SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 17 días del mes de abril de 2026, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Domínguez Haro y Ochoa Cardich, con la participación del magistrado Hernández Chávez, convocado para dirimir la discordia suscitada en autos, ha emitido la presente sentencia. El magistrado Gutiérrez Ticse emitió voto singular, el cual se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Francisco Zegarra Valencia, abogado de Lima Airport Partners S.R.L., contra la Resolución 16, de fecha 29 de setiembre de 2023¹, expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Callao, que declaró fundada la excepción de incompetencia por razón de la materia, en consecuencia, nulo y concluido el proceso.

ANTECEDENTES

Con fecha 14 de octubre de 2020, don José Ángel de la Cruz Pinto, apoderado de Lima Airport Partners S.R.L. (LAP), interpuso demanda de amparo contra el Tribunal Fiscal y la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat)², solicitando lo siguiente: (i) a fin de tutelar su derecho al debido proceso, que se anulen las Resoluciones del Tribunal Fiscal N° 03097-A-2020 y 03094-A-2020, emitidas el 14 de julio de 2020 y notificadas el 30 de julio de 2020, así como todos los actos vinculados a ellas, incluyendo las multas impuestas y la “respectiva restitución” (sic); (ii) a fin de tutelar los derechos a la propiedad y seguridad personal de los usuarios del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez, se ordene a los demandados cumplir con la acreditación previa de sus funcionarios ante LAP para realizar sus acciones de fiscalización y supervisión sobre los usuarios y equipajes, y también para acceder a las instalaciones del referido aeropuerto, en especial, a las áreas restringidas, en cumplimiento de la regulación aeronáutica. En consecuencia, solicita que se disponga la anulación de todo proceso sancionador, medida correctiva o similar en su contra por impedir que supuestos funcionarios de Aduanas tomen medidas contra los usuarios o accedan a zonas restringidas del aeropuerto sin acreditación previa ante LAP.

Sostuvo que los días 7 y 10 de setiembre de 2018, personal de Aduanas ingresó a las zonas de recojo de equipajes y llegadas nacionales del aeropuerto con el propósito de realizar acciones de control aduanero; no obstante, no contaban con la acreditación e identificación correspondientes. Ante dicha situación, se informó a Aduanas sobre los requisitos de acceso establecidos en la normativa aeronáutica. Pese a ello, indicó que dicha entidad le inició un procedimiento sancionador por presuntamente haber impedido sus labores de supervisión y fiscalización, lo que derivó en la imposición de dos multas, posteriormente confirmadas por el Tribunal Fiscal. Indicó que permitir el ingreso de personas a las zonas restringidas del aeropuerto sin la debida identificación otorgada por LAP representa un riesgo para la seguridad, pues podría facilitar la comisión de atentados contra las instalaciones, la intervención indebida sobre las personas o la apropiación de sus bienes. Precisó, además, que en ningún momento se impidieron las actividades de Aduanas, sino que únicamente se exigió que dichas labores se adecuaran a las normas de seguridad aplicables al aeropuerto y al concesionario. Alegó la vulneración de su derecho al debido proceso y al principio de interdicción de la arbitrariedad.

El Sexto Juzgado Civil del Callao, mediante Resolución 1, de fecha 21 de octubre de 2020³, declaró improcedente la demanda, sin embargo, dicha decisión fue declarada nula por la Sala Superior mediante la Resolución 7, de fecha 30 de diciembre de 2021⁴, ordenándose la emisión de un nuevo pronunciamiento. En cumplimiento de ello, el juzgado de primera instancia expidió la Resolución 8, de fecha 15 de marzo de 2022⁵, mediante la cual admitió a trámite la demanda.

Con fecha 12 de abril de 2022, la Procuraduría Pública de la Sunat contestó la demanda⁶, solicitando que sea declarada improcedente o infundada. Señaló que el 10 de setiembre de 2018, se impidió a oficiales de Aduanas acceder a la zona de llegadas nacionales para realizar labores de control aduanero y de lucha contra el contrabando, pese a que se encontraban debidamente uniformados, portando su identificación de Sunat y la tarjeta emitida por LAP. Indicó que, una situación similar ocurrió el día 7 de setiembre de 2018, hechos que quedaron debidamente acreditados en las actas correspondientes. Indicó también que la demandante ha pagado voluntariamente la totalidad de las multas, aceptando lo que ahora cuestiona, por lo que se ha producido la sustracción de la materia. Precisó que la controversia planteada es de naturaleza eminentemente legal, pues se refiere a la interpretación y aplicación de disposiciones de la Ley General de Aduanas, por lo que no corresponde su análisis a través de la vía constitucional.

Con fecha 22 de abril de 2022, el procurador adjunto del Ministerio de Economía y Finanzas, en representación del Tribunal Fiscal, dedujo excepción de incompetencia por razón de la materia y contestó la demanda⁷, solicitando que sea declarada improcedente o infundada. Indicó que las resoluciones del Tribunal Fiscal han sido debidamente motivadas, ya que se han fundamentado en disposiciones de la Ley General de Aduanas, garantizando así el respeto del debido proceso y la pluralidad de instancias. Agregó que la potestad aduanera para controlar el ingreso y traslado de personas, mercancías y medios de transportes es ejercida por la Sunat, inclusive, en zonas denominadas primarias como son los aeropuertos.

El juzgado de primera instancia, mediante Resolución 11, de fecha 11 de julio de 2022⁸, declaró fundada la excepción de incompetencia deducida por la parte emplazada, en consecuencia, nulo y concluido el proceso. Estableció que, la nulidad de actos administrativos es una pretensión que puede ser ventilada en la vía del proceso contencioso administrativo; a ello agregó que los hechos y el petitorio no están referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido de los derechos invocados.

La Sala Superior revisora, mediante Resolución 16, de fecha 29 de setiembre de 2023⁹, confirmó la apelada por similares fundamentos; a ello agregó que la actora no ha demostrado la existencia de un riesgo de irreparabilidad o necesidad de tutela urgente para que su demanda sea evaluada en la vía constitucional de amparo.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. La recurrente pretende lo siguiente: (i) que se anulen las Resoluciones del Tribunal Fiscal N° 03097-A-2020 y 03094-A-2020, así como todos los actos vinculados a ellas, incluyendo las multas impuestas; (ii) se ordene a los demandados cumplir con la acreditación previa de sus funcionarios ante LAP para realizar acciones de fiscalización y supervisión sobre los usuarios y equipajes, y también para acceder a las instalaciones del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez, en especial, a las áreas restringidas. En consecuencia, solicita la anulación de todo proceso sancionador, medida correctiva o similar en su contra. Alegó la tutela de su derecho al debido proceso; así como la seguridad personal, propiedad y los derechos de los consumidores y usuarios del mencionado aeropuerto.

Análisis de la controversia

2. El actual diseño de residualidad de los procesos constitucionales exige, en el análisis de evaluación de causas, verificar que no existan vías procesales igualmente satisfactorias que permitan la revisión de las pretensiones que se presenten en sede constitucional, esto de conformidad con lo dispuesto por el artículo 7 inciso 2 del Nuevo Código Procesal Constitucional, y el desarrollo de dicha causal efectuado en la sentencia recaída en el Expediente 02383-2013-PA/TC; por cuanto, el primer nivel de protección de los derechos fundamentales les corresponde a los jueces del Poder Judicial a través de los procesos judiciales ordinarios, por mandato del artículo 138 de la Constitución, quienes, al impartir justicia con arreglo a la Constitución y las leyes, también garantizan una adecuada protección de los derechos y libertades reconocidos por la Constitución. Sostener lo contrario significaría afirmar que el amparo es el único medio para salvaguardar los derechos fundamentales a pesar de que, a través de otros procesos judiciales, también es posible obtener la misma tutela.

3. De la revisión de los actuados, se advierte que la accionante solicita la nulidad de todo el procedimiento sancionador seguido en su contra por la administración tributaria (aduanera), en el que se emitieron las siguientes resoluciones:

• Resolución del Tribunal Fiscal N° 03097-A-2020¹⁰, del 14 de julio de 2020, que confirmó la Resolución de División N° 235 3Z1400/2019-000132, de fecha 22 de mayo de 2019, de la Intendencia de Aduana Aérea y Postal, la cual desestimó el recurso de reclamación interpuesto contra la Resolución de División N.º 235 3Z4100/2018-000504, de fecha 23 de octubre de 2018, mediante la cual se impuso a la actora una multa por obstaculizar las labores de inspección de la autoridad aduanera

• Resolución del Tribunal Fiscal N° 03094-A-2020¹¹, del 14 de julio de 2020, que confirmó la Resolución de División N° 235 3Z1400/2019-000131, de fecha 22 de mayo de 2019, de la Intendencia de Aduana Marítima del Callao, la cual desestimó el recurso de reclamación interpuesto contra la Resolución de División N° 235 3Z4100/2018-000505, del 23 de octubre de 2018, mediante la cual se impuso a la actora una multa por impedir a la autoridad aduanera la ejecución de sus labores de reconocimiento, inspección o fiscalización en la zona de llegadas nacionales del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez.

4. Al respecto, se aprecia que el proceso contencioso-administrativo cuenta con una estructura idónea para la revisión de la pretensión planteada por la parte demandante, pues se constituye en una vía célere y eficaz respecto del amparo, donde puede evaluarse las presuntas arbitrariedades que -según estima la recurrente- se habrían producido al emitirse las Resoluciones del Tribunal Fiscal N° 03097-A-2020 y 03094-A-2020. Así, en la medida que la resolución cuestionada contiene una decisión de la Administración Pública, esta puede ser impugnada en el proceso contencioso administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 -incisos 1 y 4- de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo (Ley 27584).

5. Siendo ello así, este Tribunal Constitucional considera que la pretensión demandada puede ser atendida a través del proceso contencioso-administrativo, que constituye una vía igualmente satisfactoria para dilucidar la presente controversia, toda vez que, a través de dicho proceso, se podrá evaluar si el procedimiento sancionador seguido en contra de la recurrente, así como las referidas resoluciones del Tribunal Fiscal fueron correctamente emitidas o no, otorgándole la posibilidad de ofrecer y actuar medios de prueba que den certeza al juzgador de la veracidad de sus afirmaciones.

6. Aunado a ello, debe señalarse que, durante el trámite del presente proceso, el demandante no ha acreditado la existencia de un riesgo de irreparabilidad de los derechos invocados en caso de que se transite por la vía del proceso contencioso administrativo, o que exista alguna circunstancia que evidencia la necesidad de brindar tutela urgente a los derechos invocados. Más aún, si se tiene en cuenta que, la recurrente ya ha cancelado las multas que le fueron impuestas, conforme se advierte del contenido del Informe N° 001103-2022-SUNAT/3Z5110¹² y de lo manifestado por la propia actora, al señalar que: “… es indubitable que LAP no tenía más opción que proceder con el pago de las multas hasta que las resoluciones que las determinaron sean declaradas nulas …¹³ (subrayado es nuestro)

7. En ese sentido, este extremo de la demanda resulta improcedente conforme al artículo 7, inciso 2, del Nuevo Código Procesal Constitucional, al existir una vía igualmente satisfactoria para la tutela del derecho, en la cual, en todo caso, podrá también plantear la devolución de lo que -considere- haya sido indebidamente pagado.

8. Ahora bien, la accionante también pretende que se ordene a la demandada cumplir con la acreditación previa de sus funcionarios ante LAP para realizar acciones de fiscalización y supervisión, así como acceder a las instalaciones del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez. Sobre el particular, se aprecia que dicha pretensión no guarda relación directa con el contenido constitucionalmente protegido de los derechos invocados, ya que, en puridad, lo que plantea la recurrente es una limitación general al ejercicio de las funciones de la autoridad administrativa en el marco de su potestad aduanera reconocida en los artículos 164 y 165 del Decreto Legislativo 1053, Decreto Legislativo que aprueba la Ley General de Aduanas, la cual comprende el control de las personas y mercancías. En consecuencia, este extremo de la demanda resulta improcedente en aplicación del artículo 7, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Constitucional.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar IMPROCEDENTE la demanda.

Publíquese y notifíquese.

SS.

DOMÍNGUEZ HARO

OCHOA CARDICH

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

PONENTE DOMÍNGUEZ HARO

VOTO DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ CHÁVEZ

Habiéndo sido llamado para dirimir la presente discordia, me adhiero al sentido de la ponencia, que decide declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo.

S.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

GUTIÉRREZ TICSE

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el presente voto singular por los siguientes argumentos que paso a exponer:

Petitorio

1. En el presente caso, la recurrente pretende lo siguiente: (i) que se anulen las Resoluciones del Tribunal Fiscal N° 03097-A-2020 y 03094-A-2020, así como todos los actos vinculados a ellas, incluyendo las multas impuestas; (ii) se ordene a los demandados cumplir con la acreditación previa de sus funcionarios ante LAP para realizar acciones de fiscalización y supervisión sobre los usuarios y equipajes, y también para acceder a las instalaciones del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez, en especial, a las áreas restringidas.

2. En consecuencia, solicita la anulación de todo proceso sancionador, medida correctiva o similar en su contra. Alega la tutela de su derecho al debido proceso; así como la seguridad personal, propiedad y los derechos de los consumidores y usuarios del mencionado aeropuerto.

De carácter residual del proceso de amparo

3. Que el artículo 200º, inciso 2, de la Constitución señala que el proceso de amparo procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los derechos reconocidos por la Constitución, con excepción de los derechos de la libertad individual, la libertad de información y la autodeterminación informativa. De otro lado, el Código Procesal Constitucional en su artículo 5º, inciso 1, precisa que el amparo procede si los hechos y el petitorio de la demanda están referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido de los derechos tutelados por este proceso constitucional.

4. Que, a este respecto, el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia ha dejado establecido que la finalidad del proceso de amparo en general y el amparo contra resoluciones judiciales en especial es la de restablecer el ejercicio de un derecho fundamental vulnerado, esto es, su finalidad es eminentemente restitutoria.

5. El recurrente alega la tutela del derecho al debido proceso; así como la seguridad personal y propiedad de los consumidores y usuarios del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez, bajo el argumento que la demanda interpuesta es en defensa de los interés difusos de los usuarios y consumidores del Aeropuerto, cuya infraestructura es administrada por LAP mediante concesión, precisa que uno de los derechos difusos es la defensa del derecho al consumidor, además indica que no se solicita dejar de respetar o de cumplir las normas aduaneras de fiscalización o control, lo que se pide es que se su cumplimiento se dé en conjunto con las demás normas aeronáuticas que existen.

6. Asimismo, existe una incongruencia entre lo pedido por escrito y lo alegado en audiencia¹⁴ por el abogado de la parte recurrente, quien refirió que lo que se pretende tutelar en forma preventiva es la amenaza a la vulneración del derecho a la seguridad personal de todas las personas que acceden al servicio Aeroportuario. No obstante, conforme es de verse en el petitorio de la demanda también solicita se anulen las Resoluciones del Tribunal Fiscal N° 03097-A-2020 y 03094-A-2020, así como todos los actos vinculados a ellas, incluyendo las multas impuestas; asimismo no explica porque en otros casos en que se ha impuesto multa han recurrido al proceso contencioso administrativo, siendo este caso la excepción.

7. Así las cosas, se advierte que la demanda presentada en ninguno de sus extremos vulnera o compromete derecho alguno del actor, es decir, que no se aprecia ninguna afectación que obligue a reponer las cosas al estado anterior; y que, por lo mismo, la pretensión planteada carece de sentido o, en todo caso, no tiene relación con el contenido constitucionalmente protegido de los derechos tutelados por el proceso constitucional de amparo.

8. Por otro lado, respecto al pedido de Nulidad de las Resoluciones del Tribunal Fiscal N° 03097-A-2020 y 03094-A-2020, así como todos los actos vinculados a ellas, incluyendo las multas impuestas, la parte recurrente tenía su derecho a cuestionar las mismas en la vía procedimental específica que tenga una estación probatoria; dado que, se está tratando de algunas áreas del aeropuerto.

En relación a la conducta de la parte recurrente

9. El recurrente al interponer la demanda de amparo que evidentemente no corresponde a la vulneración del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la integridad, sino a una alegación de vulneración general del referido derecho que en los hechos no ha ocurrido, genera un retraso en la tutela jurisdiccional oportuna de otras causas que si lo ameritan; sin tener en cuenta que esta es una vía residual y que debe existir una efectiva lesión, no evidenciándose una tutela de urgencia; por el contrario, amerita realizar una valoración de su conducta.

10. En ese sentido, nos encontramos frente a una conducta que claramente configura un abuso del derecho de acción, que ha sido definido como “desnaturalizar las finalidades u objetivos que sustentan la existencia de cada atributo, facultad o libertad reconocida sobre las personas”, y que ha puesto de relieve que “los derechos no pueden usarse de forma ilegítima (...), sino de manera compatible con los valores del propio ordenamiento” (sentencia emitida en el Expediente 05296-2007-PA/TC, FJ 12).

11. Ante el abuso del derecho constatado, considero que bajo el principio de dirección judicial del proceso y en aplicación del artículo 49 del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, corresponde multar a la parte recurrente.

12. Teniendo en cuenta lo expresado, y dado que la conducta del actor no solo contraviene la finalidad del proceso de amparo, sino también el uso adecuado de su derecho de acción en perjuicio de los derechos a la tutela jurisdiccional oportuna de otros ciudadanos litigantes, por la demora que genera su actividad procesal en la administración de justicia, corresponde imponerle una multa ascendente a 10 URP.

Por estas consideraciones, mi voto es porque se declare:

1. INFUNDADA la demanda de amparo.

2. IMPONER a la parte recurrente, una multa equivalente a diez (10) Unidades de Referencia Procesal.

S.

GUTIÉRREZ TICSE