SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 13 días del mes de abril de 2026, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Hernández Chávez, Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich con su fundamento de voto ‒convocado para dirimir la discordia suscitada por el voto singular del magistrado Morales Saravia‒, emite la presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Elia Estela Acosta Vásquez contra la resolución de foja 294, de fecha 7 de noviembre de 2023, expedida por la Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de amparo de autos.

ANTECEDENTES

La recurrente, con fecha 7 de octubre de 2020, interpuso demanda de amparo contra el Seguro Social de Salud (EsSalud)¹, con el objeto de que se reajuste su pensión de sobrevivencia en la modalidad de viudez equivalente al valor de las dos (2) unidades impositivas tributarias (UIT) vigentes a la fecha en que se efectiviza el pago, en aplicación del artículo 3 de la Ley 28449, desde el mes de enero de 2010. Asimismo, solicitó el pago de los devengados y los intereses legales correspondientes.

El apoderado judicial de EsSalud contestó la demanda². Alegó que la vía del amparo no es la idónea para dilucidar lo solicitado por la accionante, pues lo que pretende es la nivelación de su pensión; agregó que hasta el año 2009 se aplicó la reducción establecida por la Ley 28449, año en que alcanzó el tope vigente a 2 UIT.

El Primer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, a través de la Resolución 5, de fecha 22 de junio de 2022³, declaró fundada la demanda por considerar que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3 de la Ley 28449 y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el monto de la pensión de la actora debe calcularse teniendo en cuenta el valor de la UIT vigente al momento en que se efectúe el pago, y no como lo ha hecho la demandada que ha aplicado un valor diferente de la UIT vigente en la referida fecha.

La Sala Superior competente revocó la apelada y declaró improcedente la demanda por considerar que la accionante no ha presentado suficiente documentación con el fin de acreditar cuánto percibía como pensión de cesantía a diciembre de 2004, fecha en la cual se cierra el régimen del Decreto Ley 20530, por lo que su pretensión debe ser dilucidada en una vía que cuente con etapa probatoria.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. La pretensión de la recurrente es que se efectúe el reajuste de su pensión de viudez en un monto equivalente al valor de 2 UIT vigentes a la fecha en que se efectiviza el pago, conforme al artículo 3 de la Ley 28449, desde el mes de enero de 2010, con el abono de las pensiones devengadas y los intereses legales.

2. En reiterada jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha precisado que, aun cuando la demanda cuestiona la suma específica de la pensión que percibe la recurrente, procede a efectuarse su verificación a fin de evitar consecuencias irreparables, en atención a su edad avanzada (84 años).

3. En consecuencia, se analizará si corresponde el reajuste de la pensión de viudez de la recurrente de acuerdo con lo establecido en el artículo 3 de la Ley 28449; pues, de ser así, se verificaría la actuación arbitraria de la entidad demandada.

Análisis de la controversia

4. La Ley 28449, que establece las nuevas reglas del régimen de pensiones del Decreto Ley 20530, del 30 de diciembre de 2004, en su artículo 3 fija un monto máximo mensual de dos (2) unidades impositivas tributarias, vigentes a la fecha en que corresponda el pago de la pensión para las pensiones de cesantía, invalidez y sobrevivientes en el régimen regulado por el Decreto Ley 20530.

5. Asimismo, la Tercera Disposición Transitoria y la Cuarta Disposición Final de la referida ley establecen que el tope a que se refiere el artículo 3 se aplicará a partir del 1 de enero de 2005, de manera progresiva, precisando que las pensiones superiores al valor de dos (2) UIT vigentes a la fecha de promulgación de la ley se reducirán anualmente a razón de dieciocho por ciento (18 %) hasta el año en el que dicha pensión alcance el tope vigente correspondiente.

6. En las sentencias recaída en los expedientes 00594-2016-PA/TC y 02534-2022-PA/TC, el Tribunal Constitucional ha interpretado el artículo 3 de la Ley 28449, en el sentido de que el monto máximo mensual de las pensiones de cesantía, invalidez y sobrevivientes del régimen de pensiones regulado por el Decreto Ley 20530 es de 2 unidades impositivas tributarias, vigentes a la fecha en que corresponde el pago de la pensión. En tal sentido, la frase “vigentes a la fecha en que corresponde el pago de la pensión”, la palabra “pago” alude al cumplimiento mensual de la obligación ante el pensionista, y no al momento en el cual se reconoce el derecho a percibir una pensión.

7. Ello significa que las entidades públicas encargadas del pago de las pensiones de cesantía de invalidez y sobrevivientes del régimen de pensiones regulado por el Decreto Ley 20530 deberán aplicar esta interpretación cuando hagan efectivo el pago mensual de sus pensiones a los pensionistas afectos al tope máximo establecido por el artículo 3 de la Ley 28449, de modo tal que este tope será equivalente al monto de 2 (dos) UIT vigentes en cada oportunidad de pago.

8. En autos obran las boletas expedidas por la Sub-Gerencia de Compensación GAP-GCRH-OGA de ESSALUD, correspondientes a los meses de setiembre de 2009⁴ por el monto de S/ 7098.00 (UIT S/ 3550.00); setiembre de 2010⁵ por el monto de S/ 7118.940 (UIT S/ 3600.00); y junio de 2017⁶ por el monto de S/ 7331.94 (UIT S/ 4050.00), en dichas boletas se advierte que se ha efectuado un descuento por concepto de “deducción Ley 28449”; así, se ha comprobado que a la actora se le viene otorgando un monto menor al que le corresponde, motivo por el cual debe ordenarse a la entidad obligada a que cumpla con abonarle los reintegros faltantes.

9. Respecto a los intereses legales, se ha sentado precedente en la sentencia recaída en el Expediente 05430-2006-PA/TC al puntualizar que el pago de ese concepto debe efectuarse conforme a la tasa establecida en el artículo 1246 del Código Civil y sin capitalizar, conforme a lo dispuesto en el fundamento 20 del auto recaído en el Expediente 02214-2014-PA/TC, que constituye doctrina jurisprudencial.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda porque se ha acreditado la vulneración del derecho fundamental a la pensión.

2. ORDENAR al Seguro Social de Salud (EsSalud), reajustar la pensión de viudez de la actora a partir de 2010, de acuerdo con los fundamentos de la presente sentencia, con el abono de los reintegros y los respectivos intereses legales.

Publíquese y notifíquese.

SS.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

MONTEAGUDO VALDEZ

OCHOA CARDICH

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO OCHOA CARDICH

El magistrado que suscribe el presente voto ha sido llamado para resolver la discordia surgida entre los magistrados de la Sala Primera del Tribunal Constitucional. En ese sentido, me adhiero al voto suscrito por los magistrados Monteagudo Valdez y Hernández Chávez, que declara, por los considerandos allí expuestos y con los cuales coincido, fundada la demanda porque se ha acreditado la vulneración del derecho fundamental a la pensión y ordenar al Seguro Social de Salud (EsSalud), reajustar la pensión de viudez de la actora a partir de 2010, de acuerdo con los fundamentos de la presente sentencia, con el abono de los reintegros y los respectivos intereses legales. Asimismo, si bien coincido con lo resuelto en la sentencia en el presente caso considero pertinente efectuar algunas consideraciones adicionales concernientes a cuestiones de relevancia constitucional, habida cuenta que desde mi punto de vista y en materia pensionaria debería resultar de aplicación la tasa de interés efectiva que implica el pago de intereses capitalizables.

1. En cuanto al pago de los intereses legales, estimo que la jurisprudencia desarrollada en el Expediente 02214-2014-PA/TC no resulta concordante con la tutela del derecho a la pensión reclamado en procesos constitucionales como el amparo. Efectivamente en los amparos en los cuales se discute sobre deudas previsionales se advierte dos características particulares

1. El restablecimiento de las cosas al estado anterior, lo cual implica que el juez constitucional además de disponer la nulidad del acto u omisión lesiva, ordene a la parte emplazada la emisión del acto administrativo reconociendo el derecho a la pensión a favor del demandante; y

2. El mandato de pago de prestaciones no abonado oportunamente, lo que supone reconocer también las consecuencias económicas generadas por la demora de dicho pago a través de una orden adicional de pago de intereses moratorios conforme al criterio establecido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde la emisión de la Sentencia 0065-2002-PA/TC.

2. Esta segunda particularidad plantea una problemática producto del paso del tiempo, esto es, la pérdida del valor adquisitivo de la acreencia dependiendo de cuán lejana se encuentre la fecha de la regularización del pago de la prestación pensionaria. Además, esta situación genera en el acreedor pensionario una afectación por no recibir el ingreso económico necesario para solventar sus necesidades básicas durante el tiempo que se omita el pago y se demuestre judicialmente si tiene o no derecho al acceso a la pensión. 

3. Sobre este aspecto, mediante la Ley 28266, publicada el 2 de julio de 2004, se inició la regulación de los intereses previsionales aparejándolos a la tasa de interés legal fijada por el Banco Central de Reserva del Perú (BCR). Dicha norma estableció lo siguiente:

Establécese que el pago de devengados, en caso de que se generen para los pensionistas del Decreto Ley N.º 19990 y regímenes diferentes al Decreto Ley N.º 20530, no podrán fraccionarse por un plazo mayor a un año. Si se efectuara el fraccionamiento por un plazo mayor a un año, a la respectiva alícuota deberá aplicársele la tasa de interés legal fijada por el Banco Central de Reserva del Perú.

El Ministerio de Economía y Finanzas efectúa las provisiones presupuestales a que haya lugar. (sic)

4. De esta forma, el pago de las pensiones devengadas que superara en su programación fraccionada un año desde su liquidación merece el pago adicional de intereses conforme a la tasa fijada por el BCR. Al respecto, es necesario precisar que el BCR regula dos tipos de tasas de interés a fin de establecer la referencia porcentual que corresponde imputar a deudas de naturaleza civil (tasa de interés efectiva) y laboral (tasa de interés laboral o nominal), esto en virtud de lo dispuesto en el artículo 1244 del Código Civil y el artículo 51 de su Ley Orgánica (Ley 26123). 

5. Es claro entonces que las deudas previsionales por mandato del legislador, vencido el año de fraccionamiento sin haberse podido liquidar en su totalidad, generan un interés por el incumplimiento; importa ahora determinar cuál es la naturaleza jurídica del interés que generan las deudas pensionarias.

6. En nuestro ordenamiento jurídico, las reglas sobre el incumplimiento de obligaciones se encuentran establecidas en el Código Civil. Si bien es cierto que los procesos constitucionales no pueden resolverse en aplicación del derecho privado, ello no impide que el juez constitucional analice dichas reglas con el fin de coadyuvar a la resolución de controversias que involucre derechos fundamentales, no sin antes verificar que esas reglas no contravengan los fines esenciales de los procesos constitucionales y la vigencia efectiva de los derechos. 

7. En ese sentido, el artículo 1219 del Código Civil establece los efectos de las obligaciones contraídas entre el acreedor y el deudor de la siguiente manera:

Es efecto de las obligaciones autorizar al acreedor para lo siguiente:

1.- Emplear las medidas legales a fin de que el deudor le procure aquello a que está obligado.

2.- Procurarse la prestación o hacérsela procurar por otro, a costa del deudor.

3.- Obtener del deudor la indemnización correspondiente.

4.- Ejercer los derechos del deudor, sea en vía de acción o para asumir su defensa, con excepción de los que sean inherentes a la persona o cuando lo prohíba la ley. El acreedor para el ejercicio de los derechos mencionados en este inciso, no necesita recabar previamente autorización judicial, pero deberá hacer citar a su deudor en el juicio que promueva. 

8. Asimismo, el artículo 1242 del mismo código regula los tipos de intereses aplicables a las deudas generadas en el territorio peruano y señala que:

El interés es compensatorio cuando constituye la contraprestación por el uso del dinero o de cualquier otro bien. 

Es moratorio cuanto tiene por finalidad indemnizar la mora en el pago.

9. Se observa que nuestra legislación civil establece como una de las consecuencias generales del incumplimiento de obligaciones el derecho a reclamar una indemnización, y precisa que en el caso de deudas pecuniarias no pagadas a tiempo se generan intereses moratorios, cuya finalidad es resarcir al acreedor por la demora en la devolución del crédito. 

10. En este punto resulta esencial recordar que el derecho a la pensión es de naturaleza alimentaria por lo que su lesión continuada, producto de la falta de pago de la pensión, genera una afectación al aportante/cesante sin jubilación, dada la ausencia de solvencia económica para la atención de sus necesidades básicas tales como alimentación, vivienda y salud. En tal sentido, se aprecia que los intereses que provienen de las deudas previsionales y que son consecuencia directa del pago tardío, son de naturaleza indemnizatoria, pues tienen por finalidad compensar el perjuicio ocasionado en el pensionista por el retardo del pago de la pensión a la que tenía derecho. Ahora bien, teniendo en cuenta la naturaleza indemnizatoria de los intereses previsionales, es necesario determinar cuál es el tipo de tasa de interés aplicable para su determinación. 

11. El BCR, por mandato del artículo 84 de la Constitución, es el órgano constitucional encargado de regular la moneda y el crédito financiero. Asimismo, por mandato del artículo 1244 del Código Civil, de la Ley 28266 y del Decreto Ley 25920, es el órgano estatal facultado para establecer las tasas de interés aplicables a las deudas de naturaleza civil, previsional y laboral.

12. Oportuno es recordar que el artículo 2 inciso 2 de la Constitución reconoce el principio-derecho de igualdad en los siguientes términos: “Toda persona tiene derecho: (…) 2. A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”. Asimismo, en su jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha recordado que la igualdad, consagrada constitucionalmente, ostenta la doble condición de principio y de derecho subjetivo constitucional (Cfr. STC N.º 0045-2004-AI, F.J. 20). Como principio, constituye el enunciado de un contenido material objetivo que, en tanto componente axiológico del fundamento del ordenamiento constitucional, vincula de modo general y se proyecta sobre todo el ordenamiento jurídico. Como derecho fundamental, constituye el reconocimiento de un auténtico derecho subjetivo, esto es, la titularidad de la persona sobre un bien constitucional; la igualdad oponible a un destinatario.

13. También es importante señalar que este derecho no garantiza que todas las personas sean tratadas de la misma forma siempre y en todos los casos. Como ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, puesto que “la igualdad y la no discriminación se desprenden de la idea de unidad de dignidad y naturaleza de la persona, es preciso concluir que no todo tratamiento jurídico diferente es propiamente discriminatorio, porque no toda distinción de trato puede considerarse ofensiva, por sí misma, de la dignidad humana” (Opinión Consultiva Nº 4/84). La igualdad jurídica presupone, pues, dar un trato igual a lo que es igual y desigual a lo que no lo es. De modo que se afecta a esta no solo cuando frente a situaciones sustancialmente iguales se da un trato desigual (discriminación directa, indirecta o neutral, etc.), sino también cuando frente a situaciones sustancialmente desiguales se brinda un trato igualitario (discriminación por indiferenciación) (Cfr. STC N.º 00374-2017-PA/TC, F.J. 14).

14. En el contexto descrito, cabe mencionar que la regulación del interés laboral constituye la excepción a la regla general del interés legal, dado que por mandato del Decreto Ley 25920, se ha preferido otorgar un tratamiento especial para el pago de intereses generados por el incumplimiento de obligaciones laborales. Sin embargo, esta situación particular, no encuentra justificación similar en el caso de deudas previsionales, en la medida que el resarcimiento del daño causado al derecho a la pensión no afecta una inversión privada ni el Fondo Consolidado de Reservas Previsionales.

15. Se aprecia que el interés moratorio de las deudas previsionales, en tanto el pago de pensiones no provienen de acreencias producto de un contrato suscrito a voluntad entre el Estado y el aportante (deudas civiles) ni de una relación laboral, será aquel determinado por el BCR a través de la tasa de interés efectiva, en atención a lo establecido en la Ley 28266. Cabe indicar que los intereses previsionales tampoco se encuentran sujetos a la limitación regulada por el artículo 1249 del Código Civil, pues dicha disposición es exclusivamente aplicable a deudas provenientes de pactos entre privados.

16. Por estas razones, la deuda pensionaria como manifestación material del derecho a la pensión debe ser entendida como el goce de una prestación con valor adquisitivo adecuado con la moneda vigente, pues desconocer la naturaleza valorista de una deuda pensionaria implica una forma de menoscabo o perjuicio al adulto mayor. Más aún, si se considera que el derecho a la pensión comprende el derecho al goce oportuno de la prestación pensionaria; situación que implica el pago de una mensualidad acorde al valor monetario vigente a la fecha de su cancelación, no un pago que suponga la pérdida de su valor adquisitivo, aun cuando el deudor sea el Estado.

17. Por ello, la deuda de naturaleza previsional, producida por la falta de pago oportuno de la pensión, genera en el deudor la obligación de pagar al acreedor (el pensionista) un interés moratorio, que es el interés legal previsto en el artículo 1246 del Código Civil, aplicando para su cálculo la tasa de “interés legal efectiva”, a partir de una interpretación desde los valores, principios y derechos que consagra la Constitución, acorde con una interpretación pro homine y a partir de lo cual frente a la duda que podría presentarse de aplicar una “tasa de interés legal simple” (sin capitalización de intereses) o una “una tasa de interés legal efectiva” (con capitalización de intereses), se prefiere lo segundo. Es preciso recordar que, respecto del principio pro homine, el Tribunal Constitucional (Cfr. STC N.º 03248-2019-PHC/TC, F.J. 74) estipula que debe interpretarse la norma de forma que mejor optimice el goce de los derechos fundamentales, descartando así las que restrinjan o limiten su ejercicio (sentencia emitida en el Expediente 02061-2013-PA/TC, fundamento 5.11). Asimismo, implica que debe preferirse la norma o interpretación más restringida cuando de lo que se trata es de fijar restricciones al ejercicio de los derechos, sean estas de carácter permanente o extraordinaria (sentencia emitida en el Expediente 02005-2009-PA/TC, fundamento 33).

18. Asimismo, la prohibición de capitalización de intereses contenida en el artículo 1249 del Código Civil no alcanza a la deuda pensionaria o previsional, desde que esta no nace de un pacto entre el deudor y el acreedor en un sentido clásico civil (de un acuerdo de voluntades entre privados), sino de un sistema previsional que debe garantizar una pensión adecuada y oportuna para el titular del derecho pensionario. 

19. A pesar de lo expuesto hasta aquí sobre la naturaleza de la deuda previsional y no encontrarme conforme con el extremo señalado en la ponencia respecto del no reconocimiento de intereses capitalizables, he decido sin embargo apoyar la resolución del presente caso, ya dicha discrepancia generaría perjuicio al demandante con relación a su pretensión principal consistente en el otorgamiento de su pensión de invalidez por enfermedad profesional. Al ser mi posición la minoritaria en este aspecto concreto, una eventual insistencia mediante un voto singular generaría dilación para que al demandante se le otorgue lo centralmente pretendido.

20. En las circunstancias descritas y salvando mi posición sobre el extremo expuesto, suscribo la resolución del caso en su totalidad, en aplicación de los principios procesales de economía y de socialización regulados en el artículo III del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional.

Por las razones expuestas, reitero que mi voto es por declarar FUNDADA la demanda porque se ha acreditado la vulneración del derecho fundamental a la pensión y ordenar al Seguro Social de Salud (EsSalud), reajustar la pensión de viudez de la actora a partir de 2010, de acuerdo con los fundamentos de la presente sentencia, con el abono de los reintegros y los respectivos intereses legales.

S.

OCHOA CARDICH

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MORALES SARAVIA

Discrepo, respetuosamente, de lo expuesto en la ponencia que ha decidido declarar fundada la demanda. Mi posición se sustenta en las siguientes razones:

1. La pretensión de la recurrente es que se efectúe el reajuste de su pensión de viudez en un monto equivalente al valor de 2 UIT vigentes a la fecha en que se efectiviza el pago, conforme al artículo 3 de la Ley N. ° 28449, desde el mes de enero de 2010, con el abono de las pensiones devengadas y los intereses legales.

2. Alega que su solicitud se encuentra respaldada por la interpretación dada como acuerdo al artículo 3° de la Ley N. ° 28449 por el V Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral y Previsional de la Corte Suprema de Justicia de la República, así como, por lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la República de manera reiterativa en los recursos de casación presentados sobre la materia. Al respecto, el citado Pleno Jurisdiccional⁷, interpreta el artículo 3 de la Ley 28449, señalando que, el monto a pagar por cada pensión máxima mensual del régimen del Decreto Ley 20530, debe ser equivalente a 2 UIT, vigentes al momento en que se realiza el pago efectivo de cada monto pensionario.

3. Al respecto, es necesario señalar que existe una diferencia entre las instituciones previsionales de nivelación y el tope pensionario máximo. La nivelación es un mecanismo de reajuste de la pensión en relación con el incremento del haber de los servidores y funcionarios públicos en actividad. El establecimiento de topes pensionarios, por su parte, es una restricción al monto de la pensión que obedece a dos razones esenciales: la disponibilidad económica del sistema de seguridad social y el principio de solidaridad⁸.

4. En ese sentido, se advierte que, en puridad, lo solicitado por la accionante es la variación del monto del tope pensionario máximo que le aplicaron al momento del cese (que usa como referencia la UIT), lo que contraviene lo regulado por la Constitución, que dispone:

Primera Disposición Transitoria y Final:

(…) La ley dispondrá la aplicación progresiva de topes a las pensiones que excedan de una Unidad Impositiva Tributaria. (…) Las modificaciones que se introduzcan en los regímenes pensionarios actuales, así como los nuevos regímenes pensionarios que se establezcan en el futuro, deberán regirse por los criterios de sostenibilidad financiera y no nivelación (…).

Segunda Disposición Transitoria y Final:

El Estado garantiza el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones que administra, con arreglo a las previsiones presupuestarias que éste destine para tales efectos, y a las posibilidades de la economía nacional (...).

5. En ese sentido, este Tribunal Constitucional ha señalado que la sostenibilidad está referida a la viabilidad financiera en el largo plazo de las medidas de asignación de recursos; es decir, a la existencia de fuentes de financiamiento que garanticen el cumplimiento de compromisos de gasto presentes y futuros. La Constitución prevé que, tratándose de la introducción de modificaciones a los regímenes pensionarios, resulta necesario que se rijan por el criterio de sostenibilidad financiera⁹.

6. Conforme a ello, la variación del monto del tope pensionario máximo y con ello del monto de la pensión se puede efectuar siempre que exista previo análisis de la capacidad del sistema financiero estatal y no automáticamente en cada oportunidad de pago.

7. Por ello, la interpretación que se pretende en la demanda, colisiona con el principio de sostenibilidad financiera, establecido en la Primera Disposición Transitoria y Final de nuestra Constitución.

Por las consideraciones expuestas, mi voto es por:

Declarar INFUNDADA la demanda de amparo.

S.

MORALES SARAVIA