 contra la Dirección Regional de Educación de Lima Metropolitana, solicitando que se ordene el pago de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación sobre la base de la remuneración total del derecho reconocido por el Tribunal del Servicio Civil al emitir la Resolución 7547-2011-SERVIR/TSC-Primera Sala, de fecha 9 de agosto de 2011, que declaró fundado el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución Directoral UGEL 000470, de fecha 23 de febrero de 2011. Refiere que es docente que viene prestando servicios en el Instituto Educativo Inicial 6075 José María Arguedas de Chorrillos, desde el mes de octubre de 2007, como profesora de aula, por lo que corresponde pagarle la citada bonificación con base en la remuneración total conforme a lo dispuesto por Servir.
El Décimo Primer Juzgado Constitucional, mediante Resolución 1, de fecha 6 de setiembre de 20192, admite a trámite la demanda.
El Ministerio de Educación, representado por su procuradora pública, formula la excepción de incompetencia por razón de la materia y contesta la demanda3 señalando, entre otros aspectos, que la demanda no reúne los requisitos mínimos de procedencia para que pueda ser tramitada en la vía constitucional, al existir una vía predeterminada igualmente satisfactoria; que si bien se reconoce el mandamus dispuesto en la resolución administrativa, este está sujeto a controversia dado que la resolución materia del proceso ha sido expedida en contra del precedente administrativo de observancia obligatoria emitido en la Resolución de la Sala Plena 001-2011-SERVIR/TS; y que de acceder a los peticionado por la demandante se estaría resolviendo en contra del referido precedente administrativo.
El Décimo Primer Juzgado Constitucional, mediante la Resolución 6, de fecha 2 de agosto de 20214, declaró improcedente la demanda, por considerar que en el caso concreto, respecto a la bonificación por preparación de clases, el máximo intérprete de la Constitución en la sentencia recaída en el Expediente 4038-2012-AC/TC declaró improcedente la demanda de cumplimiento, al no cumplirse los presupuestos señalados en la STC 168-2005-PC, al tratarse de una controversia compleja que no permite reconocer un derecho incuestionable a la reclamante, por cuanto el propio Tribunal de Servicio Civil en su precedente administrativo, Resolución de Sala 001-201 l-SERVIR/STC, de fecha 14 de junio del 2011, excluyó la bonificación por preparación de clases del listado de los beneficios calculados con base en la remuneración total, tal como se expusiera en el Informe Legal 326-2012-SERVIR/GG-OAJ.
La Sala Superior revisora confirmó la apelada, por considerar que si bien la resolución establece un mandato, este está sujeto a controversia compleja y no permite reconocer un derecho incuestionable en favor de la accionante, puesto que dispone que el cálculo de la bonificación por preparación de clases y evaluación se efectúe con base en la remuneración total, no obstante que, como lo ha señalado el Tribunal Constitucional, mediante la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, la cual tiene la calidad de precedente administrativo de observancia obligatoria, se ha excluido la bonificación por preparación de clases y evaluación de los beneficios en los cuales sí se aplica, para su cálculo, la remuneración total5.
La demanda tiene por objeto que se ordene a la emplazada el pago de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación sobre la base de la remuneración total del derecho reconocido por el Tribunal del Servicio Civil al emitir la Resolución 7547-2011-SERVIR/TSC-Primera Sala.
De la carta obrante en autos6 se observa que se ha cumplido el requisito especial de la demanda previsto en el artículo 69 del derogado Código Procesal Constitucional, aplicable en el momento en que se presentó la petición; requisito ahora previsto también en el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional, aprobado por la Ley 31307.
Sobre la remuneración total y la remuneración total permanente
El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.
Por otro lado, debe considerarse que los conceptos de remuneración total permanente y remuneración total fueron definidos en el artículo 8 del Decreto Supremo 051-91-PCM de la siguiente manera:
Remuneración Total Permanente. - Aquella cuya percepción es regular en su monto, permanente en el tiempo y se otorga con carácter general para todos los funcionarios, directivos y servidores de la Administración Pública; y está constituida por la Remuneración Principal, Bonificación Personal, Bonificación Familiar, Remuneración Transitoria para Homologación y la Bonificación por Refrigerio y Movilidad.
Remuneración Total. - Es aquella que está constituida por la Remuneración Total Permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por Ley expresa, los mismos que se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o condiciones distintas al común.
Las referidas definiciones no contienen controversia, por un lado, se entiende como “remuneración total permanente” aquella que está compuesta por conceptos remunerativos constantes en el tiempo y de otorgamiento general; y, por otro lado, la “remuneración total”, que comprende la remuneración total permanente y los demás conceptos adicionales otorgados por ley. Esta última se torna, para fines de cálculo, más beneficiosa.
Ahora bien, con el fin de entender la aplicación de estos conceptos, de un recuento histórico de la normativa que otorga las bonificaciones por distintos conceptos a los profesores se advierte lo siguiente:
El 15 de diciembre de 1984 se publicó la Ley 24029, Ley del Profesorado, la cual prescribía en su artículo 48, lo siguiente:
Artículo 48.- El profesor que presta servicios en zonas de frontera, selva, medio rural, lugares inhóspitos o de altura excepcional, expresamente señalados por Resolución Ministerial, percibe la bonificación correspondiente.
Con fecha 20 de mayo de 1990, se publicó la Ley 25212, el cual modificó varios artículos de la Ley 24029, entre ellos el artículo 48, el cual quedó redactado de la siguiente forma:
Artículo 48.- El profesor tiene derecho a percibir una bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de su remuneración total.
El Personal Directivo y Jerárquico, así como el Personal Docente de la Administración de Educación, así como el Personal Docente de Educación Superior incluidos en la presente Ley, perciben, además, una bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión equivalente al 5% de su remuneración total.
El profesor que presta servicios en: zona de frontera, selva, zona rural, altura excepcional, zona de menor desarrollo relativo y emergencia tiene derecho a percibir una bonificación por zona diferenciada del 10% de su remuneración permanente por cada uno de los conceptos señalados hasta un máximo de tres (el énfasis es nuestro)
Esta modificatoria extiende a la generalidad de profesores (ya no sólo a los de zonas de frontera, selva, medio rural, lugares inhóspitos o de altura excepcional) el pago por concepto de bonificación establecido en el primigenio artículo 48 de la Ley 24029 y también determina con base a qué tipo de remuneración se calcularán las bonificaciones otorgadas, según sea el caso.
Con fecha 6 de marzo de 1991, se publicó el Decreto Supremo 051-91-PCM, que “establecen en forma transitoria las normas reglamentarias orientadas a determinar los niveles remunerativos de los funcionarios, directivos, servidores y pensionistas del Estado en el marco del Proceso de Homologación, Carrera Pública y Sistema Único de Remuneraciones y Bonificaciones”, en cuyo artículo 10 establece:
Artículo 10.- Precísese que lo dispuesto en el Artículo 48 de la Ley del Profesorado Nº 24029 modificada por Ley Nº 25212, se aplica sobre la Remuneración Total Permanente establecida en el presente Decreto Supremo (el énfasis es nuestro).
El artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM precisó que las bonificaciones otorgadas por el artículo 48 de la Ley 24029 se calculan sobre la remuneración total permanente, a diferencia de lo previsto por el artículo 48, el cual establecía que la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión se calculaban sobre la remuneración total y la bonificación por zona diferenciada se calculaba sobre la remuneración permanente.
Con fecha 25 de noviembre del 2012, se publica la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial, en cuya décima sexta disposición complementaria, transitoria y final deroga la Ley 24029, Ley del Profesorado. En ese sentido, cualquier pedido que se realiza con el objetivo de reclamar el pago de las mencionadas bonificaciones, solo comprenderá el periodo comprendido de 1991 al 2012.
Finalmente, se publica la Ley 31495, el 16 de junio de 2022, la cual establece en su artículo 1 que
La presente ley tiene por objeto reconocer el derecho de los docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada (el énfasis es nuestro).
Según esta ley, el cálculo de las bonificaciones deberá realizarse –tal como estuvo establecido en la Ley 24029– tomando como base la remuneración total.
Sobre la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC
En la resolución de sala plena de fecha 14 de junio de 2011, que tiene carácter de precedente administrativo de observancia obligatoria, el Tribunal del Servicio Civil señaló que
Establecida la existencia de normas estatales vigentes y simultáneamente aplicables ante un mismo supuesto de hecho, pero con contenidos divergentes, es necesario recurrir a los tres criterios que la teoría general del derecho plantea sobre la determinación de la norma aplicable: la jerarquía, la especialidad y la temporalidad; cuya aplicación ha sido resumida por Neves Mujica del siguiente modo: “si las normas divergentes tienen rango distinto, debe preferirse la superior sobre la inferior; si su rango es el mismo, la escogida debe ser la de alcance especial sobre la general; pero si tienen igual ámbito, ambas especiales o generales, debe preferirse la posterior sobre la anterior.
En atención al caso que nos concierne, por cuanto el Decreto Supremo 051-91-PCM tiene la misma jerarquía normativa que el Decreto Legislativo 276 y que la Ley 24029, resulta pertinente la aplicación del principio de especialidad, entendido como “la preferencia aplicativa de la norma reguladora de una especie de cierto género sobre la norma reguladora de tal género en su totalidad”.
Con relación a ello, cabe recordar que el principio de especialidad hace referencia la “aplicación de la norma general, a menos que en el supuesto de la vida real, se dé las circunstancias más específicas y en parte divergentes del supuesto de hecho de la norma especial, en cuyo caso se aplicará esta última”. En otras palabras, este principio resultará debidamente aplicable cuando la norma especial sea la que mejor se adapte al supuesto de hecho planteado.
En atención a lo expuesto, debe darse preferencia a las normas establecidas en el artículo 54 del Decreto Legislativo 276, en los artículos 144 y 145 del Reglamento del Decreto Legislativo 276, en los artículos 51 y 52 de la Ley 24029, y en los artículos 219 y 220 del Reglamento de la Ley 24029, por cuanto todas estas normas prevén consecuencias jurídicas que se adaptan mejor al supuesto de hecho representado por todos los servidores y funcionarios que han adquirido el derecho de acceder a los beneficios económicos enumerados en el fundamento de la presente resolución (el énfasis es nuestro).
Tal como se advierte, según el Tribunal del Servicio Civil, como existen normas vigentes, simultáneamente aplicables y con el mismo rango, ante un mismo supuesto de hecho, pero con contenidos distintos, es de aplicación el principio de especialidad, es decir, es aplicable la norma especial (entre los cuales se encuentran los artículos 51 y 52 de la Ley 24029) cuando esta se adapte mejor al supuesto de hecho planteado. En ese sentido, se dio preferencia, en lo referido específicamente a los profesores, a las normas previstas en los artículos 51 y 52 de la Ley 24029, por cuanto prevén consecuencias jurídicas que se adaptan mejor al supuesto de hecho, a diferencia de la generalidad de servidores y funcionarios.
Sin embargo, no hay mención alguna al artículo 48 de la Ley 24029, por lo que este artículo no fue objeto de análisis por parte de la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, es decir, que no se realizó análisis alguno sobre las bonificaciones establecidas en el mencionado artículo 48, pues su finalidad no era analizar este, sino otros artículos, entre los cuales se encontraban los artículos 51 y 52 de la Ley 24029. Por tanto, si bien la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, enumera, enunciativamente, algunas bonificaciones y pagos que se han de calcular sobre la base de la remuneración total, no significa, a contrario sensu, que todas las demás bonificaciones no se calculen de esta manera, pues, al tratarse de un listado enunciativo, las demás bonificaciones, como las dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, deberán ser objeto de un análisis específico para determinar si se calculan sobre la base de la remuneración total permanente o de la remuneración total. En ese mismo sentido, el Informe Legal 326-2012-SERVIR/GG-OAJ, al momento de determinar los alcances de la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, expresó:
2.2. En el fundamento 21 del precedente de observancia obligatoria del Tribunal del Servicio Civil, establecido mediante Resolución de Sala Plena Nº 001-2011-SERVIR/TSC, se señalan los beneficios en los que no es aplicable la remuneración total permanente.
Sin embargo, cabe destacar que dicho precedente, al no hacer referencia de manera expresa a la bonificación por preparación de clases, resultaría inaplicable a este tipo de beneficio. […]
Sin perjuicio de lo expresado, cabe anotar que el Tribunal del Servicio Civil, mediante diversas resoluciones (disponibles en: www.servir.gob.pe), ha establecido que el cálculo de la bonificación por preparación de clases se realiza en base a la remuneración total del servidor; no obstante, dichos pronunciamientos no tienen la calidad de precedente administrativo vinculante. Siendo así, lo resuelto por el Tribunal del Servicio Civil tiene valor para los casos concretos en los que dichas resoluciones hayan recaído. […]
III. Conclusiones
3.1. El Tribunal del Servicio Civil, estableció, mediante precedente administrativo de observancia obligatoria, los beneficios que tenían que ser calculados en función a la remuneración total, entre los cuales no se encuentra la bonificación mensual por preparación de clases, por lo que no podría aplicarse a este último lo señalado en el referido precedente vinculante. […] (el énfasis es nuestro).
En consecuencia, el precedente de observancia obligatoria del Tribunal del Servicio Civil, establecido mediante Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC, no puede ser aplicado a las bonificaciones previstas en el artículo 48 de la Ley 24029, pues este artículo no fue objeto de análisis por parte de dicha resolución, la cual, en su fundamento 11, delimita que “se vislumbra una divergencia normativa entre lo dispuesto por el artículo 9° del Decreto Supremo N° 051-91-PCM, que coloca a la remuneración total permanente como base de cálculo para las bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos percibidos por los servidores y funcionarios públicos, y lo previsto en el artículo 54° del Decreto Legislativo N° 276, de los artículos 144° y 145° de su Reglamento, y de los artículos 51° y 52° de la Ley 24029, que tienen en común la aplicación de la remuneración mensual total […] (el énfasis es nuestro).
Sobre el artículo 48 de la Ley 24029 y la precisión dispuesta en el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM
Como se ha señalado supra, con la modificación introducida por la Ley 25212, el artículo 48 de la Ley 24029 disponía, con suficiente claridad, que la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión se calculaban sobre la remuneración total, a diferencia de la bonificación por zona diferenciada que se calculaba sobre la remuneración permanente.
Con posterioridad, con el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM la remuneración total permanente, si bien se mantiene para el cálculo de la bonificación por zona diferenciada, también se extiende para el cálculo de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión.
Ahora bien, el tercer párrafo del considerando del Decreto Supremo 051-91-PCM expresaba que dicho decreto se emitía de conformidad con el artículo 211, inciso 20, de la Constitución Política de 1979, el cual establecía como una de las atribuciones y obligaciones del Presidente de la República “Administrar la hacienda pública; negociar los empréstitos; y dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera, cuando así lo requiera el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso” (el énfasis es nuestro).
Asimismo, el artículo 3 de la Ley 25397, Ley de Control Parlamentario sobre los Actos Normativos del Presidente de la República, estableció que “Las medidas extraordinarias a que se refiere el inciso 20) del artículo 211º y el artículo 132º de la Constitución Política, se dictan a través de disposiciones denominadas Decretos Supremos Extraordinarios (el énfasis es nuestro). De la misma manera, el artículo 5 de la misma Ley 25397 establecía que “Los Decretos Supremos Extraordinarios se fundamentan en la urgencia de normar situaciones extraordinarias e imprevisibles cuyos efectos o el riesgo inminente de que se extiendan constituye un peligro para la economía nacional o las finanzas públicas, circunstancias que deben quedar expresadas en los considerandos del decreto”.
Es decir, que la emisión de todo decreto supremo extraordinario se sustentaba en la urgencia de afrontar situaciones extraordinarias e imprevisibles que comprometieran seriamente la economía y finanzas del país, pues justamente allí reside su naturaleza de extraordinario. En tal sentido, un decreto supremo extraordinario no tiene por objeto “precisar” otras leyes, como hizo el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM, que textualmente dice: “Precísase que lo dispuesto en el Artículo 48 de la Ley del Profesorado N° 24029, modificada por Ley N° 25212, se aplica sobre la Remuneración Total Permanente establecida en el presente Decreto Supremo” (el énfasis es nuestro).
Según el Diccionario de la Real Academia Española, “precisar” se define como “Fijar o determinar de modo preciso”. Es decir, que el término “precisar” define aquello que es oscuro o está confuso. Esto es, el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM pretendió precisar el tipo de remuneración que debía tomarse en cuenta para el cálculo de las bonificaciones otorgadas por el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, como si este artículo no fuera lo suficientemente claro al determinar que la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión se calculaban sobre la remuneración total y la bonificación por zona diferenciada se calculaba sobre la remuneración total permanente.
En este orden de ideas, el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM precisaba la remuneración a tomar en cuenta para el cálculo de las bonificaciones establecidas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, cuestión que no era ni oscura ni confusa; por el contrario, era clara y no generaba alguna duda. De la misma forma, el artículo 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM, al constituir un decreto supremo extraordinario, no se dirigió a normar una situación extraordinaria o imprevisible que atente contra la economía o finanzas del país, sino que se destinó a precisar una situación ordinaria sumamente clara, lo cual no forma parte de su objeto; por ello, el referido artículo 10 no puede generar controversia alguna.
En ese sentido, la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión se calcula sobre la remuneración total, a diferencia de la bonificación por zona diferenciada que se calcula sobre la remuneración permanente. Esto es así debido al artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificada por Ley 25212.
Análisis del caso concreto
A juicio de esta Sala del Tribunal Constitucional, el mandato contenido en la Resolución 7547-2011-SERVIR/TSC-Primera Sala, de fecha 9 de agosto de 2011, cuyo cumplimiento se reclama en el presente proceso, reconoce un derecho incuestionable de la recurrente, pues el mandato ordenado en ese acto administrativo es claro y preciso, en la medida en que dispone cómo debe efectuarse el cálculo de la bonificación por preparación de clases. En todo caso, cabe hacer notar la inacción de la parte demandada, que ni siquiera ha acreditado haber emprendido las acciones judiciales para declarar la nulidad de la citada resolución de Servir, en caso de que ello fuera viable.
En ese sentido, cabe concluir que la Resolución 7547-2011-SERVIR/TSC-Primera Sala es de ineludible y obligatorio cumplimiento. En consecuencia, corresponde declarar fundada la demanda, más aún si, como ha sido desarrollado supra, lo determinado en el acto administrativo cuyo cumplimiento se exige no se encuentra sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares. Es más, goza de presunción de validez.
Por ende, esta Sala del Tribunal Constitucional estima que el mandato ordenado en la referida resolución administrativa debe ser ejecutado por la emplazada. Además, la emplazada debe asumir los costos del proceso conforme a lo previsto en el artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional, los cuales deberán ser liquidados en la etapa de ejecución de la presente sentencia.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda de cumplimiento. En consecuencia, ordena a la demandada cumplir lo dispuesto en la Resolución 7547-2011-SERVIR/TSC-Primera Sala, de fecha 9 de agosto de 2011.
Condenar a la emplazada al pago de los costos del proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
DOMÍNGUEZ HARO
GUTIÉRREZ TICSE
OCHOA CARDICH
PONENTE OCHOA CARDICH