SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 10 días del mes de abril de 2026, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Domínguez Haro, Gutiérrez Ticse y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Gilberto Huertas Chanduvi contra la resolución de fojas 252, de fecha 2 de mayo de 2023, expedida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró fundada la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa y dio por concluido el proceso.

ANTECEDENTES

Con escrito de fecha 3 de mayo de 2018, el recurrente, en su condición de secretario general del Sindicato Integrado de Trabajadores de la Presidencia del Consejo de Ministros (SINTRAPCM), interpuso demanda de amparo contra la Presidencia del Consejo de Ministros¹, con el objeto de que se declare inaplicable la resolución ficta denegatoria de la solicitud de fecha 30 de enero de 2017 y de la resolución ficta denegatoria del Oficio 025-2017-SlNTRAPCM que reiteró el pedido de atención del Pliego de Reclamos del Año 2017 a favor de los trabajadores afiliados al SINTRAPCM, y que, en consecuencia, se ordene a la entidad demandada constituir la comisión negociadora para la evaluación, discusión y aprobación del Pliego de Reclamos del Año 2017, que incluya la aprobación de puntos de contenido económico y la licencia total para sus dos dirigentes, más el pago de costos del proceso.

Refiere que mediante el Oficio 004-2017-SINTRAPCM, de fecha 30 de enero de 2017, presentaron a la Oficina de Recursos Humanos de la Presidencia del Consejo de Ministros el Pliego de Reclamos del Año 2017, por lo cual mediante Oficio 198-2017-PCM/ORH, de fecha 6 de junio de 2017, la Oficina de Recursos Humanos de la entidad demandada le requirió a la organización adjuntar el registro sindical y el acta mediante el cual se acuerda presentar dicho pliego de reclamos. Señala que mediante el Oficio 025-2017-SINTRAPCM, de fecha 13 de setiembre de 2017; el Oficio 029-2017-SINTRAPCM, de fecha 26 de setiembre de 2017, y el Oficio 040-2017-SINTRAPCM, de fecha 26 de octubre de 2017, cumplieron con remitir lo solicitado, pero que dichos oficios no han sido respondidos. Alega la afectación de los derechos a la libertad sindical, a la negociación colectiva y a la huelga.

El Segundo Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, mediante Resolución 1, de fecha 11 de mayo de 2018, admite a trámite la demanda².

El procurador público de la Presidencia del Consejo de Ministros deduce las excepciones de falta de agotamiento de la vía previa o administrativa y de representación defectuosa o insuficiente del demandante; asimismo, contesta la demanda solicitando que se la declare improcedente o infundada. Sostiene que no existe un silencio administrativo negativo por parte de la Presidencia del Consejo de Ministros ante la renuencia a dar trámite a la solicitud de Pliego de Reclamos del Año 2017, toda vez que existe un procedimiento administrativo que regula el ejercicio de negociación colectiva regulado en los artículos 72-77 del Reglamento de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, aprobado mediante Decreto Supremo 040-2014, que incluyen la negociación colectiva, procedimiento de conciliación y arbitraje. En función de ello, manifiesta que el recurrente no ha agotado la vía previa. Afirma que se dio respuesta a lo solicitado por el recurrente, puesto que, a través de la Oficina de Recursos Humanos de la Presidencia del Consejo de Ministros, se inició la negociación colectiva del Pliego de Reclamos del año 2017 conforme al artículo 72 del Reglamento General de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, informando a la Autoridad Nacional del Servicio Civil y al Ministerio de Economía y Finanzas mediante los Oficios 040-2017-PCM/ORH y 041-2017-PCM/ORH, ambos de fechas 3 de febrero de 2017, y luego solicitó el registro sindical conforme al Decreto Supremo 003-2004-TR mediante Oficio 198-2017-PCM/ORH, del 6 de junio de 2017, el cual fue alcanzado por el sindicato mediante el Oficio 25-2017-SINTRAPCM, a través del cual solicitaron que los puntos económicos que se discutan en los pliegos de reclamos presentados por los sindicatos del sector público no tienen limitación prohibitiva. Posteriormente, se requirió al sindicato la nómina de afiliados y estatutos aprobados por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, recibiendo la información mediante el Oficio 29-2017-SINTRAPCM; además, detectó que se trataba de un sindicato minoritario frente al Sindicato de Trabajadores de la Presidencia del Consejo de Ministros-SITRAPCM, por lo cual se consultó sobre la representatividad sindical mediante los Oficios 485-2017-PCM/ORH y 488-2017-PCM/ORH, ambos de fechas 3 de noviembre de 2017.

Señala que mediante el Oficio 009-2018-SINTRAPCM, de fecha 30 de enero de 2018, el sindicato SINTRAPCM invoca el silencio administrativo negativo respecto de su Pliego de Reclamos del Año 2017. Refiere que mediante el Informe Técnico 235-2018-SERVIR/GPGSC, de fecha 14 de febrero de 2018, se confirmó que el SITRAPCM, del régimen laboral del Decreto Legislativo 276, era el sindicato mayoritario, por lo que representan a los servidores de dicho régimen laboral para efectos únicamente de negociación colectiva. Finalmente, señala que a través de la negociación colectiva no se puede negociar incrementos de carácter económico, toda vez que solamente se ha ratificado el Convenio OIT 151, a través del cual el Estado únicamente se ha obligado a someter a negociación colectiva las condiciones de empleo, mientras que el Convenio OIT 154, que reconoce la posibilidad de negociar conceptos remunerativos, no ha sido ratificado y no forma parte del derecho interno peruano³.

El a quo, mediante Resolución 4, de fecha 3 de octubre de 2019, declaró infundadas las excepciones propuestas⁴ y por Resolución 10, de fecha 12 de octubre de 2020, declaró fundada la demanda⁵, al considerar, respecto a la prohibición de negociación de conceptos económicos dentro del sector público, que, si bien los artículos 42 y 44 de la Ley del Servicio Civil 30057 y el artículo 78 de su reglamento ordenaron tal prohibición, se debe considerar que mediante los procesos acumulados en el Expediente 0025-2013-PI/TC, el Tribunal Constitucional precisó que la prohibición de incrementar ingresos económicos no se podrá extender en todas sus expresiones o dimensiones de manera permanente. Asimismo, señaló que, si bien en determinados procesos constitucionales se determinó que la incorporación de los conceptos remunerativos se sujetará a una aprobación parlamentaria, el Congreso de la República no ha promulgado una norma en la cual se admita la posibilidad de que los trabajadores públicos puedan acceder a incrementos económicos dentro de un procedimiento de negociación colectiva con el empleador público.

La sala superior revisora revoca la Resolución 4, de fecha 3 de octubre de 2019 y reformándola declara fundada la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa y da por concluido el proceso, por considerar que existe un procedimiento administrativo especial de negociación colectiva regulado por el Reglamento de la Ley del Servicio Civil, que exige agotar las etapas previas como la conciliación y el arbitraje potestativo. Señaló además que el recurrente no acreditó la irreparabilidad del derecho ni agotó las vías administrativas⁶.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. El objeto del presente proceso es que se declare inaplicable la resolución ficta denegatoria de la solicitud de fecha 30 de enero de 2017 y de la resolución ficta denegatoria del Oficio 025-2017-SlNTRAPCM, que reiteró el pedido de atención del Pliego de Reclamos del Año 2017 a favor de los trabajadores afiliados al Sindicato Integrado de Trabajadores de la Presidencia del Consejo de Ministros (SINTRAPCM), y que, en consecuencia, se ordene a la entidad demandada constituir la comisión negociadora para la evaluación, discusión y aprobación del Pliego de Reclamos del Año 2017, que incluya la aprobación de puntos de contenido económico y la licencia total para sus dos dirigentes, más el pago de costos del proceso.

Análisis de la controversia

2. El artículo 28 de la Constitución dispone que el Estado reconoce el derecho a la negociación colectiva, cautela su ejercicio democrático, fomenta la negociación colectiva, y que la convención colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado. Asimismo, de acuerdo con los Convenios de la OIT 98 y 151, que forman parte del bloque de constitucionalidad del artículo 28 de la Constitución, puede entenderse a la negociación colectiva como el procedimiento que permite crear acuerdos y materializar diferentes compromisos respecto de los distintos intereses que puedan tener tanto los empleadores como los trabajadores.

3. De otro lado, y con respecto al derecho a la negociación colectiva, este Tribunal ha establecido lo siguiente en la sentencia del Expediente 00785-2004-AA/TC:

[…] el derecho constitucional a la negociación colectiva se expresa principalmente en el deber del Estado de fomentar y estimular la negociación colectiva entre los empleadores y trabajadores, conforme a las condiciones nacionales, de modo que la convención colectiva que se deriva de la negociación colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado [fundamento 5].

4. Asimismo, en la sentencia del Expediente 03561-2009-PA/TC también se ha precisado que

[E]n un Estado social y democrático de derecho, el derecho de negociación colectiva es consustancial con el derecho de libertad sindical, toda vez que su ejercicio potencializa la actividad de la organización sindical, en tanto le permite a ésta cumplir la finalidad -que le es propia- de representar, defender y promover los intereses de sus afiliados, y hacer posible, real y efectivo el principio de igualdad de oportunidades en el trabajo.

En buena cuenta, mediante el ejercicio del derecho de negociación colectiva se busca cumplir la finalidad de lograr el bienestar y la justicia social en las relaciones que surgen entre empleadores y trabajadores, dentro de un espíritu de coordinación económica y equilibrio social.

De este modo, en algunas ocasiones, el derecho de negociación colectiva se hace efectivo a través de la celebración de acuerdos, contratos o convenios colectivos. Por dicha razón, resulta válido afirmar que la negociación colectiva constituye el medio primordial de acción de la organización sindical para la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios [fundamentos 19 y 20].

5. De lo anteriormente anotado, queda claro que el inicio de una negociación colectiva materializa y hace efectivos otros derechos y objetivos inherentes a los sindicatos en general, con miras a ordenar y regular las relaciones laborales entre el empleador o una organización de empleadores y una o varias organizaciones sindicales (sentencia del Expediente 00008-2005-PI/TC), la que se concretaría, según sea el caso, en un convenio colectivo.

6. También es importante precisar que, en nuestras normas laborales —desde el artículo 28 de la Constitución—, se ha consagrado el régimen de pluralidad sindical, es decir, que se permite la coexistencia de varios sindicatos en una misma empresa (u otro sistema de relaciones laborales), pues se entiende que el derecho de libertad sindical que asiste a todos los trabajadores implica poder crear tantas organizaciones como intereses pretendan defender.

7. Por otro lado, también se ha establecido el “sistema de mayor representación” para iniciar la negociación colectiva, según el cual se otorga al sindicato que afilie a la mayoría absoluta de los trabajadores dentro de su ámbito la representación de la totalidad de los trabajadores, incluso de los trabajadores no sindicalizados; o la representación al conjunto de sindicato que, en suma, afilie a más de la mitad de los trabajadores (artículo 9 del Decreto Supremo 010-2003-TR).

8. En efecto, el artículo 9 del Decreto Supremo 10-2003-TR⁷, que aprueba el T.U.O. de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, establece lo siguiente:

En materia de negociación colectiva, el sindicato que afilie a la mayoría absoluta de los trabajadores comprendidos dentro de su ámbito asume la representación de la totalidad de los mismos, aunque no se encuentren afiliados.

De existir varios sindicatos dentro de un mismo ámbito, podrán ejercer conjuntamente la representación de la totalidad de los trabajadores los sindicatos que afilien en conjunto a más de la mitad de ellos.

En tal caso, los sindicatos determinarán la forma en que ejercerán esa representación, sea a prorrata, proporcional al número de afiliados, o encomendada a uno de los sindicatos. De no haber acuerdo, cada sindicato representa únicamente a sus afiliados.

9. Asimismo, mediante la Ley 31188, Ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal, publicada en el diario oficial El Peruano el 2 de mayo de 2021, vigente desde el día siguiente, se regula el ejercicio del derecho a la negociación colectiva de las organizaciones sindicales de los servidores del Estado. Así, el artículo 9 de la citada ley regula lo siguiente:

Artículo 9. Legitimación de las organizaciones sindicales

9.1 En la negociación colectiva centralizada:

Se consideran legitimadas en la negociación colectiva centralizada a las confederaciones sindicales más representativas de los trabajadores del Estado a nivel nacional, en función a la cantidad de afiliados de las organizaciones sindicales.

9.2 En la negociación colectiva descentralizada:

a. Se considera legitimada para negociar a la respectiva organización sindical del ámbito. En caso exista más de una organización sindical en el ámbito, se considera legitimada a la organización sindical mayoritaria.

b. Las organizaciones sindicales negocian en nombre de todos los trabajadores del respectivo ámbito.

c. Se considera mayoritaria a la organización sindical que afilie a la mayoría de trabajadores del ámbito respectivo.

d. A propuesta de las organizaciones sindicales más representativas del respectivo ámbito, se establece mediante resolución de la autoridad competente, el número de los representantes sindicales para cada proceso de negociación descentralizada.

10. En ese mismo sentido, el Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos para la implementación de la Ley 31188, Ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal, aprobado mediante Decreto Supremo 008-2022-PCM, regula en su artículo 5 los niveles de negociación colectiva con la representación mayoritaria de los sindicatos, según lo siguiente:

Artículo 5.- Niveles de negociación colectiva

5.1. La negociación colectiva en el sector público se realiza de manera complementaria, por niveles, siendo estos:

a) Negociación colectiva a nivel centralizado; es la que se realiza en una única negociación con la representación mayoritaria de los servidores de las entidades comprendidas en el alcance del presente Dispositivo, indistintamente de su régimen laboral de vinculación.

b) Negociación colectiva a nivel descentralizado; la misma que se lleva a cabo en el ámbito sectorial, territorial, y por entidad pública, o en el que las organizaciones sindicales estimen conveniente; manteniendo efectos únicamente en el ámbito que corresponda a su celebración.

5.2. De conformidad con lo previsto en el numeral 6.2 del artículo 6 de la Ley, en concordancia con el inciso b) del numeral 6.3 del artículo 6 de los presentes Lineamientos, a efectos de llevar a cabo la negociación colectiva a nivel descentralizado se requiere conocer previamente las materias económicas y acuerdos sobre las mismas adoptados en la negociación colectiva a nivel centralizado. A dicho efecto, la negociación a nivel descentralizado podrá iniciar el trato directo sobre las materias no contenidas a nivel centralizado, pudiendo concluir el trato directo sobre las mismas luego de conocer lo pactado a nivel centralizado.

5.3. Los acuerdos a nivel centralizado y descentralizado deben ser alcanzados hasta el 30 de junio al MEF para la inclusión de sus implicancias económicas en la Ley de Presupuesto del Sector Público. En el supuesto que no se hubiese llegado a acuerdos económicos en el nivel centralizado, se podrá concluir el trato directo de las materias con incidencia económica en el nivel descentralizado hasta el 15 de julio.

5.4. La negociación colectiva a nivel descentralizado en el ámbito sectorial corresponde a los servidores públicos pertenecientes a las carreras especiales de los sectores de educación y salud, en cuyo caso la Comisión Negociadora es integrada conforme a lo señalado en el artículo 10 de los presentes Lineamientos.

5.5. La negociación colectiva a nivel descentralizado en el ámbito territorial comprende a las Municipalidades Distritales ubicadas geográficamente dentro de una misma provincia y sus organismos adscritos. No forman parte de esta negociación aquellas entidades que hubieran celebrado o mantengan en desarrollo un proceso de negociación colectiva por ámbito de Entidad.

11. Todo ello es así a fin de asegurar la defensa de los intereses de los trabajadores confiando solamente determinadas funciones únicamente a los sindicatos mayoritarios. De esta manera, la institución de la “mayor representatividad sindical” aparece como una solución intermedia entre el respeto a la pluralidad sindical, es decir, el igual tratamiento de los sindicatos, conforme al derecho de libertad sindical; y el fortalecimiento de la efectividad en la protección de los intereses de los trabajadores.

12. Cabe agregar que esto, bajo ninguna circunstancia, puede significar la exclusión de la participación de un sindicato minoritario en el procedimiento de negociación colectiva: esto es, que se pretenda limitar en forma absoluta su representación o ejercicio de los derechos inherentes a la libertad sindical, pues el sistema de mayor representación lo que busca es, precisamente, valga la redundancia, representar a los trabajadores, lo cual incluye también, y con mayor razón, a las minorías sindicales.

13. Ahora bien, lo afirmado no supone que los sindicatos minoritarios, desconociendo el sistema de representación en la negociación colectiva vigente en nuestro ordenamiento jurídico, pretendan negociar individualmente, supuestamente en representación de todos los trabajadores, y en forma directa al margen del sindicato que represente a la mayoría absoluta de los trabajadores.

14. En el presente caso, el recurrente, en su calidad de secretario general del Sindicato Integrado de Trabajadores de la Presidencia del Consejo de Ministros (SINTRAPCM), sostiene que se han vulnerado sus derechos a la negociación colectiva, a la libertad sindical y a la huelga, pues, pese a haber reiterado la solicitud de atención del Pliego de Reclamos del año 2017 a favor de los trabajadores afiliados al SINTRAPCM, y pese a haber remitido la información requerida por la entidad demandada, esta no atendió su pedido. Asimismo, se observa que mediante el Oficio 009-2018-SINTRAPCM, de fecha 30 de enero de 2018⁸ el actor, en representación del SINTRAPCM, hizo de conocimiento de la entidad emplazada que se dio por agotada la vía administrativa respecto a la atención del pliego de reclamos 2017 ante el silencio administrativo negativo.

15. Al respecto, el Sindicato Integrado de Trabajadores de la Presidencia del Consejo de Ministros (SINTRAPCM), con fecha 30 de enero de 2017, presentó ante la jefa de la Oficina de Recursos Humanos de la entidad emplazada el Oficio 004-2017-SINTRAPCM, que contiene el pliego de reclamos del año 2017 a favor de sus trabajadores afiliados⁹.

16. Seguidamente, la jefa de la Oficina de Recursos Humanos de la Presidencia del Consejo de Ministros, mediante el Oficio 040-2017-PCM/ORH, de fecha 3 de febrero de 2017¹⁰, dispuso comunicar a la Autoridad Nacional del Servicio Civil que el SINTRAPCM presentó su pliego de reclamos del año 2017. Del mismo modo, mediante el Oficio 041-2017-PCM/ORH, de fecha 3 de febrero de 2017, informó al Ministerio de Economía y Finanzas acerca de dicho pliego de reclamos para que emitiera opinión sobre lo que estimara pertinente pronunciarse, al amparo del artículo 72 del Reglamento General de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, aprobado mediante el Decreto Supremo 040-2014-PCM¹¹.

17. Asimismo, la entidad emplazada, mediante el Oficio 065-2018-PCM/ORH de fecha 12 de febrero de 2018¹², en referencia al Oficio 004-2017-SINTRAPCM, de fecha 30 de enero de 2017; Oficio 025-2017-SINTRAPCM, de fecha 13 de setiembre de 2017; Oficio 029-2017-SINTRAPCM, de fecha 26 de setiembre de 2017, y Oficio 040-2017-SINTRAPCM, de fecha 26 de octubre de 2017, comunica al actor y al señor Carlos Muller Rodríguez en su calidad de representantes del SINTRAPCM, que, considerando que dicho sindicato es minoritario, a fin de mejor resolver el pliego de reclamos interpuesto en el año 2017, y en atención al Oficio 040-2017-SINTRAPCM, se remitió mediante Oficio 488-2017-PCM/ORH, de fecha 3 de noviembre de 2017¹³, una consulta a la Autoridad Nacional del Servicio Civil respecto de si el sindicato que cuenta con más del 50 % de los servidores del régimen laboral del Decreto Legislativo 276 constituye un sindicato mayoritario, correspondiendo que represente a los servidores no afiliados a esa organización. Precisó también que a esa fecha no se obtuvo respuesta y que por parte de la entidad emplazada existía disposición permanente para llevar a cabo el proceso de negociación colectiva.

18. Efectivamente, conforme se verifica en el Oficio 488-2017-PCM/ORH de fecha 3 de noviembre de 2017¹⁴, la entidad emplazada formuló consulta a la Autoridad Nacional del Servicio Civil respecto de si en virtud de lo dispuesto por el artículo 67 del Reglamento General de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, aprobado mediante Decreto Supremo 040-2014-PCM, podía entenderse que el Sindicato, al contar con más del 50 % de los servidores del régimen laboral del Decreto Legislativo 276, constituía un sindicato mayoritario y que correspondía que representara a los servidores no afiliados a esa organización.

19. Cabe señalar que el artículo 67 del Reglamento General de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, aprobado mediante Decreto Supremo 040-2014-PCM¹⁵, y vigente al momento de los hechos, señala lo siguiente:

Los sindicatos representan a los servidores civiles que se encuentren afiliados a su organización. Por extensión, los sindicatos que afilien a la mayoría absoluta de los servidores públicos de la entidad representan también a los servidores no afiliados a esa organización para efectos de la negociación colectiva. Se entiende por mayoría absoluta al cincuenta por ciento más uno, de servidores civiles más uno del ámbito correspondiente.

Para efectos de la negociación colectiva, las entidades Tipo B se encuentran representadas por las entidades Tipo A.

20. Así pues, mediante el Informe Técnico 235-2018-SERVIR/GPGSC, de fecha 14 de febrero de 2018¹⁶, la Autoridad Nacional del Servicio Civil dio respuesta a la consulta efectuada mediante el Oficio 488-2017-PCM/ORH, de fecha 3 de noviembre de 2017, con el cual se confirmó que el SITRAPCM, del régimen laboral del Decreto Legislativo 276, era el sindicato mayoritario, señalando en el acápite de conclusiones lo siguiente:

Las organizaciones sindicales recurren a distintos parámetros o criterios, como lo son el tipo de servidores que la integran (ámbito personal), el tipo de actividad que realizan los trabajadores, su profesión, oficio o especialidad (ámbito funcional), la extensión espacial que abarca (territorial), entre otros, para determinar el ámbito en el cual despliega sus efectos la actividad sindical, siendo posible considerar que en el ámbito personal queda comprendido el régimen laboral bajo el cual los servidores se encuentran vinculados con su empleador.

Teniendo la condición de mayoritario, y a tenor de lo establecido en el artículo 67° del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, el sindicato de servidores del régimen laboral Decreto Legislativo N° 276 representará a los servidores no afiliados de dicho régimen únicamente para efectos de la negociación colectiva, lo cual no lo habilita a ejercer la representación de dichos servidores no afiliados para efectos distintos de la negociación colectiva.

21. Asimismo, no obran medios de prueba que acrediten que los reclamos o pretensiones del actor en su calidad de secretario del SINTRAPCM no hayan sido atendidos por la entidad emplazada o que se haya impedido su participación en la negociación colectiva en representación de los trabajadores afiliados. Por ello, y al no haberse acreditado la vulneración de los derechos alegados, la demanda debe ser declarada infundada.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA la demanda de amparo.

Publíquese y notifíquese.

SS.

DOMÍNGUEZ HARO

GUTIÉRREZ TICSE

OCHOA CARDICH

PONENTE OCHOA CARDICH