SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 31 días del mes de marzo de 2026, el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Pacheco Zerga, presidenta; Domínguez Haro, vicepresidente; Morales Saravia, Gutiérrez Ticse, Monteagudo Valdez y Hernández Chávez, con la abstención del magistrado Ochoa Cardich aprobada en la misma sesión, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento de voto del magistrado Gutiérrez Ticse, que se agrega.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Eduardo Joo Garfias, abogado de doña María del Socorro Heysen Zegarra, contra la Resolución 2, de fecha 23 de mayo de 2025¹, expedida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de habeas corpus de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 14 de junio de 2021, doña María del Socorro Heysen Zegarra interpone demanda de habeas corpus² por derecho propio y la dirige contra los señores congresistas Johan Flores Villegas (presidente), Robertina Santillana Paredes (vicepresidente), Robledo Noe Gutarra Ramos (secretario), Rolando Campos Villalobos, César Augusto Combina Salvatierra, Paul Gabriel García Oviedo, José Luis Luna Morales, Rubén Ramos Zapana, María Luisa Silupu Inga, Zenaida Solís Gutiérrez y Mariano Andrés Yupanqui Miñano (titulares), en su condición de integrantes de la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos del Congreso de la República, en su calidad de comisión investigadora designada por el Pleno de dicho poder del Estado. Solicita lo siguiente:

1. se ordene el cese de todos los actos de amenaza a su derecho a la libertad personal que deriven de los acuerdos arribados por la precitada Comisión en la Vigésimo Segunda Sesión Ordinaria de fecha 8 de febrero del 2021, como el ser conducido por la fuerza a declarar, a pesar de no habérsele comunicado cuáles son los cargos o hechos que se le imputan;

2. se declare sin efecto legal los Oficios FI 453-2021/CODECO-FI-CR, de fecha 2 de junio de 2021³, y FI 467- 2021/CODECO-FI-CR, de fecha 4 de junio de 2021⁴, los cuales comunican a la favorecida su incorporación en condición de “investigada” en el procedimiento de investigación iniciado en mérito de la Moción de Orden del Día 11072⁵, sin haberle entregado copia de la transcripción de su primera intervención y sin haber sido notificada con los cargos que se le imputan; y,

3. se deje sin efecto legal todos los actuados generados en virtud del Oficio FI 006-2020-2021/CODECO-FI-CR, de fecha 14 de septiembre de 2020⁶, en tanto dicho procedimiento, en lo que respecta a su persona y a la entidad a la que representa, la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (en adelante SBS), no fue autorizada por la precitada Moción de Orden del Día; por tanto, resulta una actuación ilegal, arbitraria e irrazonable.

Denuncia la vulneración y amenaza de los derechos al debido proceso y de defensa, en conexidad con el derecho a la libertad personal.

Al respecto, manifiesta que la comisión emplazada amenaza de manera flagrante su derecho a la libertad personal, toda vez que emitió el Oficio FI 006-2020-2021/CODECO-FI-CR, de fecha 14 de septiembre de 2020⁷, mediante el cual se le comunicó que se le otorgó facultades de comisión investigadora y se le solicitó diversa información de la entidad que representa, pese a que los alcances de la Moción de Orden del Día 11072 no incluye a la SBS dentro del marco del procedimiento de investigación habilitado.

Asimismo, señala que mediante Oficio FI 453-2021/CODECO-FI-CR, de fecha 2 de junio de 2021⁸, se le puso en conocimiento el acuerdo adoptado por la Comisión a efectos de incorporarla al proceso bajo la condición de "investigada", y se le exige la presentación de diversa información, así como su participación en una audiencia, sin habérsele notificado los hechos o cargos imputados a su persona, así como tampoco han hecho entrega de la transcripción de su primera intervención ante la comisión, pese a haber sido ésta formalmente solicitada con anterioridad.

De igual forma, mediante Oficio FI 467-2021/CODECO-FI-CR, de fecha 4 de junio de 2021⁹, la comisión insistió en exigir su asistencia a una segunda citación, esta vez amenazándola con ejecutar los apremios contemplados en el inciso d) del artículo 88 del Reglamento del Congreso, como ser conducida por la fuerza pública o incluso haciendo efectiva una orden de captura en su contra, pese a no haberse cumplido hasta la fecha con comunicarle formalmente los hechos o cargos imputados que habrían llevado a incorporarla al proceso en calidad de "investigada", así como tampoco haber cumplido con entregar copia de la transcripción de su primera intervención ante la comisión.

El Juzgado Penal de Turno de Lima, mediante resolución de fecha 14 de junio de 2021¹⁰, dispone el rechazo in limine de la demanda. Dicha decisión fue apelada, ante lo cual, la Décima Sala Penal Liquidadora de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante Resolución 387, de fecha 24 de agosto de 2022¹¹, revoca la resolución apelada y, reformándola, declarar improcedente la demanda, por sustracción de la materia. Posteriormente, este Tribunal Constitucional, mediante auto de fecha 19 de julio de 2023¹², declara la nulidad de ambas resoluciones.

El Sexto Juzgado Constitucional de Lima, mediante Resolución 1, de fecha 18 de agosto de 2023¹³, admite a trámite la demanda.

La Procuraduría Pública del Poder Legislativo se apersona y contesta la demanda¹⁴. Argumenta que, con base en lo establecido en el acuerdo derivado de la Moción de Orden del Día 11702, así como de los artículos 345 y 361 de la Ley General del Sistema Financiero, que establecen que a la SBS le corresponde el control, la supervisión y la sanción de entidades del sistema financiero, se concluye válidamente que la comisión emplazada, a la que se había concedido facultades de comisión investigadora, sí podía solicitar información y citar a la superintendente de Banca y Seguros, cargo que a dicha fecha y hasta hoy ostenta la demandante. Agrega que, a pesar de que esta, en su condición de funcionaría pública, se negó en tres oportunidades a asistir a las citaciones de la comisión accionada, en ningún momento se le aplicó los apremios establecidos en el Reglamento del Congreso, con lo que la alegada amenaza a su libertad personal no resulta ser tal.

De igual forma, respecto de la investigación realizada a la recurrente por parte de la referida comisión del Congreso, refiere que esta concluyó con un informe final contenido en el Oficio 344-2020-2021-CODECO/CR, de fecha 5 de julio de 2021¹⁵, en el que se efectúo una serie de recomendaciones para las distintas líneas de investigación tratadas en la misma, sin que ninguna de ellas afecte los derechos que invoca la demandante, en su momento y/o en el futuro. Concluye que la supuesta amenaza al derecho a la libertad de la favorecida no existe en la actualidad.

El Sexto Juzgado Constitucional de Lima, mediante sentencia, Resolución 6, de fecha 20 de marzo de 2025¹⁶, declara improcedente la demanda, por estimar que la investigación congresal que inició la comisión emplazada, en donde se consideró como investigada a la SBS, y por consiguiente se la citó bajo los apremios respectivos para que emita sus descargos e informes correspondientes que le fueron requeridos, de ningún modo suponen una afectación al derecho a la libertad individual de la favorecida, en lo que a las acciones del Congreso de la República se refieren, ya que estas atribuciones se sustentan en la Constitución Política del Estado, en consonancia con el Reglamento del Congreso de la República.

Asimismo, argumenta que los integrantes de la comisión emplazada ya no se encuentran en funciones; y que no existe a la fecha una investigación en curso, ya que la misma concluyó con el informe final contenido en el Oficio 344-2020-2021-CODECO/CR, de fecha 5 de julio de 2021, en el que se efectúo una serie de recomendaciones para las distintas líneas de investigación tratadas en la misma, sin que ninguna de ellas afecte en su momento y/o en el futuro a la favorecida. Por tal motivo, enfatiza que no corresponde emitir un pronunciamiento de fondo, al haber operado la sustracción de la materia, toda vez que la supuesta amenaza del derecho a la libertad de la beneficiaria no existe en la actualidad.

A su turno, la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima confirma la resolución apelada, en líneas generales, por similares fundamentos.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. En la demanda se solicita lo siguiente:

1. se ordene el cese de todos los actos de amenaza al derecho a la libertad personal de la recurrente que deriven de los acuerdos arribados por la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos del Congreso de la República en la Vigésimo Segunda Sesión Ordinaria de fecha 8 de febrero del 2021, como el ser conducido por la fuerza a declarar, a pesar de no habérsele comunicado cuáles son los cargos o hechos que se le imputan;

2. se declare sin efecto legal los Oficios FI 453-2021/CODECO-FI-CR, de fecha 2 de junio de 2021¹⁷, y FI 467- 2021/CODECO-FI-CR, de fecha 4 de junio de 2021¹⁸, los cuales le comunican su incorporación en condición de “investigada” en el procedimiento de investigación iniciado en mérito de la Moción de Orden del Día 11072¹⁹, sin haberle entregado copia de la transcripción de su primera intervención y sin haber sido notificada con los cargos que se le imputan; y,

3. se deje sin efecto legal todos los actuados generados en virtud del Oficio FI 006-2020-2021/CODECO-FI -CR, de fecha 14 de septiembre de 2020²⁰, en tanto dicho procedimiento, en lo que respecta a su persona y a la entidad a la que representa, la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (en adelante SBS), no fue autorizada por la precitada Moción de Orden del Día; por tanto, resulta una actuación ilegal, arbitraria e irrazonable.

Se denuncia la vulneración y amenaza de los derechos al debido proceso y de defensa, en conexidad con el derecho a la libertad personal.

Análisis del caso

2. El objeto de los procesos constitucionales de la libertad, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional, es la protección de los derechos constitucionales, ya sean de naturaleza individual o colectiva, reponiendo las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho constitucional, o disponiendo el cumplimiento de un mandato legal o de un acto administrativo; por lo que si luego de presentada la demanda, cesa la agresión o amenaza o la violación del derecho invocado se toma irreparable, carecerá de objeto emitir pronunciamiento de fondo, al haberse producido la sustracción de la materia.

3. En el presente caso, conforme se desprende del escrito de demanda de fecha 14 de junio de 2021²¹, presentado por doña María del Socorro Heysen Zegarra, se aprecia que, en esencia, pretende que se ordene a la comisión congresal emplazada el cese de todos los actos que amenacen su derecho a la libertad personal, incluyendo la ejecución de los apremios legales previstos en el inciso d) del artículo 88 del Reglamento del Congreso de la República del Perú, que fueran acordados en virtud de la Vigésimo Segunda Sesión Ordinaria de fecha 8 de febrero del 2021, tales como el ser conducida por la fuerza a declarar a la comisión, pese a no habérsele comunicado cuáles son los cargos o hechos que se le imputan; así como que se declare sin efecto legal los Oficios FI 453-2021/CODECO-FI-CR, de fecha 2 de junio de 2021²², FI 467- 2021/CODECO-FI-CR, de fecha 4 de junio de 2021²³, y el Oficio FI 006-2020-2021/CODECO-FI-CR, de fecha 14 de septiembre de 2020²⁴, emitidos por la aludida comisión en el marco de la investigación parlamentaria.

4. Al respecto, conforme a lo expresado en la Resolución 387, de fecha 24 de agosto de 2022²⁵, expedida por la Décima Sala Penal Liquidadora de la Corte Superior de Justicia de Lima (Expediente Constitucional 011845-2021, numeración del Poder Judicial), se tiene que la propia defensa técnica de la accionante, en la diligencia de vista de la causa, indicó que la supuesta vulneración a sus derechos ya había cesado, porque se suspendió la investigación debido al cambio de los integrantes del Congreso de la República; esto es, los congresistas emplazados que conformaban la comisión investigadora congresal ya no se encuentran en funciones. Por tanto, la amenaza al derecho a la libertad individual que dio lugar a la interposición de la presente demanda de habeas corpus, ya no existe.

5. Por ello, en el caso de autos, no existe necesidad de emitir un pronunciamiento de fondo, al haberse producido la sustracción de la materia por haber cesado los hechos que en su momento sustentaron la interposición de la demanda (14 de junio de 2021), conforme a lo dispuesto en el artículo 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar IMPROCEDENTE la demanda de habeas corpus.

Publíquese y notifíquese.

SS

PACHECO ZERGA

DOMÍNGUEZ HARO

MORALES SARAVIA

GUTIÉRREZ TICSE

MONTEAGUDO VALDEZ

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

GUTIÉRREZ TICSE

Sin perjuicio de suscribir la ponencia, considero relevante hacer las siguientes precisiones.

1. En el presente caso, la recurrente solicita lo siguiente:

1. se ordene el cese de todos los actos de amenaza al derecho a la libertad personal de la recurrente que deriven de los acuerdos arribados por la precitada Comisión en la Vigésimo Segunda Sesión Ordinaria de fecha 8 de febrero del 2021, como el ser conducido por la fuerza a declarar, a pesar de no habérsele comunicado cuáles son los cargos o hechos que se le imputan;

2. se declare sin efecto legal los Oficios FI 453-2021/CODECO-FI-CR, de fecha 2 de junio de 2021, y FI 467- 2021/CODECO-FI-CR, de fecha 4 de junio de 2021, los cuales comunican a la favorecida su incorporación en condición de “investigada” en el procedimiento de investigación iniciado en mérito de la Moción de Orden del Día 11072, sin haberle entregado copia de la transcripción de su primera intervención y sin haber sido notificada con los cargos que se le imputan; y,

3. se deje sin efecto legal todos los actuados generados en virtud del Oficio FI 006-2020-2021/CODECO-FI -CR, de fecha 14 de septiembre de 2020, en tanto dicho procedimiento, en lo que respecta a su persona y a la entidad a la que representa, la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (en adelante SBS); no fue autorizada por la precitada Moción de Orden del Día, por tanto, resulta una actuación ilegal, arbitraria e irrazonable.

2. Al respecto, coincido con el fallo de la sentencia respecto a la improcedencia de la demanda por haberse producido la sustracción de la materia, dado que los hechos que originaron la controversia han cesado, en tanto los congresistas emplazados que conformaban la Comisión Investigadora ya no se encontraban en funciones debido al cambio de integrantes del Congreso de la República. Sin perjuicio de ello, considero pertinente desarrollar algunas consideraciones en torno a los alcances constitucionales de las facultades investigadoras del Congreso de la República.

3. El Tribunal Constitucional ha desarrollado en su jurisprudencia la función fiscalizadora del Parlamento a través de las Comisiones Investigadoras. Al respecto, ha señalado que dichas “Comisiones de Encuesta” fueron creadas a fin de ejercer un control político del poder, así, mediante estas el Parlamento puede indagar sobre materias públicas ejerciendo un control sobre el desempeño correcto de los altos funcionarios y otras incidencias de interés público²⁶.

4. En dicha sentencia, este Tribunal también advirtió que las Comisiones Investigadoras no solo sirven para realizar control político, sino que también son un «medio parlamentario aplicable a funciones diversas». Así lo ha desarrollado Santaolalla López, quien, al analizar la Constitución española de 1978, ha notado que dichas comisiones han sido reguladas en el Título III, referido a las Cortes Generales, en lugar del Título V, concerniente a las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales²⁷.

5. En el caso peruano puede arribarse a la misma conclusión, tras aplicar el método de interpretación sistemática. Aquí las Comisiones Investigadoras están reguladas en el Capítulo I del Título IV de la Constitución, referido al Poder Legislativo, en lugar de su Capítulo VI, que trata sobre las relaciones con este Poder del Estado. Así, actualmente, el artículo 97 de la Constitución, preceptúa que:

Artículo 97. El Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público. Es obligatorio comparecer, por requerimiento, ante las comisiones encargadas de tales investigaciones, bajo los mismos apremios que se observan en el procedimiento judicial.

Para el cumplimiento de sus fines, dichas comisiones pueden acceder a cualquier información, la cual puede implicar el levantamiento del secreto bancario y el de la reserva tributaria; excepto la información que afecte la intimidad personal. Sus conclusiones no obligan a los órganos jurisdiccionales.

6. Por otro lado, para delimitar estas “funciones diversas” para las que pueden servir las Comisiones Investigadoras, conviene revisar la experiencia estadounidense, toda vez que el rol de dichas comisiones se ha consolidado a lo largo de los siglos. Para estos efectos, la Supreme Court ha determinado que dichas comisiones deben cumplir con el test del “valid legislative purpose” (propósito legislativo válido). En Watkins v. United States (1957) (354 U.S. 178, 187), el supremo órgano judicial estableció que el poder de investigar es amplio e «inherente al proceso legislativo». Por ejemplo, puede abarcar «investigaciones relacionadas con la administración de las leyes existentes, así como los estatutos propuestos o posiblemente necesarios», además de incluir «encuestas de defectos en [el] sistema social, económico o político con el fin de permitir que el Congreso los resuelva», o comprender «investigaciones en los departamentos del Gobierno Federal para exponer la corrupción, la ineficiencia o el despilfarro»²⁸.

7. Cabe señalar que el poder de investigar no será ilimitado, puesto que tendrá que respetar derechos constitucionales de los investigados, guardar relación con un propósito legislativo válido y respetar las funciones de las otras ramas del gobierno.

8. En ese mismo sentido, este Tribunal Constitucional ha señalado que será posible interponer un mecanismo de tutela, siempre y cuando un acto legislativo produzca efectos externos que terminen por afectar el estatus ciudadano. Así, en el caso de las Comisiones Investigadoras, su judicialización no resulta admisible sino cuando se interviene de manera directa en los derechos fundamentales del investigado o citado²⁹.

9. Teniendo en cuenta lo desarrollado, se llega a la conclusión de que el órgano parlamentario tiene plena competencia para llevar a cabo investigaciones sobre cualquier asunto de interés público. Y no es pues una responsabilidad meramente nominal, sino trascendental dentro de un modelo de control político, pues busca transparentar el correcto manejo y desempeño del resto de poderes públicos, de aquellos que lo representan y en general de quienes, por razón de las conductas que ponen en práctica, generan incidencias sobre el interés público.

10. Teniendo en cuenta lo desarrollado, considero que en el presente caso las facultades investigadoras del Congreso de la República no han incidido de manera directa en los derechos fundamentales de la persona, toda vez que su ejercicio no ha resultado una limitación en sus derechos. Por el contrario, las actuaciones desarrolladas por una Comisión Investigadora se circunscribieron al ejercicio legítimo de la función de control político que la Constitución le reconoce, cuyo Informe final carece de efectos sancionadores directos.

S.

GUTIÉRREZ TICSE